引入社区共管的必要性

第四节　引入社区共管的必要性

我国的自然保护事业起步较晚，绝大多数的自然保护区都存在不同程度的生态破坏，面临的形势十分严峻。森林类型的自然保护区大部分位于经济落后、交通不便的偏远山区，给森林资源的保护工作带来了客观障碍。以往我国仅依靠行政命令和法律手段强制管理自然保护区，以牺牲当地群众的合理利益为代价来换取对自然资源的保护。这种管理方式远不能适应保护管理工作的需要，不但没有制止村民对自然资源的索取，反而使保护区与当地社区的矛盾日益加剧。而社区共管的引入可通过把社区的一些项目纳入自然保护区管理，来解决社区发展和自然保护这一两难困境，既能鼓励村民合理使用资源,又能在必要情况下保护好这些自然资源。引入社区共管的必要性表现在以下几个方面：

（1）森林资源周边社区经济社会发展与自然保护之间存在冲突，而社区共管主要就是针对这类问题设置的。我国的自然保护区多分布在偏远山区，村民多数处于贫困线边缘，具有显著的自给自足的小农经济特点。由于当地经济基础薄弱，加之村民缺乏改变自身条件的依托，为了生存和发展，他们不得已把目标转向了自然保护区。保护区内及周边村民对自然资源有着极强的依赖性，形成了典型的林缘生计体系。

受历史原因和传统农作方式的影响，保护区社区群众实行一种浅层次、平面式、数量扩展型的自然资源开发利用方式。村民对自然资源的利用类型主要包括生物资源利用、土地和环境资源利用及景观资源利用。他们通常通过砍伐木材、采集林副产品、挖药、打猎等方式开发资源以发展当地经济。

自然保护区建立后，以砍伐木料、挖药为主要经济收入来源的社区村民的经济收入明显下降，新的经济来源途径一时难以找到，影响了村民的经济收入和生活质量，以过度开发利用自然资源为代价来换取经济收入的提高是不经济的。在短期内，这种人与自然交换利用资源的方式可在一定程度上解决社区村民的温饱问题，但自然保护区的整个生态系统却受到了严重破坏，对这一地区的生物多样性造成了严重威胁，加大保护力度势必限制村民对自然资源的利用，于是自然保护与经济发展之间的矛盾与冲突就不可避免。

通过社区共管可使社区经济发展与自然保护有机结合起来。社区共管不仅强调保护生物多样性，同时关注当地社区经济发展，为社区寻找可持续的替代生计途径，有效地解决社区经济发展与自然保护之间的冲突。社区共管的实施是以给当地社区提供能够带来经济利益的共管项目为载体达到保护资源的目的。社区共管机构可以引导村民发展绿色产业，为村民提供绿色致富途径，同时提供必要的技术指导，提高村民发展经济的能力，使社区村民从自然资源中得到益处，变被动为主动参与自然资源保护，以求自然保护与经济发展双赢。

（2）我国自然保护区管理现状决定需引入社区共管这一资源管理模式。森林生态系统是自然生物群落、物理环境及人类相互作用形成的一个开放式的复合系统。以前人们对森林生态系统的认识停留在自然生物群落、环境与林业工作人员的关系，把当地社区村民排除在森林生态系统之外。因此，长期以来，保护区生物多样性及自然资源保护受到周边社区生产、生活的威胁。在自然保护区管理过程中仅关注社区村民对自然保护区的破坏问题，却未充分考虑自然保护区如何带动社区发展经济，提高当地村民生活水平的问题。

我国自然保护区是在高度行政指令下建立的，缺少社区群众的参与和支持，缺少与当地经济发展的联系，这成为保护区管理体制上的先天不足。传统的自然保护管理体制中的责任错位导致除了极个别直属管理机构，大多数自然保护区管理经费没有基本保障。资金投入的严重短缺，致使自然保护区管理机构走自养的道路，后果是保护区管理机构经常是重经营而轻管理。我国传统的自然保护管理还面临着以下主要困难：单一保护目标与经济发展需求明显脱节；缺乏行使协调职能的机构；简单的行政手段为解决土地权属问题留下了隐患。在传统的自然保护管理体制下，自然保护区所在的当地政府以付出财政支出为代价，周边社区村民以付出生存资本为代价，保护区内的管理机构以规模性发展为代价来履行自然保护的职能，同时科研工作者、社会团体等利益相关者被排除在保护区管理之外。社区村民没有权力管理自己赖以生存的自然资源，利益相关群体的利益无法得到平衡。

要改变我国自然自然保护区管理现状，就必须从管理方式上理顺各利益群体关系，改变管理策略和思路。社区共管的实施可以改变传统的自然保护管理方式，使村民既参与资源保护，又可发挥自己的优势，还可满足自己的需求。假如把村民及整个社区与自然保护区融为一体，形成一个共同的利益主体，则社区居民与自然保护区之间的矛盾就内在化了，而社区共管机构正是化解矛盾的载体。社区共管是与原有的保护模式完全不同的新型管理方式，它把社区项目纳入自然保护管理，既有效地保护自然资源，又充分考虑当地社区正当的生存与发展需求，是对原有自然保护区管理思路的调整，更是对原有权力运作方式的重构。

