全民耕地保卫战

第三节　全民耕地保卫战

耕地是我们民族生存和发展的根基。破坏耕地就是断了子孙路，破坏耕地就是与民族和国家为敌。保护耕地是一场艰苦卓绝的战斗，保护耕地是全民之战。

大石山区的人们最深刻认识到耕地的宝贵。

在平果县果化镇的山丛中，沿路连绵不断的梯田，视野不如龙脊梯田那么开阔，一眼看过去也就不显得壮观，但那近七八十度的山坡上，从山脚到山顶那密密麻麻的四面梯田，看着让人充满了感动和震撼。

放眼看到的，首先是那些密密麻麻为建梯田垒起的一层层石壁，这得耗费多少劳动力，得花多少代的农民的辛勤劳作，才能换来护住这漫山遍野星星点点用来种植玉米等耐旱作物的土地啊。

由于坡度大，果化的梯田，每层田的宽度不足一米甚至不足半米，有的小块田还不足一平方米，却靠着石块垒起的坚实石壁保护着那一点点可怜的耕作土层。在这大石山区中，在耕作层和水源都非常稀少的地方，是怎样的生存危机，是怎样生存的本能，使我们的祖先不辞劳苦为之付出如此的血汗。

耕地是历代人创业留下来的宝贵资源，我们必须十分珍惜和合理利用，不能吃了祖宗饭，断了子孙路。

谁毁了这些耕地，谁就是千古罪人。保护耕地是全民的责任，也是国土资源管理者身上的重担。

2009年，广西趁着轰轰烈烈的“双保行动”节约集约用地百日大会战展开之际，将全民耕地保护战推向一个新高潮。

土地使用证与结婚证

乡镇国土资源管理所是国土资源部门最基层的单位，也是做好“保增长、保红线”工作的前沿窗口，面对的都是具体的问题。上面千条线，下面一根针。基层国土执法就是一个繁琐地穿针引线的过程。

2009年，对基层国土资源部门来说，是精彩而不平凡的一年，农村集体土地使用权登记发证工作、第二次全国土地调查、地灾防治、矿业权实地核查……这一项项光荣而艰巨的任务，都直接具体地落在基层国土工作者的肩上。

在日常执法监察巡查中，将纠纷化解在现场，这是一门了不起的学问。每一次处理不当都可能演变成一场小战斗，这考验着我们基层国土管理者的执法素质。

在大石山区的大化县，时任江南国土资源管理所的所长韦婵，每天都会遇上这样的考验。

韦婵浑身透着一股子干劲和聪明劲。在岗位上，她的穿着，无法让人将她和县里机关办公室里的女干部联想在一起，漂亮时尚也和她不沾边。工作时，她不穿裙子或套装，更不涂哪怕只是淡淡的脂粉。她脚上穿的是解放鞋，身上穿的，只能用“乱搭”来形容，但可不是时尚的“混搭”，看上去和在山间田里肩挑担子的农妇没啥两样。她说，这样穿，一则是为了走路舒服点，如果是爬山去巡查危岩地质灾害隐患点，这种行头利索；二则这样穿，在开展工作时当地群众心理距离会感到近点，乐于和自己说话，因为她的工作范围在山间田里。

2009年开春的一天，在一宗违法占地的现场，一帮人围攻着韦婵。

这是一个私下转让土地建房的违法案件，涉案的主要有三个人，都是五六十岁的男子。在现场，当韦婵再次将执法通知书递给他们时，其中一个立刻大骂：“你们国土所没一个好人，个个为难老百姓，不让老百姓在自己的地上建房！”这话一说出来，围观的群众受到挑拨，谩骂声顿起。闹事的几个人看见韦婵一个女人默默站着不还嘴，谩骂更变本加厉成了辱骂。

面对不堪入耳的辱骂，过度忍让，有时是无法让工作推进的；可和群众当街对骂，也有失分寸。韦婵将其中一位年纪较大的男子拉到自己的身边，慢声细语地说：“阿叔，你是有儿女的人，你平心而论，我和大家无冤无仇，只不过是来做自己的本分工作，为什么你们要这样骂我？我们国土所的人也有父有母有家人，也希望乡亲们过好日子。我们制止的，只是违法用地的行为，正常合法的用地，国土所绝对是支持的！如果是你们的家人、你们的女儿在外面本分地工作，也被人这样骂，你们受得了吗？你们觉得这样骂我应该吗？”

老人低下了头，没有接话。辱骂算是结束了，但恼怒未消：“你刚才说正常合法的用地，国土所绝对是支持的。可我们有证，他已经把证转让给我了，为什么你还为难我，不让我起房子？！”

