社区共管的由来和发展

第一节　社区共管的由来和发展

随着社会和经济的发展，全球范围内的自然生态系统遭到了严重的破坏。许多国家为了保护自然资源和生物多样性，在那些还没有遭到破坏且具有典型性的自然生态系统区建立了自然保护区。经国务院批准，我国于1956年建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。鼎湖山自然保护区的成立拉开了我国建立自然保护区的序幕。国家环保总局统计资料显示，截至2005年底，我国自然保护区数量已达到2349个（不含港澳台地区），总面积14994.90万hm²，约占我国陆地面积的14.99%。在现有的自然保护区中，国家级自然保护区243个，占保护区总数的10.34%；地方级保护区中，省级自然保护区773个，地市级保护区421个，县级自然保护区912个，初步形成类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的自然保护区网络。

自然保护区的建立往往选择处于原始自然状态、资源比较丰富、生物多样性和自然环境都保持良好，但面临破坏边缘或丧失的区域，因此禁止在保护区内从事一切生产经营活动就成为必然。然而，我国大部分的自然保护区都分布在相对贫困落后的偏远地区，仅新疆、西藏、内蒙古、青海、四川和甘肃六个省区内的自然保护区面积就占全国保护区总面积的77.84%。我国自然保护区的分布与贫困地区有着明显的相关性，二者的分布表现出高比例的重叠，如云南省73个贫困县中有43个有自然保护区、广西28个贫困县中有17个有自然保护区。

在我国，由于大多数自然保护区建立时很少或没有考虑当地村民的利益，没有及时为村民找到替代性经济发展途径。保护区丰富的自然资源为生活在周边社区的村民提供了赖以生存的物质基础，由于信息闭塞、交通不便、受教育程度偏低等原因，当地社区已形成了“靠山吃山”的生计体系，把砍伐林木、采集林副产品、挖药作为经济收入的主要来源。随着保护区林副产品的不断枯竭及人口的不断膨胀，社区村民的生活日益贫困，非法垦荒、侵占保护区土地现象经常发生。同时由于自然保护区管护工作力度不断加强，一些野生动物种群数量得以恢复，野生动物破坏当地村民庄稼事件时常发生，严重的还造成人员伤亡事件，因此保护区周边社区村民认为，保护区的存在限制了他们的发展，缩小了他们收入范围，减少了他们的资产，弱化了他们有限的致富机会，剥夺了他们对自然资源的合理使用权，而这一切得不到任何补偿。

为了生存和发展，社区以非正常的手段加大了开发自然资源的力度，在保证生存与寻求发展的过程中，出现了低效率的资源利用和破坏性开发，由于地处特殊，所有这些不适当的活动给野生动物的栖息环境带来了很大的压力并构成了潜在威胁。严格的不可松动的自然保护政策，使得自然保护区与周边社区之间的矛盾日益突出。事实证明传统的封闭式自然资源管理模式已不能适应自然保护事业的快速发展，只有协调好保护区与社区村民之间的利益关系，将自然保护与当地社区发展统一起来，构筑一种保护区与社区协调发展的双赢机制，才能化解保护区与社区之间的矛盾，最终达到保护自然资源的目标。而社区共管这一新型的自然资源管理模式被认为是解决资源保护难题的有效手段。

社区共管的思想最早可追溯到20世纪六七十年代社会林业管理的改革，它是社区林业在森林资源和自然保护区管理中的具体应用。1976年，FAO启动了“促进当地社区发展的计划”，该计划首次引入了社区林业这一术语。1978年召开的第8届世界林业大会上，世界银行在林业政策报告中宣布：它在林业方面的开发重点将从工业林业转向环境保护和满足林区人民的需要。同年，联合国粮农组织利用瑞典国际发展局的援助资金正式实施了社区林业项目。此后，社区林业得到了迅速的发展，许多南亚、东南亚和非洲国家的社区林业项目在解决薪柴短缺、改善生态环境、促进农业生产、增加农民收入等方面都起到了重要作用。社区林业有很多不同的称谓，如“森林共管”、“参与性共管”、“合作管理”、“协作管理”、“社区共管”、“伙伴管理”等。尽管称谓不同，但基本含义是相同的，即要使森林资源得到有效的管理和保护，就必须考虑居住在林区及周围社区居民对森林资源的依赖和需求问题。

