森林资源社区共管脆弱性的界定

第一节　森林资源社区共管脆弱性的界定

“脆弱”是一个广泛使用的概念，比如“生态环境脆弱性”、“经济脆弱性”、“水资源脆弱性”等。从脆弱性研究现状的分析可知，由于研究主题不同、研究对象不同，脆弱性的概念也不同。自然科学研究者主要从环境变化角度定义脆弱性，研究对象往往是自然生态系统。而社会科学学者则多注重造成人类脆弱性的政治、经济、社会关系等因素，研究对象为人文系统。无论是对自然系统的研究还是对人文系统的研究，脆弱性概念都包含最基本的两个方面，即受到冲击的可能性和抵御冲击的能力，脆弱性是两者博弈的结果。

一、森林资源社区共管脆弱性的内涵

基于前人对脆弱性概念的研究成果，针对森林资源社区共管的特点，本书对森林资源社区共管脆弱性的定义是：森林资源社区共管脆弱性是衡量社区共管实施效果持续性的一种度，指来自森林社区内外部且对社区共管效果起副作用的因素变化时，社区共管模式对该因素干扰的敏感程度及抵御干扰的能力。

森林资源社区共管脆弱性定义包括以下三方面的含义：

（1）森林资源社区共管脆弱性具有动态属性，该定义的提出是以社区共管的实施为前提条件的。社区共管这一管理模式发挥保护森林资源的作用是在一定时空尺度上表现出的，而不是处于静止状态。由于社区共管项目的实施包括前期准备阶段、实施的初期阶段、中期阶段、后期阶段及项目结束阶段这几个时期，因此社区共管模式实施的效果应是一个向高层次发展的过程。社区共管实施的过程实际上就是寻求共管脆弱性与可持续性二者达到动态均衡的过程，因此共管脆弱性不是一成不变的。

（2）森林资源社区共管脆弱性具有负反馈性。社区共管实施效果在受到森林资源社区内外部因素影响时，会受到干扰。根据受到干扰产生的效应，可以把这些影响因素分为正相关因素、负相关因素，但只有负相关因素会对脆弱性起到加强作用。当负相关因素作用到社区共管模式上时，会使社区共管效果随之变动、向着不利的方向发展。

（3）森林资源社区共管脆弱性具有时滞性。当负相关因素在社区共管模式上形成反馈后，社区共管保护森林资源的效果可能会与该因素同时变动，也可能滞后。这种滞后具有隐蔽性，不易被发现，如果任其发展，负效应积累到一定程度时很可能造成社区共管实施的中断或失败。

社区共管脆弱性是关系到森林资源社区共管模式实施成败的关键因素，是社区内外部负相关因素冲击和积累的结果。当这种负效应累积到发生质变的时候，是难以控制或转变的，此时就会使社区共管模式失去保护森林资源的作用。

二、森林资源社区共管脆弱性的研究领域

森林资源社区共管的脆弱性作为一个新的研究领域，与社区共管其他方面的关系至关重要。下面就社区共管脆弱性与社区共管效果不可持续性、实施社区共管面临的风险、森林资源产权制度及社区共管运行机制进行讨论。

1.与“社区共管效果可持续性”的联系

研究森林资源社区共管脆弱性是研究社区共管效果达到可持续状态的基础。社区共管效果的可持续性是指在社区共管从启动到完全实现其保护生物多样性基本目标的过程中，参与主体不会中途退出，从而使各阶段目标都能顺利实现。事实上，只有当共管的各利益相关群体从参与共管中获得收益，才能真正实现社区共管效果的可持续。

社区共管注重社区村民的共同参与，特别关注妇女、贫困户等弱势群体的公平参与，它本身就赋予保护区周边社区与其他富裕地区一样拥有发展的权利，强调了不以牺牲生态环境和自然资源为代价来换取经济的发展，这体现了共管的公平性、发展性和协调性。在追求共管效果可持续的过程中，如果发展、公平某一方面或几个方面不能达到理想状态，就会出现共管的轻度脆弱、中度脆弱或强度脆弱，当脆弱性超过允许的阈值时就会导致社区共管的彻底失败。

要实现社区共管效果的可持续，首先就要减少共管脆弱性。脆弱性是共管可持续的空间函数，即便刻意追求可持续状态也会存在一定程度的脆弱性。共管的脆弱性与共管效果可持续性是交替出现的，因此没有必要去刻意追求理想状态的“零脆弱”，只要把脆弱性控制在某个阈值内，也可达到共管效果可持续状态。

