社区共管的概念及内涵

第二节　社区共管的概念及内涵

一、社区共管的概念及特征

要了解什么是社区共管，首先要了解社区的概念。社区是指聚集在一定地域上的一定人群的共同生活体，是以多种社会关系联系的，从事经济、政治、文化等活动，组成一个相对独立的区域性的社会实体。

社区由五个要素构成：（1）必须有进行相同社会活动的人群，且他们要以一定社会关系为基础组织起来；（2）必须有一定的地域条件；（3）要有各方面的生活服务设施；（4）要有自己特有的文化；（5）每一个社区成员在心理上对自己社区有认同感。本书所涉及的社区是指农村社区，它具有两方面的基本特点，一是土地是农村社区生产和生活的最基础的自然要素；二是农村社区的主要劳动对象是自然生命体。

“社区共管”一词来源于国外，最早出现在社区林业中，是社区林业在森林资源和自然保护区管理中具体应用的体现。Berkes F、Singleton S、Borrini-Feyerabend G、Carlsson F、IUCN等学者和国际机构都曾对社区共管进行了定义。我国在20世纪90年代引入了社区共管这一概念，自引入以来，社区共管在自然保护区管理实践中得到了广泛运用，该术语的定义也得到了不断演变。目前对社区共管这一概念在学术界还没有达成共识，最常见的主要有以下几种：

第一，Borrini-Feyerabend G对社区共管的定义为“具有不同作用的参与各方为实现环境保护、自然资源持续利用的目标，共同分享利益和承担责任的自然资源合作管理方法”。

第二，IUCN把社区共管定义为“政府机构、当地社区或资源使用者、非政府组织及其他利益相关者协商自然资源管理的职能、权利和责任而形成的合作关系”。

第三，在全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目中,社区共管是指让社区参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源的管理模式。

第四，在中荷合作云南省森林保护与社区发展项目（FCCDP）中，社区共管的含义是保护区管理部门、当地林业部门和社区对保护区和周边地区森林资源进行共同管理的过程。

第五，中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目（YUEP）提出的社区共管，是指社区内以村民为主体的所有利益相关者，经协商结成一致的组织，该组织按照达成的协议，对社区内自然资源进行有效保护，并采用合理使用、利益共享、风险共担的管理方式。

第六，国内有学者认为社区共管就是社区群众和保护区管理部门共同讨论、协商、共同制定保护区的保护规划和保护区周边社区综合发展计划,社区群众参与保护,而保护区管理部门在经济、技术上协助社区发展,走共同保护,协调发展的道路。

除此而外，还有一些有关社区共管的定义，各有侧重，但无论是哪种定义都体现出社区共管的以下基本特征：

（1）平等性。社区和保护区在共管中不再是对立的管理和被管理的关系，而是平等、友好、协作的伙伴关系。作为自然资源的管理者和受益者，二者有着共同的目标，共同的责任和义务。保护区通过外部的经济刺激引导社区增强自我发展能力，同时社区在经济上得到帮助后，管理好保护区的资源。从地位上看二者是平等的，从保护资源的角色上看，它们也是互为补充、互相促进的。

（2）广泛参与。社区共管不是某几个人、某个群体的活动，而是全社区内及周边村民的集体活动。因此，要求社区的各个群体——贫、富、妇女、老人、中青年、中小学生等广泛参加。在深入参与过程中，既能使村民了解保护区资源受威胁状况、理解社区共管的本质，以便在实践中教育村民，又能使村民在参与过程中得到收益、改善经济状况，在实践中体会到自己是自然资源的主人，建立起自然保护地自豪感。

（3）民主决策。即要求社区共管中的每一步骤，都要由集体决定，而不是某一个或几个人说了算。这样一方面能调动村民参与的积极性；另一方面，在民主决策过程中使村民真正理解资源规划、保护体系的含义，正确把握经济发展和资源保护相协调的重要性和紧迫性并积极付诸行动。

（4）自我发展。与其他扶贫项目不同，社区共管虽然注重结果，但更注重过程。它试图通过外部力量的推动和促进，让社区认识自己，了解自己，发展自己。重点培养村民分析、解决问题的能力，使社区在离开外部力量的支持时，也能够依靠自身特点和能力，解决资源利用与经济发展的冲突，实现资源的可持续利用。

（5）兼顾保护和发展。与其他扶贫项目不同的是，社区共管要达到两个目标，既带动社区发展经济，又促进社区对资源的共同管理。社区共管要求保护区帮助当地社区建立自我认识和自我发展的能力，扶持社区发展社会经济，同时要引导社区主动参与自然资源的保护和管理，减少对资源的破坏或过度利用。它兼顾了社区发展和保护区提高管理质量的要求，全面考虑了保护区与社区的经济利益，缓和了保护与发展之间的矛盾。

