城乡统筹山河秀

第二节　城乡统筹山河秀

探索的精神和创新的勇气，始终贯穿于广西国土资源管理工作，广西的土地整理工作一如既往地探索和实践着，如何进一步利用技术的综合运用、政策的统筹支撑，使土地整理更大限度地发挥其积极作用，将八桂山河建设得更加秀美？

土地流转天地宽

自2007年以来，在崇左市龙州县，国土资源部门依靠各级党组织和政府的力量，以土地整理中的土地权属调解工作环节，顺势破解“小块并大块”的土地流转瓶颈，引导和帮助农户将分散的责任田集中整合后流转土地，重新分配土地经营权，开创“小块并大块”的土地集约化调整新模式，以规模生产促进农民增地增产增收。

在几十年联产承包责任制一家一户分散的经营模式限制下，这个探索和尝试，给田野带来了生机和活力。

上龙乡实施土地整理项目后，将屯与屯、村与村之间的插花地都进行调整，对屯级道路、引水渠道等基础建设用地进行了规划。弄农屯完成耕地“小块并大块”调整后，连片种植黑皮果蔗520亩，并配套建设滴灌设施，进行机械化耕作，实现了农业现代化管理。村民黄忠伟家的地以前地块太小，只能用牛耕，松土深度不够，种植的黑皮果蔗每亩产量只有5吨左右，现在用大马力拖拉机深耕，松土达40多厘米，种植的果蔗根深叶茂，每亩平均产量达到8吨，以一吨平均1000元计，每亩地可增收3000元以上。

“小块并大块”整理土地在提高农业生产管理效率的同时，也减少土地和水利矛盾纠纷的发生。土地开发整理实施前，农户耕地“条块分割”的原状导致地块之间的地界难以分清。而土地开发整理后，地界减少、地类分清、生产道路通达、渠道边沟成网状，土地和水源纠纷骤减，促进了农业生产的发展和农村社会的稳定。

在当前实行联产承包责任制一家一户分散的经营模式，如何实现几千亩土地的“和谐”并地？如何使“小块并大块”土地流转顺利开展？如何引导土地流转走规范程序？在当时的政策环境中，再次呼唤探索的精神和创新的勇气，国土人毅然将担子扛在肩上，赋予了土地整理新的内涵。

崇左市龙州县国土资源部门积极主动与当地党委、政府沟通，依靠基层党组织和政府，经过乡干、村干和屯干的牵线和引导，在农村公益事业建设“一事一议”中正式讨论“小块并大块”土地流转事宜。

根据“大家事、大家议、群众办、群众管”的原则，首先由村民小组长或党员发起耕地调整建议并将土地调整方案提交村民大会或村民代表大会进行民主讨论，确定地块分配起点、抽签方式、签字认可等程序，使方案更趋合理，并获得三分之二以上的村民同意通过后才实施。之后将讨论通过的方案报送村委会和乡人民政府。在保证农民土地流转的合法性，保障农民合法利益的同时，又避免了权属纠纷。

在“一事一议”中走规范程序实现和谐并地，土地整理项目通过“小块并大块”实现土地流转，帮助农民将土地“并块”连片开发的想法变成现实，大大改善了群众的生产条件，有效地推进了农业产业化、规模化发展。

如今农民通过连片经营，与一些外地老板签订了“订单农业”，保证了农产品销路，逐步实现了经营产业化。家家户户种植的香蕉、黑皮果蔗等农产品已成为优势品牌，远销全国十多个省市。

上龙乡的农民走上了富裕之路，上龙乡成为社会主义新农村。

玉林市的农民，也尝到了土地流转的甜头。不少农民，变成了上班族。

据了解，玉林市在农村实行土地经营流转，以专业大户集中连片租用为主，多形式流转土地承包经营权，形成了香蕉、果蔗、中药材、蚕桑、荔枝、剑麻、速生桉、糖蔗等连片生产基地。同时，土地流转积极推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种养大户集中，提高了农业集约化程度。全市涌现出丰顺公司、大智米业、绿美蔬菜、友业蔬菜等一批参与土地流转的农业企业和专业协会，建成了玉州区仁东镇木根蔬菜生产基地等一批规模连片、外向经营的产业基地。

走进玉林市福绵管理区，只见一家家制衣厂、水洗厂遍布城区，而郊外及各乡镇的田野，规模种植的果蔗林和香蕉园一片连着一片。福绵管理区成为玉林市农村土地经营流转的典型，许多农民变成了上班族。樟木镇中村晏婶一家有土地5亩，但晏婶的家人基本上不用种田了。晏婶家出租流转4亩地，余下1亩地自家种水稻，每年的粮食能满足自给。出租的土地每年都有收入；而女儿和儿子在福绵镇上的制衣厂和水洗厂上班也有收入；她个人则被承租土地的公司招工到甘蔗地、香蕉地里干农活，还有一笔收入。全家人的收入年年增加，晏婶整天心里乐呵呵。