说话的老者，说起来，竟是一位曾在乡镇工作的退休人员，应该算是经常接触法律法规的人，可却闹得最厉害，韦婵不由地感到：国土资源管理的有关法律法规，宣传得不够深入。

想到宣传不到位，这不是群众的错，是我们的失误。韦婵没有对这位曾在乡镇工作过的老人反唇相讥，而是更耐心更诚恳地解释说：“叔，你原来是在单位上班的，你应该知道，结婚证是结婚双方一人一本，不能你开的明明是和这个人结婚的证，却拿着这本证堂而皇之地去和另一个人结婚，那是违法的。这土地证也是一样啊！他的证怎么算是你的呢？”

这一说，大家都笑起来。

善良又聪慧、朴实而真诚，韦婵的执法，得到了群众的理解和认可。

后来，韦婵从江南乡国土资源管理所调到贡川国土资源管理中心所任所长，贡川所管两个乡（贡川、共和乡）。基层国土工作复杂、难度高。韦婵说，她自2005年担任基层国土所长以来，从来没有和大部分人一样一听说要放长假就有激动兴奋的冲动，基本上放长假她从没有宽心过。贡川所节假日排值班时，所长副所长必须有一人跟班，且随传随到。

也是，大化县到处是石头山，能种东西的地少得可怜，即使如此，违法用地现象却仍屡禁不止。长假期间，往往是违法用地行为多发的时候，一些人处心积虑利用长假搞突击施工，一些被责令停工的违法者趁机又开始施工。

在江南乡工作时，韦婵她们平时天天巡查防止违法建房，而在2009年的国庆长假因人手少，没有全部巡查，结果在一片农田里竟在短短7天时间，就建起了三排一层砖混结构的平房。你说，韦婵她们在大家放长假的时候能宽心吗？

教训，这真是个教训。唯有进一步加强执法巡查。

社会支持与理解

群众的理解和支持对执法工作很重要。

在基层执法中，我们的国土所工作人员并不是孤独的。只要与乡镇其他部门协调行动，依靠村干部和广大群众，正义的执法就不会孤独。

靖西县国土资源局渠洋中心国土所的农其健告诉大家一个故事：元旦期间，他们乡政府旁的人行道上，突然出现一个用砖砌的临时摊点，这是非法占用公用道路，国土所工作人员巡查时一发现，就立刻通知乡政府和县局执法大队前来查处。当事人闹了起来，引来不少群众围观。农其健说：不管他怎么闹，我们国土人仍然耐心地解释法律，而且及时向围观的群众宣传，告知此违法占道影响群众出行，群众都出来指责违法人员，支持执法人员，最后当事人在法律和舆论面前，不敢闹事了。

在2009年国庆节期间，平南县国土资源局思旺国土所成功依靠“群众工作服务中心”化解了一起已出现集体械斗苗头的村集体之间的纠纷。当时，一位村民在两村交界处突击建厨房，另一村的村民出来阻止，双方在权属主张上产生了矛盾。一方指挥工人强硬开工，另一方一百多人拿着锄头、棍棒阻止开工，械斗一触即发。镇“群众工作服务中心”的领导带着国土所的同志及时到现场调解。首先对未经批准突击建厨房，认定为违法用地建房，对该行为进行了制止，其次，以“尊重历史，面对现实”为原则，经过耐心劝说调解，使双方达成了权属调解协议。

思旺镇自2008年在镇政府成立了“群众工作服务中心”，由国土所、派出所、村镇建设管理站等部门抽调人员组成，“群众工作服务中心”下设信访接待纠纷调解室、法制宣传法律服务中心、信息中心，各村设有信息联络员。

基层国土部门开展动态巡查已经有10年以上，一直没有一个统一的规范和标准。曾经困扰基层国土部门开展这项工作的许多困难，比如，国土所工作人员在巡查中如何保障自己的人身安全，如何确定巡查责任？终于在2009年有了一个明确的说法。

2009年9月19日，国土资源部印发了《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行），对省、市、县三级国土资源行政主管部门和国土所的职责予以了明确。

《规范》明确将动态巡查工作所需经费及巡查人员人身意外伤害保险等纳入政府财政预算。这让基层巡查人员感到上级对自己的关怀，调动他们的积极性，但愿各地能将规范都尽快落实到位。果真如此，基层国土执法监察工作就好做多了。