社区共管脆弱性的研究就是涉及“如何才能”使社区共管这一管理模式持续不断地发挥保护自然资源的作用。只有弄清楚哪些因素是阻碍社区共管效果实现可持续性的原因，并对此进行调整，才能使共管效果达到一种可持续状态。实现共管效果可持续需满足两个条件：共管项目的实施和共管效果的不断发挥。共管项目的实施是实现共管效果可持续的前提条件，共管效果的不断发挥是共管效果可持续的关键。社区共管脆弱性研究是在共管项目实施的基础上研究阻碍共管效果达到可持续状态的问题，因此，减少或抑制社区共管的脆弱性是实现共管效果可持续的基础。

2.与“实施社区共管面临的风险”的联系

关于风险的概念，迄今还没有一个公认的标准定义，如“风险是结果的潜在变动”、“风险是事件期望结果的变动”、“风险是对于要完成某项工作的特定主体发生不利情况的可能性”。但一般认为，风险是可能发生的损失和失败。具体到森林资源社区共管活动中，风险的决定因素是影响或阻碍社区共管项目实施及发挥作用的不利因素，这些不利因素发生的可能性即社区共管项目实施面临的风险。

通常情况下，认为风险具有不确定性，风险程度有多大、风险何时何地会有可能变成事实是不肯定的。风险通常包括可预测及无法测度两种，但社区共管的脆弱性是本身具有的，因此是可预测的，且可经过调整而减少。风险是收益的代价，收益是风险的补偿，即收益常常与风险成正比例增长。但社区共管的脆弱性却是引起收益减少的原因，也就是说，社区共管实施效果的可持续性程度与脆弱性成反比例增长。实施共管面临的风险与共管的脆弱性有一定的联系，但二者的侧重点不同。共管面临的风险是指潜在损失的可能性，而共管的脆弱性具有更宽泛的内涵，不仅包括风险发生的可能性，还包括共管模式抵御风险的能力，脆弱性是二者相较量的结果。另外，社区共管的脆弱性是实施社区共管面临风险累计或冲击的状态或结果。不确定性使社区共管面临风险，风险的累计或冲击导致共管的脆弱性，这一线索可简要解释共管面临的风险与共管脆弱性之间的作用机理。

3.与“森林资源产权制度”的联系

权属是人们对林地或林木所拥有的一组权力，包括所有权、使用权、收益权和处置权四个方面的内容。这四个方面在社会林业活动中经过分离、组合和流转，形成了比较复杂的权属关系。在我国，森林资源主要以发挥环境生态效益为主，大部分森林资源的产权都属于国家公有。国有产权制度名义上是清晰的，所有权人是存在的,但实际上并不存在具体的所有权人，没有人真正关心所有权人的利益，造成所有权主体的虚设。具体到森林资源的保护上，国有产权制度常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐，最终导致森林资源遭到严重破坏。我国最近十几年的制度变迁证明，国有林除了遭到经营者的过度砍伐，还常常受遭到周边社区居民的砍伐。

社区参与森林资源共管能够促进社区经济发展，同时有助于实现森林资源的可持续经营管理。但政策保障不足、林业产权缺乏安全保证、对社区权利认识不够、社区弱势群体不能公平参与利益分配等成为开展森林资源社区共管的障碍。森林资源社区共管注重社区的主体性参与，强调社区通过参与森林保护享有收获森林产品和获取经济利益的权利，使森林资源的保护管理、开发利用与社区的利益紧密地结合在一起。但不给社区赋权，社区村民从森林资源中获取利益的权利就得不到保障，社区的主体性就得不到体现，社区参与森林资源社区共管的积极性就调动不起来。由此可见，必须给森林周边社区一定的森林资源管理权、处置权和利益分配权，并从政策和法律上提供保障，才能确保社区在森林资源管理中主体地位，才能使他们真正参与到森林资源共管中。

国有产权制度下的森林资源往往采取所有权与使用收益权分离的产权经营模式，实施社区共管要求社区居民对森林资源进行管护，赋予农户的使用收益权。由于我国森林资源缺乏真实化的所有权主体，从而使森林资源使用的权、责、利等问题都存在着一定程度的不确定性。当农户在一味追求自身经济价值与发展时，就会忽视或损害森林资源所带来的生态收益，此时，社区共管的实施效果就面临了严峻的挑战，即社区共管脆弱性产生了。

