土地确权乐万家

第一节　土地确权乐万家

农民的笑脸

2008年1月2日，是新年上班的第一天，桂林七星区朝阳乡合心村委会一群农民代表就兴高采烈地等在村头的大樟树下，迎接从市区赶来为村委会颁发集体土地所有权证的桂林市国土部门的同志。

朝阳乡合心村委会莫主任、冷副主任满脸笑容地从桂林市国土资源局七星分局局长陈景娟手中接过大红的土地证书，心情非常激动。证上清晰地标明了本村土地的权属四至界线、面积、地类等，而且还附上了1∶1万的彩色地形图，合心村175.09公顷的土地现状清清楚楚，一目了然。

合心村曾因为没有这本证，招商引资搞发展受到了影响。今天这本土地“户口证”把农民与土地财产权紧紧地拴在了一起，历史遗留下来的村组边界纠纷问题现在得到了妥善解决，也大大增强了农民对土地投入的信心和保护耕地的自觉行动。

莫主任手捧证书高兴地说：“有了这本证，如今可以马上和村班子的其他干部谋划合心村发展的具体新规划了。”

国土资源管理工作者们都露出笑容……

前所未有的变化

广西的农村集体所有土地的确权发证工作历经7年，终于才在2009年得以收尾。工作在2002年开始启动，然而2007年前，广西全区集体土地所有权登记发证率还不足5%。

2007年起，广西加大集体所有土地的确权发证工作力度，2009年进入了总攻阶段。2009年7月的数据表明，广西当时已发证面积达1890.41万公顷，占应发证面积的95.1%，广西全区农村集体土地所有权登记发证工作基本完成。这样的工作力度前所未有，是时代的呼唤和机遇使然，也是国土人的使命感和责任心使然。

广西在解放初期的l950年，人口只有1845万，至2005年，全区总人口达到了4925万人，人口增长了167%，但土地面积没有增加。随着人口增加，而耕地不断减少，土地问题就越来越敏感，人地矛盾不断加剧。

土地权属是国土资源依法依规管理的依据。

农村集体土地所有权登记发证工作，成果将主要运用于以下几个方面：一是进行维权。通过开展农村集体土地所有权登记发证而获取的大量数据信息，为土地执法、依法保护耕地以及处置一些违法案件提供了重要依据；二是为农村集体土地的流转创造条件。明晰的产权、清楚的界线划分，是土地流转的先决条件；三是严格土地用途管制。集体土地确权发证后，要严格管制土地的用途，不能擅自在集体土地上发展非农业生产，用于工业用地的必须进行审批；四是加强地籍信息化管理建设。要建立地籍数据库，要建立融地块、坐标、位置、面积为一体的系统，并结合全国第二次土地调查工作获取的数据，将每个村的基本农田保护区、基本农田面积、承包人等入库，从而全面实现土地管理的数字信息化。

在信息化管理时代，加快权属的调查和确权登记发证，是时代的需要，是群众的期盼，也是基层国土资源管理工作者的呼声。然而，确权发证并不是一件容易的事，它要比想象的复杂而繁琐得多。

新中国成立以来，农村集体土地的所有权和使用权曾经过土改、合作化、人民公社化、“四固定”和50～60年代建立农林场、工矿企业等多次划分，在划分过程中，很多界线不明，没有永久性标志，一些有明确界线图的，又没有合法手续。过去无偿划拨荒山荒地未计算面积或面积不准，行政区划变更如社队合并、分立移民、土地征用、乡村建设用地手续不完善，界线不清、四至不明。因此，很长一段时期，土地权属不明而引发的土地纠纷案件普遍存在，特别是国有农场与周边农村集体因权属不明引发的土地纠纷案件相当突出。

确权可以从根本上解决纠纷。

而确权是一个调查的过程，也是一个调处纠纷的过程，所以要切实做到每一宗地登记“权属合法、界址清楚、面积准确、四至无纠纷”，是一个艰辛和曲折的过程。广西的土地确权工作人员，付出了汗水和心血。

探索的脚步

2002年，广西全区农村集体土地登记发证工作刚刚启动。这是一项全新的工作，没有前人开好的道路可走，没有可以学习借鉴的经验，试点工作人员手中掌握的图件是20世纪90年代绘制的。尽管有相关技术规程，但在具体工作中，还是会遇上很多问题和困难。工作人员迈着探索的脚步，深入田间地头，跋山涉水，用手工办法，对每一块地进行外业测量调查，一旦遇到有权属争议的地块，常常陷于一筹莫展的境地。在很多地方，工作刚开展近一年，就会全面陷于停滞状态。