部门联动保耕地

保护耕地，是全社会的共同责任，部门联动保耕地，是全民耕地保护战的亮点。

2009年11月30日，中央三部委联合举行新闻发布会，宣布将公开挂牌督办南宁市兴宁区三塑公司违法占地案件。三部委的督办，加快执法进程，加强了执法力度。

此案是何性质，竟然惊动中央三部委？

原来，这是一起典型的“以租代征”非法占地建厂案子。

2008年10月中旬，广西南宁市兴宁区政府接到群众举报，反映三塘镇原歌燕砖厂旧址上正在建设厂房，疑似违法建设，该城区党委、政府主要领导带领国土、规划、公安等相关部门人员去实地调查。原歌燕砖厂旧址位于广西南宁市兴宁区三塘镇三塘村蒙村坡，广西林木种苗示范基地对面。令人震惊的是，在这里的甘蔗地和速生桉林中，竟“长”着许多白顶或蓝顶的简易大棚，全部是厂房。

初步调查得知：2008年，歌燕砖厂在开展的节能减排行动中，被责令关闭。2008年3月，蒙村坡组便将该地整体出租给南宁三塑塑料制品有限公司（简称“三塑公司”），三塑公司在未办理手续的情况下，擅自将原厂址范围内的建筑拆除，新建多栋钢架大棚，用作仓库和厂房，以每平方米5元左右的价格，分别租给来自各地的老板。

这就是典型的“以租代征”，也是近年来凸显的一种违法形式。

城区党委、政府马上进行制止，并责令土地、规划部门依法依规立案调查。南宁市国土资源局兴宁分局及兴宁国土资源监察执法大队对三塑公司用地进行了全面复核，随后介入调查和走执法程序。但在整个查处过程中，被查处人不顾劝阻仍继续实施非法建设。

经调查发现，其实，在2007年5月，三塑公司就与南宁市兴宁区三塘镇三塘村蒙村村民小组签订另一份《合作协议书》，开始非法占用集体土地建厂房。2007年7月，三塑公司开始动工建设，出租土地或自建厂房出租，引进企业46家，共非法占地128.98亩，其中农用地48.68亩，且部分用地不符合土地利用总体规划。

执法人员严肃地告知被查处人：第一，依法审批是企业用地必过的一关，没有经过审批使用土地是违法的；第二，这种用地方法，是“以租代征”的违法行为。以这种方法设法减少成本，规避法定的农用地转用和土地征收审批，逃避了履行耕地占补平衡的法定义务。

“以租代征”非法占地建厂，在南宁在广西甚至在全国，并非个案。

“南宁绝不止我们一家。”三塑公司有关负责人大喊“冤枉”，他希望“法不责众”。当初在三塘投资建厂前，公司也曾到附近的经济园区考察过，但由于在节能减排等方面不符合各园区的要求，只好望“门”兴叹。

“法不责众”的思想，是对法律的轻视。

发展经济是当前的首要任务，中小企业反映难以找到合适的土地建厂，该如何解决？这是在经济发展过程中，政府必须考虑的问题。政府在制订供地措施，保障重点项目用地的同时，也自然地将中小企业的需要加以考虑，各地出现的工业园区就是其中强有力的措施。至于从环保、节能减排方面提高入园门坎，完全是从国家和民族的未来考虑。无论如何，以扩内需为名，上污染严重的项目；打着保民生的旗号，浪费土地、破坏耕地……都是违法行为，更是短视行为。

2008年10月，在现场，南宁市兴宁国土资源分局和规划监察工作人员、三塘镇规划建设站工作人员进行了多次调查，对建设当事人下发《综合执法检查通知书》和《国土资源执法监察通知书》。

随后进行全面复核和走执法程序。南宁市国土资源局下发《国土资源行政处罚决定书》，对违法用地事实做出了处理意见，并告知被查处人如不申请复议和起诉，也不履行处罚决定的，有关部门将申请人民法院强制执行。然而，因违法业主不配合，大棚却一直没有拆除。

2009年8月和9月，南宁市兴宁区政府依法组织两次强拆，因为突遇暴雨天气、违法业主不配合等原因，原砖厂用地上的大棚仍未能拆除。

三塑公司违法占地案件引起中央三部委的高度关注，2009年11月30日，中央三部委决定对此案进行公开挂牌督办。南宁市兴宁区政府立即组织召开专题研究会，并协调相关部门对有关案件查处的法律文书进行审查，完善法律程序，于12月3日将强制拆除方案报南宁市人民政府。12月4日，由国土资源、规划和城区政府3家联合下达限期拆除通知书送达租赁土地当事人和三塘蒙村坡。由于当事人在规定时间内没有自行拆除，按南宁市政府统一要求，兴宁区政府于12月10日进行强制拆除。

一旦耕地红线溃堤，子孙地失去，中国的经济就谈不上可持续发展。2009年的广西国土资源执法，建立了联动机制，完善了土地执法监察共同责任机制，以法律手段强化共同责任进行耕地保护。