城乡统筹增减挂钩

紧靠贺江的仁义镇龙江村，面积达600多公顷，行政区域呈带状结构分布，是贺州市粮食主产区。由于地势低洼，曾遭受过多次较大的洪水侵袭，损毁大量民房、农田，迫使当地群众大量迁移到地势较高地方居住，留下近2 000亩老宅基地无人居住，成为“空心村”。如何盘活大量闲置地，使它产生经济社会双重效益的迫切问题，摆在了当地党委、政府面前，城乡建设用地增减挂钩政策使正在寻求有效破解土地流转难题的当地党委、政府看到了曙光。

2009年，广西国土资源厅《关于印发〈广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（桂国土资发〔2009〕41号）文件的出台，提出了以国家出资的方式，统一建新拆旧和土地整理复垦等措施，增加用地指标，使土地利用整体规划符合占补平衡的政策，该镇党委、政府积极向上级申请项目落户。

贺州八步区仁义镇龙江村30多名村民小组长和部分群众代表，在详细了解了龙江村贺州市城乡用地“增减挂钩”试点项目的实施内容、意义和规划设想后，在当地政府和国土部门在该村委会联合组织召开的村民代表大会会场，庄重地投上一张赞成票。

当地一位村民给自己算了一笔经济账：复垦的耕地分到户自主打理，一年到头产生的经济效益每亩只有800元左右。如果土地综合整治后，依托完善的灌溉体系和机耕道路网络的优势，能以每年每亩1500元的价格出租给企业搞现代农业。农业成规模后，需要聘请当地农民务工，又为当地群众增加一份收益。此外，全村实现机械化生产和农业企业化后，将形成现代农业观光旅游产业，经济效益循环效应产生。

这样的好项目，难得的发展良机，让人翘首以盼。

国土资源部部长徐绍史对增减挂钩工作作了“解决六个缺”的精辟概括：增减挂钩帮助各地解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题，可见，增减挂钩可以说是一项行之有效、广受欢迎的新政策。

然而，因为增减挂钩还有一个巨大的“魅力”，那就是建设用地指标的周转。这个“魅力”使得一些地方，为急功近利获取城镇建设用地指标，不尊重农民意愿，不依据当地经济发展实际，赶农民上楼，造成了不良的社会影响。这客观地说，“增减挂钩”是部好经，只是被一些和尚念歪了。增减挂钩政策的有效实行，一定要选择经济有基础、农民有意愿的地方。

2005年，国土资源部选择了天津、浙江等8个省市作为试点省份，增减挂钩开始在全国拉开帷幕。2008年6月，国土资源部增加了福建、云南等7个省（区）为试点省份。增减挂钩逐步扩展到大江南北，在各试点省市取得了显著的成效：

在天津市华明镇，农民以宅基地置换住房和服务设施，12个村农民宅基地面积3133亩，户均160平方米，置换道路、绿地、公建和配套设施齐备的小区住宅129.8万平方米，户均98平方米；在四川成都市，通过开展增减挂钩，建成了139个配套设施齐备，建筑质量8度防震，环境优美安全的新家园。在江苏省仪征市，自项目实施以来，实现新增耕地3969亩，先后使用挂钩净增耕地指标2 066.5亩，解决了104个项目用地指标，吸引投资近20亿元。河南省通过开展“三项整治”，改善了农业生产环境，提高了耕地综合生产能力，2006、2007年粮食产量连续两年突破1000亿斤，占全国粮食总产量的1/10。安徽省南陵县大浦试验区原有建设用地2650亩，整治后缩减为1860亩，节余的建设用地指标用于城镇后，农民由此获得旧房屋拆迁补偿、宅基地补偿和搬迁奖励，每户农户平均再拿1万元左右就可入住新居，改善了农民的居住条件和环境。山东汶上杨店乡把9000多亩节约的建设用地全部复垦为耕地，调剂出3000多亩建设用地指标作为非农产业发展用地，规划为二三产业项目园区，引进项目12个。实践表明，通过开展城乡建设用地增减挂钩，既保护了耕地，也保障了经济发展；既提高了耕地质量，也提升了农民的生活水平。

