城市土地利用空间布局中存在问题的原因分析

二、城市土地利用空间布局中存在问题的原因分析

（一）城市土地利用中存在的外部性，使城市土地供给量过大

外部性是某种经济交易所产生的成本或收益，落在第三者身上，而对交易者本身并没有影响，外部性表现为外在成本或外在利益。土地利用中的外部性主要表现在以下几个方面：合理利用土地所带来的效益大部分体现不到土地保护和利用者身上，而增加城市土地或其他非农建设用地造成的不利影响，也未对责任者造成经济损失；合理利用土地所带来的效益中有一大部分被周边地区乃至全社会所享有，而本地区并未得到补偿；城市建设过程中占用大量耕地而造成的损失，在当前并不会有明显表现，而是要随着社会经济的发展，由未来为此付出代价。正是由于土地利用中外部性的存在，导致城市土地供给过大。

（二）政绩诱使城市政府扩大土地供给

改革开放以来，经济发展一直是政府工作的核心。建立多少合资企业、创办多少开发区、引进多少资产、创造多少产值，不仅是经济发展的衡量指标，也是一任政府的政绩考核指标。作为地方政府，为了吸引投资，发展经济，自然会优惠土地开发，增大土地供给。因此，政绩的诱使，使政府存在扩大土地经济供给的强烈愿望。加之，我国现阶段的土地管理体制实行的是中央与地方政府分权、以多级政府审批权限结构为基础的政府代表制，又为政府扩大土地供给提供了现实可能性。

（三）城市土地的真实价格没有得到显化，导致城市土地经济供给总量失控

土地是具有价值的，由于目前许多城市土地供应“双轨制”的存在，没有充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础作用，城市土地的真实价格没有得到显化。如大宗经营性用地以协议方式供地，且多以安居工程、政府公务员、企业职工住宅等名义办理了行政划拨用地，使用地几乎无成本，没有真实反映城市土地的价格。而且相对城市的旧城区改造来说，征用周围农地的成本要低得多。因此，在利益驱动机制的作用下，城市土地外延式供给日益严重，导致了城市规模的外延式扩张。

（四）现行土地税收制度不合理，是城市空间过度扩张的重要原因

1﹒税种设置不合理，土地税收体系不完善，对城市空间过度扩张缺乏足够的税收约束。我国目前所开设的土地税种主要有农业税、耕地占有税、城镇土地使用税、土地增值税以及契税等，虽然基本上建立了以土地使用权的取得和转让、保有、开发利用三个环节税种为主要内容的土地税收体系，但该体系尚不完善，对比国外的成功经验，某些环节的税种设立不合理，甚至留有空缺。如对土地保有课税过轻、对城镇土地闲置没有税收的约束、对土地无偿转移环节缺乏相应的课税等等。加之，目前我国所开设的能对农地起一定保护作用的土地税种只有耕地占用税，征税对象为占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人。但耕地占用税所指的耕地，仅指用于种植农作物的土地，而对林地、草地、养殖水面等其他农地未作明确的规定，课税范围过于狭窄，对占用农地但又未占用耕地的行为没有税收上的约束，从而助长城市空间过度扩张。

2﹒部分税种税率过低，加速了城市空间过度扩张。合理的土地税收作为一种经济杠杆，可以引导土地利用的方向，如对不希望的土地利用方向课以重税，对提倡的土地利用方向轻税或免税等。我国现行的土地税收体制中，部分税种税率过低，没有发挥有效的引导作用。如目前我国所开设的城镇土地使用税，其计税依据是纳税人实际占有的土地面积，采用分类定级的幅度定额税率，按城市大小分为四个档次，最高税额仅为10元——平方米，土地保有成本过低，不足以促使土地占有者更有效、更合理地利用土地，不利于土地的节约使用。我国现行的耕地占有税，其税率为定额税率，根据不同地区人均占有耕地数量和经济发展状况实行地区差别税率，最高税额只有10元——平方米，最低税额仅为1元——平方米，且对农村居民占用耕地新建住宅，还可按规定的税额减半征收。如此低的税率自然会加速城市土地的占用。