在2009年广西“双保行动”节约集约用地百日大会战中，耕地保护战及时“亮剑”查处违法行为，有效地遏制了违法势头。

此次耕地保护战是自治区纪委牵头开展的，是执法监察“四大战役”之耕地保护和节约集约用地保卫战，要求监察、国土、财政、建设（规划）、审计、农业、统计等部门按照职责分工，联合开展耕地保护和节约集约用地各项工作及有关监督监察工作，确保取得实效。

过去在耕地保护和违法案件查处中，往往是只有国土部门“单兵作战”，各行各业都想着多用地，只有国土部门一家管地，势单力薄，执法效果大打折扣。查处土地违法，需要强大的执法力量。多年的探索证明，必须依靠政府，依靠有关部门共同参与。变过去“一家管，大家用”为“大家管，大家用”，这是营造依法管地用地氛围，构建土地执法监管共同责任机制的有效做法。

“天眼”亮剑显神威

2009年3月，国家土地督察广州局督察二室派驻广西，2009年7月29日，刘承国专员开始常驻广西工作。至此，国家土地督察制度在广西基本实施到位。

6月16日，在广西检查调研的时任国家土地副总督察甘藏春对广西“保增长、保红线”工作取得的成绩给予高度评价和充分肯定。他说，广西“双保”工作指导思想明确，把保红线放在与保增长同等重要的位置，形成了一整套卓有成效的工作机制，国土资源部门在推进“双保”工作过程中，作风、职能和观念都有了很大的转变，有的创新做法值得在全国推广。

广西国土资源厅和国家土地督察广州局建立联席会议制度，有力地促进双方工作的深入开展。

根据国土资源部部署，2010年3月初广西全面开展2009年度土地卫片执法检查工作，这是广西第一次土地卫片执法检查全覆盖、第一次启动问责，也是广西大部分市、县、区第一次开展土地卫片执法检查。

国家为了保证土地资源的合理利用，经济、社会、环境的协调发展，耕地保护、土地用途管制制度越来越严，对违法用地查处要求越来越高、发现手段越来越先进、责任追究也越来越严厉。卫片执法检查是今后国土资源常态化管理内容，卫星遥感能准确监测到地面10平方米以内的地物地貌的变化情况，任何违法用地的蛛丝马迹都会暴露。国家的“批、供、用、补、查”综合信息监管平台会及时监控到，一旦将此违法用地列入监测图斑，2011年起，将对此违法用地位置所处地区的其他用地报批实施冻结。

以卫片执法为依据的问责制，威慑力相当大，引起各地的重视。而国土执法，处理人并不是目的，纠正和减少土地违法现象，守住作为我们民族生存和发展根基的耕地红线，才是根本。

有了卫片，我们的执法越来越精细化，执法人员也有了坚强后盾。支持执法工作的政府官员越来越多，最终受惠的是我们的百姓，最终受惠的是经济社会。

桂林市在推进卫片执法中，有效启动了预警机制。

桂林市国土资源局首先针对卫片执法第一次全覆盖检查出现的新情况、新问题，要求市、县国土部门及时向当地政府汇报，提前预警；其次扎实开展督促检查，力促整改到位。

由于提前预警，全市各级政府的高度重视。桂林市一是迅速动员部署。市县两级均召开动员会议，迅速贯彻落实。市政府成立了由市委常委、常务副市长为组长，市监察、国土、公安、检察、法院等有关部门负责同志为成员的土地卫片执法检查领导小组。各县（区）按照市政府的要求，也及时成立相应的领导机构。二是全市各地迅速行动，上下联动，严查土地违法。市土地卫片执法检查工作领导小组成员单位按照各自责任分工，密切协作配合，定期通报情况，加强联合执法。叠彩区政府先后6次召开常务会议，对违法用地的集中整改实行倒计时推进，并对3名涉嫌破坏耕地的当事人实施了刑事拘留；灵川县政府果断出动公检法联合执法，整改查处迅速有力；秀峰区政府及时拨付资金用于拆违保障。

为了预警机制更有成效，桂林市国土资源局加大督促检查，力促整改到位。

2010年的卫片执法检查期间，桂林市国土资源局局长刘涛亲自抓督办工作，抽调机关36人组成9个督查组，由局领导带队，对各县（区）开展土地卫片执法检查工作情况进行了专项督查，对督查中发现的问题提出限期整改意见。同时根据土地违法严重程度，桂林市正式启动土地违法问责预警机制，通过走出去、请进来的形式对违法形势严峻的龙胜、灌阳、叠彩等县（区）政府领导进行约谈，要求限期整改，确保高标准、高质量按时完成卫片执法检查工作。