4.与“社区共管运行机制”的联系

要实施森林资源社区共管，就要有相应的运行机制作保障，该运行机制在一定程度上决定了社区共管是否能长期持续地开展。社区共管运行机制的建立不是对当地社区资源利用权力的剥夺，而是政府和社区对自然资源可持续利用的重新认识过程。一种持续有效的共管机制的建立是对社区、政府及其他相关利益者协作能力的强化过程，与社区对自然资源保护认识的进一步加深相辅相成。社区共管的运行机制通常包括民主协商机制、权力制约机制、监督管理机制、激励机制、冲突管理机制、共管效果评估机制等。

社区共管模式在很大程度上鼓励当地社区与利益相关者通过协商与合作达成共识，尤其是为反映弱势群体共同关注的资源利用问题提供可能。共管民主协商机制的建立通过共管委员会运作来实现，而共管委员会是在政府、社区和利益相关者群体的参与下创建的，体现了可持续利用资源的共同意愿。在共管的具体工作中，采用民主协商方式来解决管理中的问题，可以克服相关利益主体的非合作倾向，防止共管机构中的权力争夺，同时可降低共管成本。

权力制约机制是在共管委员会中公平分配各权力主体的权力，且各权力主体不能随意放弃自己的权力，形成相互之间的权力制衡，不让单个主体有足够的权力做出重大决定。

民主协商机制和权力制约机制能够确保各相关利益主体都有机会参与社区共管的决策，保证社区共管委员会公平分配权力，提高共管效率。民主协商机制和权力制约机制的缺失将对社区共管脆弱性的产生埋下难以预测的隐患。监督管理机制是对社区共管实行的外部管理机制，由上级主管部门、社区组织和社区公众或是独立的第三方对共管委员会的行为进行监督，也就是对共管脆弱性进行监测。

社区共管的成功实施建立在当地社区村民积极参与的基础上，而有效的激励机制是确保社区村民参与共管的关键。原因在于激励机制能够激发各利益相关者参与共管的积极性，当人们觉得从参与共管活动中得到的收益大于付出的成本时，他们才会为共管贡献人力物力。激励机制一旦缺失，社区共管实施主体就将缺失，社区共管将在极短的时间内失败。另外，对自然保护区管理部门采用适当的激励措施，比如改革任用制度、竞争上岗、改革工资分配制度等，可以充分调动共管工作人员的积极性，提高共管工作效率。

在实施社区共管的过程中，各利益相关者之间出现冲突和争议在所难免，建立有效的冲突管理机制可及时解决共管中暴露出的管理和制度方面的问题。若将冲突管理机制同时建在共管项目所在社区，则可及时协调社区内外部之间的冲突，减少共管实施可能遇到的各种障碍。

目前我国自然保护区社区共管工作尚处于探索阶段，对社区共管实施绩效的科学评价体系尚未建立。即便有极少的关于共管效果的评价也只是将保护区管理工作和社区发展单独进行评价，对二者之间的相互影响并未做综合评价。建立符合我国实际情况的社区共管绩效评估机制，一方面有利于对社区共管工作进行科学的指导，另一方面还有利于从根本上解决保护区管理与社区发展的矛盾冲突，促进保护区及当地社区社会经济的可持续发展。

总的来讲，社区共管效果不可持续性是社区共管脆弱性的一种结果，但社区共管脆弱性并不一定导致社区共管效果的不可持续性，它需要一系列的条件和前提，需要经历一个复杂的过程。同样，社区共管脆弱性和社区共管项目实施面临的风险也不同，这种脆弱性是风险累计的状态或结果。森林资源产权制度的缺陷是造成社区共管脆弱性的外部冲击因素，而社区共管运行机制的不完善则是社区共管模式内部潜在的负面因素，二者在一定程度上形成了社区共管实施所面临的风险。因此，这几者的作用过程可表示为：森林资源产权制度—社区共管运行机制—实施社区共管面临的风险—社区共管脆弱性—社区共管效果不可持续性。这一作用机理有助于理解实施社区共管面临的风险、脆弱性和效果不可持续性之间的联系。社区共管效果不可持续的根本原因在于社区共管具有脆弱性，前者是社区共管严重脆弱的最终结果和表现，社区共管效果的不可持续将使社区共管继续实施陷入困境。