我国城市生活垃圾利用的低碳化及其立法

第六章　我国城市生活垃圾利用的低碳化及其立法

气候变化问题已经成为一个全社会和各国政府及组织亟待解决的新议题。温室气体的排放正是该问题的关键所在，而二氧化碳又在温室气体中占最大的比重。因此，碳减排就理所当然地进入了人们的视野，低碳经济的理念也逐渐深入人心。在大力倡导低碳经济的背景之下，人们将关注点多聚焦在上游阶段即如何使产品生产和消费低碳化，对于生产消费之后的垃圾如何进行低碳化处理或利用的问题给予的关注度相对较弱。然而在“少排不等于不排，甚至不能不排”的现代社会，对城市生活的必然产物——垃圾的低碳化处理问题应尽早提上议事日程。对垃圾进行有效处理，不仅不失为“减排”的好办法，而且还能“变废为宝”增加财富。

我国城市生活垃圾的增长率居世界第一位，年产生垃圾的总量也位于世界高产国前列。历年来，中国堆积的城市生活垃圾已经超过60亿吨，侵占了超过5亿m2的土地，给城市周边环境带来严重的污染甚至灾难，有多达三分之二的城市被垃圾包围。全国668座城市人均年产城市固体生活垃圾440公斤，每年总量高达1.6亿多吨，占世界总量的1／4以上，且以8%～10%的速度增长，少数城市则达15%～20%。^[1]据预测，2015和2020年中国城市生活垃圾年产量将达1.79×108吨和2.1× 108吨。在中国人口众多、能源稀缺的国情下，合理地循环利用城市生活垃圾是目前应该作出的最明智的选择。

时代在进步，更多有利于人类社会健康发展的新技术、新理论也势必在低碳经济发展中以其独特的活力展示给世人。由于缺乏分类意识，我国城市生活垃圾处理，不论是回收利用还是处理效果，都不容乐观。大部分城市生活垃圾仍呈露天集中堆放状态，没有进行良好妥善的处理。在自然条件的长期作用下，城市生活垃圾中存在的有害成分进入空气、水和土壤中，成为城市生活环境的污染源头。城市生活垃圾对环境的危害具有停留时间长、扩散性小的特点，甚至要比废气、废水和噪声等造成的危害还要严重。因此，我们应该积极探索适合我国国情的城市生活垃圾利用的低碳化模式，建立健全我国城市生活垃圾利用低碳化的法律机制，力求高效利用城市生活垃圾，净化城市生活环境。

城市生活垃圾利用方式主要有卫生填埋、堆肥和焚烧三种。焚烧发电的方式是这三种方式中最有效的处理手段，相对于填埋，焚烧发电低碳化程度最高，减排潜力最大。采用这一方式处理城市生活垃圾正在成为世界性趋势，其主要优势在于：（1）无害化彻底；（2）减容减量效果好；（3）有利于资源再利用；（4）焚烧发电技术比较成熟；（5）综合利用效果好。

世界各地利用城市生活垃圾的方式因地域环境和资源条件而异。如日本，由于受到环境和本身资源条件的限制，日本政府对废弃物的综合利用一直十分关注。日本政府一直将城市生活垃圾的回收综合利用和垃圾的污染防治密切联系在一起。早在20世纪初，日本就已经提出了构建“循环社会”的思想，并积极建立了循环经济法律体系，处于国际领先水平。日本现行循环经济法律体系包括：第一层次是基本法，即《促进建立循环社会基本法》；第二层次是3部综合性法律，分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》、《绿色采购法》；第三层次是根据产品性质制定的5部具体法律，分别是《促进容器和包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收利用法》、《汽车再生利用法》。

日本采用比较前沿的技术进行城市生活垃圾处理，在1 800个城市中设有城市生活垃圾处理厂，1715个城市生活垃圾焚烧处理中有900家城市生活垃圾焚烧厂进行热利用，有233家处理厂进行发电。欧洲等经济发达、环保意识较强的国家在对城市生活垃圾处理时更倾向于采用生物降解技术进行，还有一半以上的垃圾被填埋处理，导致这一现象的重要原因之一是欧洲的民众认为焚烧发电是一种具有潜在危险性的处理方式。在美国，近两千个垃圾填埋场堆放占全国一半左右的城市生活垃圾，仅有不到20%的城市生活垃圾在几十个焚烧发电厂进行能源转化。

20世纪90年代之前，囿于我国较低的国内经济总量和财政收入以及政府和公众淡薄的环保意识，我国城市生活垃圾的处理不论在效率和规模上一直处于较低的水平。随着改革的深入和人们环保意识的不断增强，国家财政对城市环保基础设施的大规模持续投入也正式提上了议事日程。在政府资金投入和相关部门管理水平有了较大进步的前提下，环境保护部门针对固体废物污染防治制定了“减量化、资源化、无害化”的处置方针。这一政策的出台在一定程度上对高效合理地处理城市生活垃圾起到了积极的指导作用，并促使城市生活垃圾的处理走上正轨，垃圾焚烧发电厂开始在各大城市如雨后春笋般涌现。但是在落实这一政策的同时，由于监管力度不够，一些部门和企业想方设法地钻空子，大肆营建的很多城市生活垃圾焚烧发电厂实际上在燃烧垃圾的时候加煤，这种垃圾焚烧厂属于国家屡次加以禁止的小火电型发电厂。这种焚烧发电厂会给生产造成很大的危险，也扰乱了市场秩序，阻碍了焚烧厂的良性市场化进程，使城市政府不得不花费巨额资金来处理在发电过程中产生的二次污染，给国家利益造成了巨大损失。这种焚烧发电厂采用的技术比较落后，与国际先进的垃圾焚烧技术相差甚远，这些围绕在城市边缘的“黑电厂”不仅对改善环境毫无益处，也对城市生活垃圾焚烧发电技术研发造成了不良影响。

城市生活垃圾处理在追求良好环境效益的同时，也不能忽视社会效益。在如何平衡二者的关系方面，立法和管理部门在制定法规及规范性文件方面应该发挥积极的作用。尤其是对于城市生活垃圾利用低碳化这一新的命题，更加需要具有可操作性的地方性法规或规章作为制度保证和促进手段。目前，我国现行的法律、法规对城市生活垃圾的污染防治及处理作了一些规定，能够对城市生活垃圾利用起到一定的规范作用和指导意义。但这些规定因为制定年代的久远或技术的限制，仅能涵盖城市生活垃圾的某些种类或处理的某些方面，无法对当下的城市生活垃圾处理事业有较全面的调节。因此，对该领域的相应立法进行修改完善，具有现实和实践的意义。