城市生活垃圾概况

第一节　城市生活垃圾概况

一、城市生活垃圾

城市生活垃圾，是指包括家庭在内的居民生活、商业活动等城市活动过程中产生的固体废物。本书探讨的城市生活垃圾，不包括因生产造成的废气、废水等，仅指固体废弃物。中国建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》把城市生活垃圾界定为：“城市中的单位和居民在日常生活及为生活服务中产生的废弃物，以及建筑施工活动中产生的垃圾。”

城市生活垃圾常常因为四季更替、地理位置差异、经济状况、人口密度、消费结构、生活习惯、废品回收习惯及城市居民燃气化率等而有所不同。即使像厨余垃圾、废纸、塑料制品、废旧纺织物品、废旧金属制品、废木材等共有的构成成分在不同国家、不同城市的生活垃圾中所占的比例也因城市发展方式不同而有所不同。一般来说，城市生活垃圾的构成与城市工业发展情况、城市规模、城市居民生活水平密切相关。我国饮食文化丰富，使得我国城市生活垃圾中的厨余垃圾的含量占城市生活垃圾总量的大半部分。纸类、布类、竹木、金属、玻璃等含量也比较高。由于我国民风淳朴，市民礼尚往来不可避免，礼物的包装物体积过大，包装品废物的快速增长也是城市生活垃圾量增加的重要原因。在我国城市生活垃圾中，包装品废物约占城市生活垃圾的10%，而体积则要构成家庭垃圾的30%以上，堆放这类垃圾造成了严重的土地资源的浪费。消费者在选择商品时往往会考虑经济利益的因素，绝大多数消费者会选择一次性廉价的消费品。环保产品虽然有利于环境保护但因为价格昂贵，往往遭到人们的冷落，这种不良的消费习惯造成我国人均垃圾产量只增不减。这一点在如今发达的网购时代反映得更加明显。例如，网购商品的发货方为了使商品保存完好往往会选择一些减震材料来填充商品的包装，泡沫塑料成为商家的首屈一指的选择。这种无效的包装既不利于资源的合理利用又增加了废物量和废物处理的费用。在网络购物日益普及的今天，对于网购商品的包装产生的垃圾也应该引起人们的关注。应该采取废报纸等代替塑料填充物，减少白色污染。随着城市化发展，人民生活水平的不断改善，垃圾的成分也在悄悄地发生着改变，而对于新产生的垃圾的可循环利用价值的挖掘还未得到充分重视。

二、城市生活垃圾的两面性

城市生活垃圾具有明显的两面性，既具有有害性的一面，又具有资源性的一面。对城市生活垃圾的危害性、产生危害的原因及因处理不当已造成的种种危害见表6-1。^[6]

表6-1 城市生活垃圾的危害

（续表）

城市生活垃圾导致城市环境“脏乱差”，并对人们的日常生活造成潜在的巨大威胁。但城市生活垃圾又具有重要的资源价值。如果将城市生活垃圾根据垃圾的品质和性能进行分类回收，很多垃圾可以作为再生产的二次资源加以开发利用。利用工艺流程简单的二次资源产品的生产技术，可以用很少的再生产成本生产出一些新产品。例如，将城市生活垃圾中的无机垃圾，如啤酒瓶，稍作处理即可直接利用，破碎玻璃则可再进行分类收集，输送至玻璃制造业加以利用，这样可以节约大量玻璃的生产成本；金属垃圾主要来源于家用电器、废旧机器、各种电子产品和其他生活用品等，主要成分是铁，其次是铝、锌、锰、铜等，循环利用途径可考虑经初步分选，成品金属制品如电器配件、机器元件等还可以使用的直接回收再利用，这样就节约了从原材料到产品的所有生产投入，减少了对同样商品的生产，可带来巨大的经济效益。损毁、锈蚀的金属垃圾可运往金属冶炼企业，仍具有较大的回收再利用价值。据测算，仅回收的废铁，每吨即可炼钢0.8吨，就等于节约2～3吨的铁矿石，节约1吨焦炭，节约0.5吨石灰石。对特种金属和不易分拣的贵金属、有害重金属垃圾采用化学方法辅助加以分离、提纯，也可循环利用。橡胶、塑料等，利用价值也很高，可将其制作为二次产品，节约大量自然资源。废纸、竹木等的循环利用则可节约大量造纸原料，对植被的保护具有重要意义。