（3）社区村民对自然保护事业有了积极认识，这种认识为社区共管实施奠定了坚实的基础。在许多保护区中，社区村民都有保护生态、保护环境的优秀传统，他们在长期的生产生活实践中积累了丰富的乡土文化知识，对人与自然的关系有着自己独特的理解。迫于生计和发展当地经济的需要，社区村民的一些生产活动对自然保护造成了一定的压力，但他们的许多传统文化、风俗习惯本质上是同自然保护相一致的。村民们也拥有非常直观的自然生态意识，对环境变迁及带来的后果有自己的切身体会，因此对自然资源保护的认识持有积极的态度。有关保护意识的调查显示，如果社区中要安排一名护林员，农户中有半数以上的人员愿意承担护林员的费用。社区群众之所以保护意识比较强，一方面与长期的宣传教育有关系，但更重要的是受传统的朴素的自然保护意识的影响。传统的自然保护意识最常见的表现方式是当地社区自行规定自留山的间伐制度，不准砍伐具有双重作用的河边树，不能过度采挖河沙及河滩地的保护制度，村子“向山”严禁砍伐捕猎的制度等。村民把自然保护的概念融入传统习俗甚至宗教活动中，形成了对人们的自觉规范。这种保护形式具有长期性，不只是几年的保护，而是几十年和几代人的保护。在社区群众的意识中已形成了“古已有之，历来如此”，实现了真正的无为而治。

藏族地区有典型的“神山崇拜”，几乎每个村子都有自己的神山。他们相信某一座山或某一棵树是神灵或自己逝去的祖先居住的地方，为了不惊动和打扰他们，不在那里进行生产生活活动，不取那里的一草一木。谁砍了那里的树就是对宗族的最大不敬，将受到严重的惩罚。白马藏族还有崇拜白色物质的传统，如白石头、白马、白熊猫（由于大熊猫身上有白毛，因此被他们成为白熊猫）等都是他们的吉祥物。这些白色的物质见不得惊动、不捕杀，相反还会保护它们。1985年，白水江国家级自然保护区白马河保护站迭堡寨村一村民家里就救治、抚养了一只大熊猫幼仔，时间长达三年。白马藏族还有古树和向山崇拜，他们认为若砍了古树，则会不顺；若破坏向山上的林木，则会给全社区带来灾难。另外一个白马藏族麦贡山村有三片“护寨林”，这些“护寨林”管护得非常好，从不进行采伐，即使被风吹倒也没人要，让其自然腐烂。护寨林主要起到保持水土、防止滑坡泥石流发生的作用。

关于自然保护的传统习惯还有很多，这些传统的保护自然资源的行为反映了人们对自然的崇拜和尊重。林缘社区村民并不是像人们认为的那样总是自然资源的破坏者，相反他们从选择居住点开始就充分考虑并利用自然的力量，同时通过传统习惯甚至宗教来告诫人们应该有什么样的行为和不应该有什么样的行为，尤其是应该如何持续地利用自然资源。社区村民保护自然的传统意识为社区共管奠定了基础，随着生态保护意识的普及,保护自然就是保护人类自己的观念逐渐深入人心,公众参与自然保护的意识日益增强,使得在自然保护区实施共管成为可能。

（4）为当地村民参与生物多样性保护提供机会，同时节约自然保护区管护成本。森林资源周边社区村民是重要的自然资源管理者，自然资源的保护不能排斥当地村民。我国大多数自然保护区都存在着人口数量问题，社区村民为提高生活水平及发展当地经济，不断地对自然保护区的自然资源进行开发利用。当人们觉察到对自然资源的过度利用将会导致生态环境恶化、经济发展不可持续时，资源保护已呈现严峻的态势。当地社区村民早已和保护区的自然资源建立了强烈的依存关系，实施封闭式的自然资源管理模式意味着他们失去了对赖以生存的自然资源的支配权，同时剥夺了他们参与生物多样性保护的机会。事实证明，排斥当地社区村民参与自然保护的模式是行不通的，很难实现对自然资源的有效管理，而无效就意味着高昂的管理成本付出。社区参与自然资源管理是社区共管必须坚持的重要原则，它提倡为当地社区村民提供参与保护自己的自然资源和生物多样性的机会。社区共管赋予当地村民资源管理权，它可以消除被动式保护所造成的保护区同当地社区之间的对立关系。给社区提供生物多样性保护的机会有利于增强村民的自然保护意识，有利于培养他们合理有序地利用自然资源的习惯。