然而，大规模的工业化建设和城镇化建设仍在加速，大小项目需要推进，各项建设需要征用土地。而土地权属不明，土地纠纷不断，必然影响着社会主义现代化建设的进程。

一边是困难重重，一边是责任如山，怎么办？困难挡不住开拓者的脚步，办法总是比困难多。国土资源系统的干部职工都在积极思索着、探索着。

为了确保发证工作取得实效。广西国土资源厅抓好工作试点，着力全面铺开。首先要求各市在辖区内抓好先期试点，再从启动较好的市级试点中选择工作较好的县（市），列为全区的试点，进一步加以推动。

2002年，河池市下辖的宜州市在工作方案出台后，政府主导，部门配合，争取群众支持、依靠技术支撑，有序推动工作。2004年10月，广西国土资源厅将宜州市列为广西集体土地所有权登记发证工作试点县（市）。

宜州市农村集体土地所有权登记发证工作涉及210个村委、2597个自然屯、3556宗地，土地面积385953公顷，其中集体土地面积361915公顷，高速公路一条、国道一条、市道一条。在没有经验的情况下，在较短的时间内完成这项任务，难度非常大。市国土资源系统专门抽调了46名工作人员组成发证工作组，并根据实际情况需要，及时对发证工作组进行人员的调整和补充。

为了经得起未来的考验，宜州市农村集体土地所有权登记发证，在自治区和河池市的部署安排下，扎实有效开展工作。在工作开展之初，宜州市政府与乡镇签订目标管理责任状，将此项工作纳入各乡镇年终综合目标考核的内容，对按期按质完成工作任务的乡镇，给予奖励，凡无特殊原因又不按期完成任务的，给予通报批评。并要求各乡镇的乡镇长，要亲自组织协调好国土所、林业站、农业站、司法所、各村组及相邻乡镇的关系，为此项工作的顺利开展扫除了各种障碍。此外，宜州市专门成立了由市委、市政府、市政法委、市民政局、市调处办及市国土资源局共同组成的土地纠纷调解委员会。

政府的主导和部门的配合，使宜州市发证工作得到强有力推动。而群众的支持和认可，则是发证工作成功的基础。

宜州市通过广播电视、版报、印发宣传资料等形式，大张旗鼓地进行宣传。从开展到完成，宜州市共召开269次各种形式的会议，组织农民群众学习土地管理法律、相关文件，解读实施方案，充分听取村干部和群众代表的意见和要求，争取群众的支持和理解，从而避免和减少了纠纷，使发证工作有了坚实的群众基础。

宜州市还特别重视技术支撑。扎实有效的技术培训，为宜州市发证工作的成功，打下了基础；技术指导始终贯穿于整个发证过程中，确保按质按量完成任务。

宜州市发证工作的培训，不是在室内照本宣科，而是在实际工作中进行培训，使接受培训的人员，实实在在地学好学到位。2003年，该市组织乡镇分管领导和国土资源管理所及业务骨干，以庆远镇龙江社区马山头和建设村民小组为集体土地所有权登记发证试点，进行实地实例培训，在专家的指导下，进行调查发证。参加培训的同志们，在跋山涉水的外业和紧张严谨的内业整理的艰苦实践中，实实在在掌握了调查的技术，为全面铺开发证工作积累了经验。

农村集体土地登记发证工作，是项技术要求高的工作。宜州市成立了业务指导组，全程严把工作质量关。各乡镇政府指派林业、农业、水利等部门的技术人员，配合国土所的同志，深入每个村组，与村干、组干一道翻山越岭，下到田头地尾、指点走界。宜州市国土资源局还给技术指导组配备了专车，以便他们巡回在16个乡镇之间进行业务指导。

时任广西国土资源厅副厅长黄俊华、地籍处处长耿桂芬带着技术专家，多次到宜州，3次到乡镇国土资源管理所，指导解决确权工作遇到的具体问题。

对在外业指界核界过程中，宜州市遇到土地权属界线有争议时，凡是不能现场解决的，技术指导组及时将问题反馈到各乡镇，把争议范围圈出，把没有争议的范围确认，把插花地（飞地）不便于调绘的若干地块，按若干个村民小组共有宗地登记发证处理。

参与登记工作的同志边学边干，边总结边提高，一年多来没有双休日，节假日还要加班加点，可以说是超负荷运转。不管是烈日高照，还是风吹雨打，白天他们跋山涉水，进行艰苦细致的外业走界调查及纠纷调处工作；晚上，回到办公室又进行紧张忙碌的内业材料整理工作。许多原来皮肤白皙的年轻女同志，一段时间外业调查下来个个都成了“黑美人”。有的同志病了，也不愿意开口请假。最让人感动的是，有几位带着身孕的女国土所所长，也咬紧牙关，克服妊娠反应，坚持工作。

2006年6月30日，随着最后一份集体土地所有权证审批完毕，盖好公章，将相关资料、图纸整理归档，宜州市全面结束了361915公顷农村集体土地几十年没有确权登记持证的历史。