中国工程院院士左铁镛在2009年6月16日举行的北京国际节能环保高层论坛上指出，一吨废旧手机电池就可提炼出一百克黄金，一吨普通含金矿石最多也仅提炼几十克黄金而已。^[7]例如，五万吨的废塑料如果经过回收再利用，可以减排五万吨二氧化碳，节约三十万吨石油。据北京市环保基金会统计，北京市年产垃圾的种类、成分、产量及其利用价值可用表6-2表示。^[8]

表6-2 北京生产垃圾情况

三、城市生活垃圾管理体制

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。”城市生活垃圾管理实行的是多头管理体制。各管理主体的职责分工如下。

（1）建设部负责城市生活垃圾管理，主要职责包括：①制定规划、相关政策、行业技术标准、规范、起草法规等；②研究与开发、推广新技术和新产品；③组织信息网、教育与培训等。具体的管理工作由建设部城市建设司市容环卫处承担。

（2）国家环保总局负责对城市生活垃圾污染环境的防治工作实施统一监督管理，具体内容包括：①建立固体废物污染环境全过程监测制定和监测网络；②执行国家有关建设项目环境保护管理规定，审批建设项目的环境影响报告书；③组织制定城市生活垃圾污染控制标准及规范。

（3）地方人民政府负责有计划地改进燃料结构，发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源，合理安排废旧物资收购网点，配套建设城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输、处置设施等，指导、协调地方环境保护部门和环卫部门的管理。

（4）地方环境保护部门的工作主要是：①统计每年有关固体废物产生与处理处置情况的指标；②对垃圾处理方案进行环境影响评价，包括选址、处理设施、处理过程、产生后果等；③工业以及危险固体废弃物的处理及监督管理，包括污染控制监测和废物管理。

（5）地方环卫管理局，主要负责城市生活垃圾的清扫、收集、处理、处置以及具体治理项目的立项、建设和组织项目的实施。^[9]

我国城市垃圾的管理主要是通过各个城市的环卫部门进行的。在环卫部门管理体制方面，尽管存在上述职责分工，但各个城市的管理体系差别很大。在北京，市容管理部门包括在环境卫生局内，环境卫生局归口管理部门是直属市政府的、与城市建设委员会平行的市政管理委员会，而在全国许多城市，环境卫生局则归城建委管理。南京市的环境卫生部门隶属于市容管理部门；马鞍山市的环境卫生部门与市容管理部门相互独立。^[10]从各城市现行市容环卫管理体制看，基本上可分为集中管理体制和分散管理体制两大类。大城市一般分市、区、街三级分散管理体制；中小城市基本上实行集中管理，市容环卫工作主要由市局（处、所）统一负责，下属（区、所、队）等单位一般作为具体的专业生产单位和社会服务单位承担清扫、运输等工作，没有人、财、物的统一调配权。虽然管理体系各不相同，但是政府职能却大致相同，各地的环境卫生部门既承担监督管理职能，又具体组织垃圾的清运及最终的处置。各个城市的管理体系差别很大，各部门的关系未能理顺，形成“多头管理”的局面，各自为政，职责不清。遇到利益互相争抢，遇到困难彼此推脱，未能把人力、物力、财力用到关键地方，不利于对城市垃圾的管理。^[11]

四、城市生活垃圾收费制度

1972年，OECD环境委员会提出了“污染者付费原则”，即污染者必须承担消除和减轻污染后果的费用，后来该原则又延伸为“污染者和使用者付费原则”，即受益于污染治理者也应该承担一定的费用。城市生活垃圾收费制度正是基于上述原则提出的。该制度是以市场为基础的政策性工具，一方面将外部成本纳入经济活动成本，促使污染者从自身经济利益考量选择较少排放量的行为方式；另一方面也为垃圾管理提供资金，缓解垃圾处理产业化发展的资金问题。