此外，社区共管本身的成本—收益比较好，从实施的案例来看，启动社区共管机制的发展资金投入并不高，国内外都有相应的资金来源，同时社区共管的实施可以大大降低保护区管理的成本。过去自然保护区管理者把社区村民看作是自然保护的敌人，是防范和打击的对象，所以自然保护区管理部门就理所当然成为自然资源的“守护人”，一切由保护区管理部门负责。尽管国家为造林、管护森林付出了成本，但管理效果并不好，甚至还加剧了保护区管理部门与当地社区的冲突。当地村民对自然资源的用途、优缺点等方面比保护区管理部门了解的信息多，让社区自行制定自然资源持续利用制度会更符合实际情况，社区中的共管组织由于对本社区共同利益的高度关注会对违反制度者施加及时的、有效的惩罚。与封闭式的自然资源管理模式相比，社区共管模式的优点在于它可以节约大量的信息成本、协议成本和制度的实施成本。社区村民参与森林资源共管，一方面可以为自然保护区管理部门节省人力、物力和财力，另一方面也为当地社区拓宽了经济收入来源，培养了他们管理和建设自然资源的能力。

（5）社区共管有其自身的优越性，能够协调保护与发展二者之间的关系。现代自然资源保护模式的核心思想是通过发展当地社区本身来进行资源资源的保护。它强调自然保护中心的转移，强调社区发展与资源保护同步进行，同时在这一过程中培养社区的自我发展和更新能力。从我国目前的具体情况看，社区共管正是现代自然资源管理模式的新趋势。

社区共管这一崭新的自然资源管理模式之所以能够成为自然保护发展的趋势，是因为它本身具有突出的优越性，主要表现在：

第一，社区共管可有效地协调资源管理主体与资源受益主体。以前自然保护区管理中存在着资源管理主体与利用主体不一致的现象，保护主体是自然保护区，而利用主体是当地社区。自然保护区考虑最多的是运用一切办法来保护自然资源的完整性，尽量减少外界对保护区的干扰和破坏，而当地社区考虑最多的则是如何利用资源来获取经济收入，发展当地经济。资源管理主体与资源收益主体的不一致导致了社区村民对自然资源的掠夺式开发利用。社区共管提倡社区村民参与自然资源的管护，通过让村民直接受益于资源管理来调动村民保护的积极性和主动性，保护区在进行自然资源保护时，通过管理资源、协调生产、引导社区可持续发展经济等工作为社区提供支持。这样，资源管理的主体和受益主体就达成了一致，即自然保护区和社区都是资源的管理主体，都参与自然保护管理工作，同时二者也都是资源的受益主体，在自然资源的开发利用中都能获得收益。

第二，社区共管充分考虑了相关利益者的生存与发展需要及共同分享森林资源管理的责任与权益，调动了社区村民参与资源管理的积极性。社区共管可有效避免在自然资源利用与保护中的机会主义行为，因为在一个社区中，每个人几乎都能准确预测其他人的行为，迫于社会道德的约束，破坏自然资源的事件会更少发生，同时通过社区人际关系培育出来的相互信任可以成为制止资源遭到危害的手段。社区共管还可以避免保护区被人为分割从事分散化、小规模经营管理，这有利于更好地发挥自然保护区的生态效益功能。

第三，社区共管能够有效地克服以政府为主导的封闭式管理模式的缺陷。以政府为主导的管理模式主要在生物多样性热点地区建立自然保护区，通过政府授权的管理机构进行封闭式管理，社区村民被排除在保护区管理事务之外，同时也失去了赖以生存的自然资源。自然保护管理部门把当地社区村民作为破坏森林资源的罪魁祸首，对违规者进行严厉的惩罚，造成了村民对保护区的抵触情绪，保护管理部门与社区村民经常发生冲突，甚至有保护区管护人员被打的暴力事件发生。这种管理模式不仅给政府带来了巨大的财政压力，而且管理效果并不理想，无法阻止自然资源的人为破坏。

现代自然保护管理模式是指社区发展和自然保护同步进行的自然保护模式。该模式突出的特点是强调明确保护责任、管理和发展并重、当地社区积极参与、经济发展和自然保护相协调。社区发展属于自然保护的四大功能之一，它符合生物圈保护概念和可持续发展意识。自然保护区或生物圈保护通常具有自然保护、科学研究、社区发展和后勤服务四大功能，为社区参与自然资源和生态环境保护提供了依据。实践证明，社区共管既是现代自然保护模式的必经之路，也是解决资源保护与社区发展的合理途径。社区共管强调要使森林资源得到有效管理，就必须考虑如何解决森林周边社区村民的生计和发展问题。它认为要调动社区村民参与自然保护的积极性，前提条件是充分保障他们的既得利益，补偿其受损利益，同时使他们从资源管护中获得利益。社区共管还注重成立社区管理组织，在政府宏观调控下，让村民自己管护资源，赋予他们知情权和信息共享权，保证村民在自然保护中的主体地位。