2007年8月，宜州市顺利通过广西国土资源厅、财政厅的检查验收，获优秀等级。

2009年8月13日，广西国土资源厅召开全区农村集体土地所有权登记发证工作总结表彰大会，宜州市国土资源局荣膺“先进单位”称号。

先易后难逐个突破

在上林县一家医院，一位病人一边吊针，一边在填资料。

护士觉得奇怪，病历资料都填完了啊。凑近一看，竟然都是和土地有关的内容。一问，原来是办理土地证的一些资料。护士急了：虽然土地证对家里来说很重要，你叫你家人写不就得了吗？病成这样还操啥心啊！

病人说：“是我家的地，我倒真不用这么操心了，这哪是我家的地哟，这是集体的地，大家都在等着办证啊！”

原来，这位病人是当时上林县国土资源局地籍股的石花艳，因胸腔积水，住进了医院。病因正是过于劳累。

上林县的农村集体土地所有权发证工作，从2008年3月启动，2008年6月30日就全部完成，2009年通过验收。

集体土地所有权登记发证宗地涉及面积大，边界长，涉及相邻产权的社队多，产权关系复杂。任务重大而艰难，参加这项工作的人，病的又何止是石艳花一人。

除了因为得益于科学技术的进步，经济相对落后的上林县，能够在这么短时期完成如此重大的任务，正是由于有这些同志加班加点任劳任怨地工作。

上林县还特别注重学习其他地方的经验，果断采取先易后难和逐个突破的方法开展工作。

上林县在查清事实后，逐乡镇逐村分类编排，首先要求各乡镇对边界权属清楚的土地公告，对无土地权属争议、积极性高的村先登记发证。

对部分争议的土地，上林县本着尊重历史、承认现实的原则，采取实地核定、现场定界的方法进行调解协商，调处纠纷后及时给予确权登记发证。

在突破过程中，上林县还特别重视进度的把握。县国土资源局从各股室抽调精干人员组成3个技术指导工作组到乡镇进行督促检查，要求每周五各乡镇必须填报工作进度情况。

内业成果资料整理归档是否清楚，关系到数据库的有效运行。上林县注重成果、健全档案，对此项工作严格把关。

上林县采取5项措施加强内业工作。一是要求参加整理归档人员要有一定的文字基础和了解土地权属发证的政策依据；二是分组落实人员到有关部门收集土地权属资料，特别对公路、河流、水库、土地开垦图文等进行分类归档；三是利用历史的土地详查资料和结合土地更新调查的成果，按照样板进行整理资料，特别强调村民组织对各种表格的规范认可，并签字盖章清楚；四是及时对各乡镇发证资料归档进行检查指导，发现问题及时处理，把发证的时间、地点、事实与政策、法律统一起来，避免程序上的冲突；五是坚持发证档案资料整齐、干净、不存在涂改，并且统一管理，专人负责，避免遗失。

调查与调处

历史遗留权属争议情况的农用地确权难题，是确权工作的难中之难，如果处理不当，就会引起信访或群访等不良后果，更会延误该项工作的按时推进。区别对待、严格程序、规范操作，是平南县发证工作的质量保证。

在调处中调查，在调处中确权，这是较有效的突破方法。但调处和调查，并不是随心所欲，必须规范操作，依法依规进行。

那么如何做到规范操作呢？考虑到各乡镇地域差别较大，不少村民小组之间土地权属存在共有现象的事实，为了把工作向纵深推进，平南县国土资源局工作组区别对待、依法确定主体，严格把握有关法律和政策的界限，严格审核把关，确保权属准确、合法、界址清楚。一是以1∶1万土地利用现状图和新照的航拍片结合现场勘察走界、指界为调查档案登记依据。二是根据1996年以来的土地变更调查图件、资料，确定变化图斑界线、地类、面积，确保图、数与实际一致，宗地划分正确，宗地面积和各分类面积统计正确。

在外业调查过程中，该局工作组坚持以尊重历史为原则，按照现状，把求真务实贯穿整个工作环节，要求工作人员必须做到实地走访、实地核实、实地勘测，坚持依法登记，对指界人、土地登记申请者是村法定代表人的，要求提供当选证书；法定代表人外出经商的，要书面委托指界人；对没有选举法定代表人的村，当地政府要出具书面证明指定指界人。在内业整理过程中，要求各种地类、界址、面积要真实可靠，宗地图制作符合实施细则的各种要素指标。在具体登记发证时，采取“组由村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。这样，既准确地确定土地权利主体，又尊重了历史，同时防止因工作不细而可能导致后患问题的发生。