世界各国的收费制度因国情而各有特色。例如，1990年日本政府就已经开始实施垃圾收费制度，包括以下几种方式：“（1）从量制：按照垃圾排出量收费；（2）定额制：以家庭为单位进行收费，不管其垃圾量多少，但对独居老人、独身者采用优待收费政策；（3）量多收费制：每一个家庭平均每月负担307～580日元或每年1950～2300日元，超过定量的部分，再按量收费。”1995年1月，韩国开始实行“垃圾计量制”，韩国环保部门向居民提供不同容量及规格标准的垃圾袋，并按垃圾袋规格的不同收取垃圾处理费，韩国垃圾的排出量在这项制度实施半年之后效果明显，垃圾排出量比往年减少40%，垃圾处理费也缩减了4000多亿韩元。总结各国的垃圾收费方式主要有下面几类：“按生活垃圾的重量、体积；产生垃圾的住户数量；人口数量或直接同水费电费等费用实行捆绑收费。”^[12]

我国1991年提出对城市垃圾处理实行服务收费，1993年将城市生活垃圾管理费用的征收范围扩展至居民，2002年明确了征收城市生活垃圾处理费的目的是促进垃圾产业化发展。同年，四部委联合发出了一项重要通知，即《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾产业化的通知》，该通知首次明确规定实行城市生活垃圾处理收费制度，而且是在全国范围内普遍实施。通知主要由以下几个方面的内容组成：“一是规定城市生活垃圾收费标准由建设行政主管部门和各城市人民政府的有关部门一起协商来制定；二是明确将经营服务性收费定为垃圾收费性质；三是规定了专门款项专门使用原则。该通知规定所收取的垃圾处理费，任何单位和部门不得以任何理由挪用，必须全部用于垃圾处理的各相关环节；四是以原则性的方式规定了对垃圾处理费的相关计算和收取办法。为了提高垃圾处理费收缴率，按规定允许有偿代收。”除此之外，该通知还设计了一个基本思路来推进城市垃圾处理产业化。国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第29条第2款规定：“凡委托环境卫生专业单位清扫、收集、运输和处理废弃物的，应当缴纳服务费。”建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》第14条规定：“国家对城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处理的服务实行收费制度。城市市容环境卫生行政主管部门对委托其清扫、收集、运输和处理生活垃圾的单位和个人收取服务费；并逐步向居民征收生活垃圾管理费用。”不难看出，行政法规和部门规章关于垃圾收费的规定，往往都是原则性的，对于具体标准并未作出详细的说明，只是简要地指出具体收费办法“由省、自治区、直辖市人民政府制定”。然而，由各地制定出的规范性文件效力等级又降低了，实践操作中受重视程度就更加微不足道。我国城市生活垃圾收费与处理成本之间的差距仍然很大，缺乏行之有效、令出必行的收费制度，使城市生活垃圾管理工作长期面临资金缺口，制约了城市生活垃圾处理产业化的进一步发展。

我国建立合理的垃圾收费制度应注意：其一，由于我国人口众多且普遍缺少减排意识，立即全面实行从量收费制度是不可取的。应结合各地实际情况，在一些居民环保意识较强、产生非法倾倒概率较低的城市率先实行从量收费制。科学确定单位垃圾容器体积以及费率，建立科学合理的收费标准，尽量补偿垃圾收集、运输和处理成本，最大化地实现垃圾减量化和资源化。在其他城市采用定额制，先确立垃圾收费的环保理念，提高征缴率并保证专款专用，然后再向从量制过渡。一些对环境影响较大的产品应征收产品税以限制其消费量。其二，对于垃圾收费标准、非法倾倒垃圾、生活困难住户的费用减免等方面都应有合理的规划及相应完备的措施。