在我国自然保护发展中，自然资源保护与当地社区发展之间的冲突是保护区管理最大的难题，封闭式自然资源管理体制无法解决这一问题。社区共管是一种强调当地社区参与的自然资源管理模式，它的主要目的是使保护区内生物多样性得到有效保护，同时寻求提高保护区内及周边社区村民生活水平的途径。实践的诉求，使得决策者与管理者开始探索更加有效的资源管理模式，于是社区共管在20世纪90年代初期被引入我国，从林业开始，逐步应用到农村扶贫、资源管护、流域管理等相关领域中。

我国实施自然保护区社区共管的主要推动力来自国际组织和外国政府资助的几个大的发展项目。1995年全球环境基金（GEF）在云南西双版纳、江西鄱阳湖、福建武夷山、湖北神农架及陕西秦岭的佛坪、周至、牛背梁、太白山、长青国家级自然保护区和江西武夷山省级自然保护区这10个自然保护区实施了为期6年的“GEF中国自然保护区管理项目”，社区共管是其中一个重要方面。该项目的实施主要是为中国的自然保护区管理探索出一种新的有效的管理模式，其中提高保护区及周边社区在保护区建设、管理体制中的作用，吸引社区参与保护是项目的一个主要内容。

全球环境基金项目的实施取得了一定的成就，如把生物多样保护与可持续创收活动相结合，促进社区经济发展，增强了村民自我发展能力。神农架、太白山、西双版纳等自然保护区为当地农户修建了节柴灶，周至等保护区为周边农户提供了核桃、花椒等栽培丰产技术，经过技术培训的一些村民还成为社区的技术骨干。鄱阳湖保护区帮助社区发展养殖业，为当地经济发展奠定了基础，改变了自然保护区和地区脱贫的矛盾关系。

1998年3月，中荷合作森林保护和社区发展项目（FCCDP）正式启动，该项目由荷兰政府资助，为期5年。该项目主要在云南省的怒江、保山、德宏、思茅4个地州市的莱阳河、糯扎渡、无量山、高黎贡山、小黑山、铜壁关6个自然保护区实施亚热带、热带森林和生物多样性资源保护。社区资源共管是FCCDP项目的重要组成部分。项目具体内容包括保护区内森林功能的持续提高，提高对保护区和周边森林的综合管理水平，及生物多样性和生态系统的保护，减少森林虫害和森林火灾的发生频度及风险。该项目的实施加强了对6个自然保护区和周边地区森林的综合管理，有效保护了各保护区内的生态系统，同时促进了保护区周边社会经济和森林资源的可持续发展，减少了思茅地区森林病虫害和森林火灾的频度。西双版纳自然保护区于2003年启动了中德技术合作西双版纳热带森林保护与恢复项目（GDZ）计划，选择了巴亚老寨、安麻新寨、长田坝村等3个基诺族、拉祜族、哈尼族村寨，建立村民自助组织，首次尝试走自我发展的方式帮助村民发展经济、保护热带雨林的新路子。世界自然基金会（WWF）在云南白马雪山和中甸等地，陕西秦岭地区，长江中游湿地和四川、西藏等地实施的众多保护与发展项目都有社区资源共管的部分，这些发展项目在中国自然保护区的实施显著推动了社区共管的快速发展。

2002年10月—2008年10月，GEF实施了“林业可持续性发展项目（SFDP）”,由“天然林管理（NFM）”、“人工林营造（PE）”和“保护区地区管理（PAM）”三部分组成，社区共管是保护地区管理中1个子项目，该项目区涉及四川、甘肃、湖南、海南、湖北、贵州和云南7个省的13个自然保护区。

GEF、FCCDP、WWF等国际组织在我国的环境保护、生物多样性保护等方面做了长期的尝试，取得了有价值的经验，创立了一些理论和方法，对我国更深入地开展社区共管有着借鉴意义。随着社区共管活动的不断深入，当地社区参与共管的形式也发生了明显的变化，从最初的提供情况、协助调查到后来制定计划、组织实施、资金管理、筛选发展项目和参与保护区管护工作。“开放就是生命”，以社区为基础的共管保护活动的开展，使周边社区从自然保护区的破坏者变成了自然资源的管理者，孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统，自然保护与社区经济发展之间的矛盾逐步得到了缓解。