2009年2月25日，平南县国土资源局农村集体土地所有权登记发证工作率先在贵港市通过预检，以总评分99分的优秀成绩通过自治区国土资源厅的检查验收，并获得自治区国土资源厅的表彰。

历史遗留权属争议情况时，钦州市采取“集中力量、各个击破、由易到难、逆向思维”的方法，解决很多因历史等原因无法确权的土地争议问题，很多因纠纷无法登记的土地得以确权发证。

钦州市辖区内的丽光华侨农场由于成立时间较长，土地问题错综复杂，特别是边界区域，集体所有土地与农场国有土地相互交织在一起，问题多，情况复杂。尽管各级政府做了大量的宣传动员，但在开展丽光场周边土地确权时，村民不配合勘界工作，接到指界通知后不到现场指界，也不提出权利主张，有个别地方甚至出现阻挠勘界、恐吓指界人的现象，发证工作因此停滞不前。面对困境，市政府组织市国土资源局和钦南区政府一起多次召开争议土地调处会，反复研究工作思路和方法，一方面，加强群众思想工作，深入村队继续做好政策宣传解释工作；另一方面，加大调查勘界力度，对部分收到批办通知后仍不配合勘界的村队，动员其有一定觉悟的村民配合参加实地调查，工作人员则分组包干，逐个村和山岭对照正射影像图查清相关情况，在认真核对权属材料的基础上，对原来协议书及农场规划批准范围内明确属丽光农华侨农场的土地进行确权公示，在公示无异议后报市政府登记发证。照此方法，丽光农场区域土地确权最终得了突破。

注重利用新技术

虽然早在2002年就开始启动，然而2007年前，广西全区集体土地所有权登记发证率还不足5%，工作极为艰难，与图件十分落后有关，开始，许多图件是20世纪90年代绘制。

2007年起，得益于全国第二次土地调查大规模启动，广西农村集体土地登记发证工作得以全面铺开。

全国土地航拍提供了高精度的、直观的正射影像图，为土地所有权调查登记创造了极为科学有利的条件。2007年，国土资源部、广西国土资源厅作出了加快推进农村集体土地所有权登记发证工作的新部署。

2009年，广西集体所有土地的确权发证工作进入了总攻阶段。

其实，广西国土人一直致力于科技创新和探索。

早在2002年，自治区刚部署农村集体土地所有权发证工作时，钦州市就制定了工作方案、实施方案和技术方案，并组织在灵山县试点。到了2004年，陈旧的土地利用基础图件和数据远远不能满足形势发展的需要，因此，钦州确定以土地利用更新调查工作促进发证的思路，在更新调查搞清土地家底的同时切入所有权发证，达到一举两得的目的。有了这样的思路，2006年6月，在广西国土资源厅的大力支持下，钦州全面铺开土地利用更新调查工作，当年年底完成了更新调查外业还有农村地籍调查工作，2007年3月，钦州两县三区的更新调查外业成果以全优通过省级验收，在此基础上进行所有权发证的制图建库，为集体土地登记发证提供了现成的数据资料和高精度的基础图件。

为了加快进度，钦州市采用“内外业一体化”的工作方式，外业调查后直接在计算机上清绘，采用中地MapGis土地利用现状管理软件对外业调查的数据进行机上清绘采集并建立数据库，外业调查与内业数字化基本同期进行，外业调查工作一结束，包括地类、权属、界址点、面积等要素在内的数据就已出来，并进入到计算机系统管理。

钦州市充分利用现代先进技术，将相当于以前要花几年时间才能完成的农村权属调查和地类调绘工作，在短时间内高质量地完成。

钦州市注重技术优化方案，制定一条量身定做的技术路线。地类更新调查和内业建库由专业队伍进行，权属调查由国土部门组织力量进行，充分利用原详查土地权属界线图、权属界线核定书等现有资料，进行重新走界复核，在1：5000正射影像图上标注权属界线，界址点位置，然后把权属资料交由专业队伍转绘到电子正射影像工作底图上。

之后根据不同情况区别对待。对已签有土地权属核定书且界线没有发生变化的，不用重签；对权属界线已经发生变化或者原土地详查定界错误的，重新走界确定，权属双方重新签订权属界线协议书；对权属界线有争议且现场调解未达成协议的，作权属争议处理，制作土地争议原由书。

新技术和高新设备的配合能产生高效率。为加快进度，钦州市政府同意国土部门购置了10台绘图仪、打印机和17台较高配置的计算机等设备，还购置了中地MapGis土地利用现状管理系统、农村地籍管理系统。

更新调查和所有权发证都是采用地理信息系统进行清绘制图建库，边调查边建库，边建库边建管理系统，大大提高了效率和质量：钦州市在短短两个月完成1.5万份宗地图和7000多份表、证，优质完成了自治区人民政府布置的农村集体土地所有权登记发证工作。