二、社区共管的目标、主体和对象

在我国的社区共管实践中，通常采用国家林业局全球环境基金（GEF）项目的社区共管定义，即“当地社区和保护区对社区和保护区的自然资源进行共同管理的整个过程”。该定义包含了两层含义：一是保护区同当地社区共同制定社区资源管理计划，促进社区资源的管理；二是当地社区参与和协助保护区进行生物多样性保护。社区共管这一概念明确了开展社区共管需具备的社区共管目标、主体、对象三个基本要素。

1.社区共管目标

社区共管是在生物多样性遭到严重威胁的情况下提出的，基于自然保护的立足点，社区共管被赋予促进生物多样性保护的最基本的目标。但有效保护生物多样性要以当地的实际情况为基础，充分考虑当地社区农户的生存和发展，不能以牺牲当地人的生存权和发展权为代价来换取生物多样性的保护。因此，在保持保护生物多样性这一基本目标不变的前提下，提出了社区共管的最终目的是使保护区内被保护物种和生物多样性得到有效保护，同时寻求改善保护区内及周边社区村民生活水平的途径。

为实现社区共管的基本目标和最终目的，通常在实施社区共管时制定操作性较强的具体目标。由于我国自然保护区多位于偏远山区，交通不便、经济发展滞后，当地居民的生活通常是自给自足，对自然资源的依赖相当强，导致自然保护和资源开发利用之间、保护机构监管与社区经济发展之间存在严重冲突，因此为了实施社区共管通常要制定具体的目标，如促进社区自然资源可持续利用，缓解保护区和社区的矛盾和冲突，使保护区自然资源得到切实保护；协调自然保护和经济发展的关系，带动周边地区综合发展；建立科学的共管机制，降低自然资源保护和社区发展的管理成本、提高管理效率。

2.社区共管主体

社区共管的参与群体除了自然保护区管理机构和当地社区，还包括县、乡政府及其林业、农业、畜牧、水利、交通、扶贫、教育等职能部门，也包括经济实体、妇女组织、宗教团体、农民协会等。社区共管的利益相关者有很多机构，但最重要的角色包括和当地社区、政府和保护区管理机构，其中当地社区村民是社区共管实施的主体。

在所有的利益相关群体中，当地村民与自然资源的关系最为密切。社区村民的日常生计活动对资源发展状况产生直接的影响。因此，为确保有效的保护和管理，当地村民理所当然是实施社区共管的最好人选。从公平的角度来讲，社区村民的需求和利益不应被忽视，由于社区周边的自然资源是当地村民生计的主要来源，让他们管理自己生存环境中的资源，既可使他们通过直接管理资源从中获得更多利益，也可以在一定程度上缓解当地的发展需求，起到重要的社会保障功能。

在管理能力方面，社区村民在管理上已扮演了越来越重要的角色，而且从近年来社区参与管理的实践来看，社区村民有能力管理好社区及周边的自然资源，比政府或自然保护机构独立承担管理的效果要好。各社区的生计和传统文化具有很大的差异性，公共部门在管理过程中往往考虑不到这些情况，导致损害当地社区利益。事实上，当地村民掌握着丰富的乡土知识，对资源分布及生长特点了解甚多，有一套适合当地生物多样性保护的经验。让社区村民参与日常管护活动，可以充分发挥这些“乡土专家”的能力，能使保护效果更有效。此外，让当地社区进行自然资源的管护在成本收益上有显著的经济性。

社区共管的参与方并不是越多越好，过分追求参与方的数量，会导致忽视社区共管主体的识别或是共管主体识别的困难。社区共管注重参与的广泛性是指参与主体的广泛性，而不是参与方数量的众多。所谓参与主体的广泛性是指，社区共管的参与者要普遍关注社区中的各种群体特别是弱势群体的参与，即要照顾到妇女、老弱病残、贫困户等，保证他们与其他社区成员享有平等权利，从而在很大程度上实现参与的广泛性。实践表明，过多的共管主体，并不利于责、权、利的落实，也限制了社区共管机制的形成及维持。

3.社区共管的对象

在全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目中，社区共管是指让社区参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源的管理模式。这一概念明确了社区共管的对象是自然资源。社区共管活动的设计和实施都应围绕促进生物多样性有效保护和自然资源可持续管理这一核心，但在社区共管活动的执行过程中，社区共管对象的类型和数量是不断变化和发展的。