2009年3月5日，国土资源部增加广西为试点省份，并批复挂钩指标700公顷。

当国土资源部同意广西实施增减挂钩工作时，广西上下把握机遇，以时不我待、只争朝夕的精神，精心筹划、勇敢探索，全力推进增减挂钩工作，八桂大地谱写了全新的城乡统筹建设交响曲！

广西壮族自治区主席马飚、副主席林念修专门就增减挂钩工作作出重要批示。肖建刚厅长亲自带队，赴天津、安徽和四川等省市学习考察，虚心听取了兄弟省市关于开展增减挂钩试点的情况介绍，不失时机地与兄弟省市国土资源部门同仁，就城乡建设用地增减挂钩中的土地权属调整、旧村庄土地复垦、农民集中居住区建设、项目资金筹措和使用等问题进行了热烈交流和探讨，为广西开展城乡建设用地增减挂钩工作打下良好基础。

国土资源部对广西增减挂钩工作也给予了大力支持。2009年11月，徐绍史部长到广西调研，指出“广西的后备耕地资源潜力很大，土地整治做好了，不仅对新农村建设有好处，对城市建设也是一大支持。把土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，坚持政府领导、国土搭台、部门联动、资金整合，就能充分发挥中央惠农支农政策的最大效益，就能搭建新农村建设和统筹城乡发展的重要平台，也是建设性保障发展、保护资源的一种非常积极的探索和实践。”这为广西进一步做好增减挂钩工作指明了方向。

作为牵头单位的广西国土资源厅要求：全区国土资源系统要举系统之力，汇全区之智，以创新之策、非常之举，全力做好广西城乡建设用地增减挂钩工作，并提高到新的水平，进一步完善广西土地管理制度，走出一条科学发展新路。

为了让试点起到示范带头作用，承担起先行先试的重任，广西国土资源厅要求，试点要实现3个目标。一是土地整治规模要达到12万亩，建成连片的高标准基本农田10万亩，新增耕地6000亩以上。二是项目试点区农村建设用地减少1.1万亩，增加城乡建设用地周转指标1万亩以上。三是创建12个布局合理、设施完善、生产便利、生活舒适、环境优美的新型农民集中居住区，撤并160个村庄，集中居住6万人。在此基础上，探索建立土地综合整治工作机制，为整体推进全区农村土地综合整治起到典型示范作用。

同时，为了从源头上避免片面追求建设用地指标周转，逼农民上楼损害农民利益的现象发生，广西国土资源厅要求项目区必须具备5个条件：一是符合城镇建设规划、土地利用总体规划，优先选取位于城镇附近及主要交通干道旁，具备开展土地整治基础设施条件的区域；二是建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；三是当地人民政府重视，基层组织工作得力，群众积极性较高；四是经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保拆旧区整理复垦和新型农民集中居住区建设所需资金；五是国土资源管理部门工作规范，各项基础业务扎实，具有较强的制度创新和探索能力。

广西国土资源厅认真研究，考虑到广西作为后发展省份，各市经济相对落后，而项目推动需要投入大量资金，为利于试点工作的推进，审慎选择了玉林市、来宾市为广西试点城市。同时结合全区土地整治重大工程，在玉林、来宾、南宁、柳州、贺州、梧州等6个市选取了12个农村土地综合整治试点项目；鼓励其他地市结合自身情况开展单独的增减挂钩项目。

2010年6月，玉林市确定玉州区仁东镇大卢村，福绵管理区福绵镇香山村，玉东新区茂林镇泉东村、泉西村、榕楼村，北流市北流镇凉水井村，陆川县温泉镇东山村，以及容县六王镇等作为首批试点镇村。7月中旬，在完成项目征地后，容县六王镇地质灾害灾后重建集中安置点项目正式开工建设。

玉林市容县六王镇地质灾害灾后重建集中安置点，以2010年“6·2”群发型滑坡泥石流灾害倒房重建为契机，将六王镇六王、六槐、古里、古泉、陈村、龙头村倒房户作为试点，投入4200万元，建设了一个规划合理、环境整洁、建筑新潮的灾民新村，新村集居住、运动场所、农贸市场、小工业、小作坊等为一体，呈现小城镇化建设模式，距容县城区约40公里。新村地势较平缓,有河流经过,水源条件充足,地质条件好。

经测算原居民点整理复垦可用于建新挂钩周转指标为87.66公顷，通过整理复垦,实现了项目区耕地面积不减少,建设用地总量不增加的目标，大力推动了城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

为秀美山川增色

谈到城乡统筹发展，大多数人的目光只停留在建设新农村的成果上。

可是在桂林，城乡统筹发展造就了一个传奇，那就是将一个国际化的城市建得有田园味，具有更加秀美更富魅力的乡村味，这也是城乡统筹建设的成果。

桂林有着2200多年的历史，是中国一张漂亮的名片，享有国家重点风景游览城市和历史文化名城两顶桂冠，其独特的自然资源和丰富的历史积淀让这座城市对开展土地整治有了更为迫切的特殊需要和更高要求。

桂林市地处岩溶地貌高度发达地区，项目区石山众多，在实施土地整治中，无法与丘陵、平原广阔可以大规模实施连片整治的兄弟省市相比。桂林市国土人本着结合实际、因地制宜的原则，依托山水，结合旅游，突出历史文化、民俗风情，打造高产稳产基本农田，走出了一条具有桂林地域特色的道路，创造了土地整治与山水文化相结合的“桂林模式”。

“千峰环野立,一水抱城流”,这是宋朝诗人笔下盛赞的桂林城市环境。

这种美丽的环境桂林曾经失去很久很久。

明代大旅行家徐霞客来到桂林，曾痛惜地感叹桂林“沧桑之感有余,荡漾之观不足矣”。昔日环城水系渐渐破碎支离，削减了桂林的灵气；岁月摧残的低矮破烂杂乱的建筑，让桂林变得有些憔悴呆滞。

近30年来，桂林的形象经历了3个版本，从农村版到国家版再到国际版。其中两江四湖的改造，使得桂林的国际旅游城市形象一下子提升了上去，打造了旅游经济新增长点。

城中流动起来的水系，使桂林灵气倍增，是桂林旧貌换新颜的神来之笔。灵动的水成为城市之魂，充满灵气的桂林不仅变得越来越美，而且美得越来越厚重，美得底气十足。

据桂林市国土资源局局长刘涛介绍，因为桂林之美，所以在土地整治“田成方、林成网、路相通、旱能浇、涝能排”打造高产稳产农田的目标任务基础上，桂林市另外增加“山更清、水更秀”的要求，让土地整治为桂林秀美山川增色，以土地整治为平台，创造桂林旅游经济新的增长点。

桂林市木龙湖、杉湖、桂湖、榕湖与漓江、桃花江沟通的环城水系工程,即“两江四湖”大型生态环境和园林绿化、基础设施建设工程,拆除旧建筑,开凿引渠,使漓江、桃花江与内湖沟通,形成环城水系。之后，又不断补充景区建设。这些城市建设用地整治和农村建设用地整治相结合的景区建设，有着土地整理工作者的辛勤汗水。如2009年，为补充景区建设，桂林市秀峰区鲁家村土地整治项目，规划在项目区建立与桂林城市名片“两江四湖”融为一体的都市新农村。

临桂县则有意选择名人故居所在地为土地整治项目实施点。对这些名人故居所在地的土地整治，既保护了有文物价值的故居，又改善了当地生产生活条件。民国代总统李宗仁故居就在临桂县两江镇信果村，是国家级重点文物保护单位。两江镇被列为全国重点小城市建设试点乡镇。故居周边的田园风光秀丽，但村庄相对破旧，建筑物零乱，村内环境较差，与故居不协调。临桂县把田园化建设、村庄整治、李宗仁故居保护整合为一个综合的土地整治项目，统一规划，按照高标准的农田和高规格村庄进行建设。

龙脊梯田享有“世界梯田之冠”美誉，少数民族山寨、梯田、大山、流水融为一体，有一种独特的自然韵味。但近年来，梯田田坎崩塌严重无人修缮，渠道配套设施不完善，梯田有撂荒的倾向。同时，生活垃圾及污水的排放量加大，不仅破坏了村庄的生活环境，而且污染农田。这些问题对景区的耕地和自然景观造成了不同程度的破坏，直接影响了龙胜梯田自然文化的保护，几百年来形成的壮丽梯田可能消失。龙胜县把土地开发整理项目选在龙脊和金坑梯田景区内，通过对梯田、村寨综合整治，维修崩塌的梯田，完善村寨内的消防、排水等系统，发展特色旅游，增加当地农民收入，保护龙胜梯田自然文化。

桂林市在进行整村推进土地整治时，注重结合桂林田园风光、生态农业和历史文化，用山水文化提升土地整治项目的品位，切实做到“景在田中，田在景中”。

整治了田地的八桂大地，城乡统筹旧貌换新颜，到处可见田园之美、城市之美。

为了保障发展、保护资源，广西国土资源管理工作者始终坚持不懈地探索和实践，以技术的综合运用、政策的统筹支撑破解难题，实现提高耕地数量和质量、提高人民群众生活水平的目标。那种探索的精神和创新的勇气，来源于国土资源卫士对人民的忠诚、对土地的热爱。