森林资源社区共管脆弱性的表现

第二节　森林资源社区共管脆弱性的表现

脆弱性是任何系统内部都存在的本质特征，对系统向高阶发展产生负面影响，当脆弱性累积到一定程度，系统就会遭到破坏甚至崩溃。脆弱性也同样存在于森林社区共管这一模式中，其因素可能来自森林社区内部，也可能来自社区外部，因此该脆弱性主要表现为内部累积型脆弱和外部冲击型脆弱两方面。

一、内部累积型脆弱

内部累积型脆弱是在社区共管实施过程中，社区农户、社区共管运行机制、资源利用方式等一项或几项因素持续不断地向不利于社区共管实施的方向改变，如果不进行及时调控，将使社区共管这一管理模式朝着负方向发展，累积到一定的程度时，社区共管的实施将中断或彻底失败。

1.社区农户因素

社区农户是开展社区共管的主体之一，是社区共管得以顺利实施的推动者，但同时也是阻碍社区共管发展的重要因素。因此，社区农户与社区共管之间既有矛盾又有统一。社区农户因素所引发的共管脆弱性主要有以下几种表现：

第一，社区农户参与积极性低。社区共管模式在我国还处于发展初期，社区村民对共管工作缺乏了解和认识。多数村民及村委会成员并不真正理解什么是社区共管、共管能为他们带来什么收益、如何参与社区共管等问题。

社区共管是一个新生事物，村民不能确定是否能带给他们好处，因此在短期内，村民很难理解并接受。此外，长期以来多数村民参与集体事务管理的机会较少，习惯按照上级安排行事，村民即使对村委会的工作安排有某些看法，也没有表达的意愿。因此村民对事物观察、分析、判断和决策的能力较低，加之他们的参政议政能力弱，造成社区村民在信息收集、社区项目选择与设计、资源管理计划的制定与执行等方面参与积极性不高，处于一种被动状态。

第二，参与形式单一。在社区共管实施的过程中，社区村民不只是分享共管项目带来的好处，更重要的是参与共管项目活动的决策和实施。村民参与共管的形式主要包括提供信息式参与、磋商式参与、协议性参与、功能性参与、主动式参与、获利形式参与等形式。目前，社区农户主要是通过向调查人员提供生产、生活等信息进行参与。在开展社区社会经济本底调查和社区需求调查时，当地农户要对调查表作答，提供他们的生产生活基本情况，或是进行生物本底调查时做向导、背夫。社区农户通过提供信息的方式参与共管，不影响共管具体活动的进程，也不分享调查结果。当地村民有时也以磋商的形式参与，即社区共管人员针对要开展的活动同村民进行磋商，听取他们的意见，但他们并不直接参与决策，而是通过提意见的方式间接的影响项目活动等。总体来看参与形式单一，影响了村民的参与规模和参议的积极性。

第三，参与主体不全面。社区共管成功的关键在于引导所有村民广泛地参与项目活动，但在实际工作中，村组干部参与较多，村民参与较少，尤其是妇女、贫困户等弱势群体参与更少。即使有农户参与，大多数为社区领导和村组干部家庭，其原因是由于经济条件较好的农户怕项目失败，持观望态度；而贫困户缺乏配套资金，实际上被排除在项目之外。

2.森林资源利用方式

自然保护区是就地保护生物多样性的重要途径，是为保护特定生境而划定的区域，但它并不是孤立存在的。我国的自然保护绝大多数与地方行政区域有相互交错，也就是说保护区内及周边都有人类居住。人们要生存，必然要依赖当地的自然资源，因此，保护区的自然资源不仅是自然保护的对象，同时也是当地村民赖以生存和发展的物质源泉。受“靠山吃山”思想的影响及自然环境的约束，社区农户对森林资源的依赖性一直很强。如许多自然保护区村民，每年约有20%的生活资料靠采伐森林和猎捕野生动物所得，约有70%的收入靠种植业、养殖业，也就是说保护区村民约有90%的收入是靠直接或间接利用森林资源所得。因此当地村民对自然资源的开发利用方式不仅直接影响生物多样性保护成效，也会对社区共管施产生影响。

社区周边的自然资源非常丰富，人们为了维持生计，只有靠索取森林资源来弥补日常生活。社区村民对森林资源的利用主要是集体林，以自留山和责任山的形式归农户经营管理，社区虽采用村规民约对森林资源的利用进行约束，但难以解决对森林资源的非可持续性利用。村民利用森林资源的方式一般包括：

第一，木料资源的利用。主要用于修建房屋、做家具、工具及贩卖等。自然保护区内及周边社区村民一直采用传统的建筑结构和方式建房，所用木料的数量极大。有关调查数据显示，一栋藏式结构的房子所需木材最少为160m³,特别是房头板需砍伐较大直径的立木，对木料的消耗量相当大，且这些木材结构的房屋一般在10年左右就需全面更换；岷山山系地区建一所传统房屋也需要30 m³的木材。有部分保护区规定每年每30户允许1户建新房，但实际上难以有效监督管理，存在着未批先砍、越界砍伐等现象。建房屋所用木料通常来自保护区的核心区，对生物多样性的破坏性较大。

第二，薪柴的利用。森林资源类型的自然保护区一般都分布在山区，由于海拔及林区小气候影响，当地气候寒冷，一年中有大半时间需要生火取暖，且沿用土灶做饭，还有煮熟食喂猪的习惯。这些地区交通不便，村民比较贫困，没有能力以煤、液化气为燃料，因此要消耗大量的薪柴。据调查统计，保护区周边社区每户一年需烧柴5000～6000kg，有的高海拔社区甚至要15000 kg才能满足生产生活的需要。随着人口的增长，薪柴的消耗量也在增加，长期的砍伐使社区周边茂密的森林已不复存在，大片土地沦为荒山秃岭或稀疏灌丛。同时还导致取用薪柴的距离越来越远，砍伐薪柴的劳动量也越来越大，对从事这项活动的妇女带来许多不良影响。

第三，林副产品的利用。一般社区农户每年经济收入中有相当大的一部分来自林副产品的采集销售，但采集手段不科学导致部分林副产品不可再生。在一些保护区周边地区，村民经常在农闲时进山采集林下生长的林副产品，如木耳、蕨菜、食用菌类、草果、猪苓、松茸、天麻、黄芪等野菜及中药材。白水江自然保护区某村2002年全村林产品采集情况是：天麻150公斤、猪苓250公斤、蕨菜325公斤、细辛150公斤、独活150公斤、刺嫩芽1000公斤。林副产品的采集使林内人为活动增多，给野生动植物生境造成压力与威胁。

第四，毁林开荒。采集林副产品对森林资源构成的威胁并不是最严重的，威胁最大的是毁林开荒。一些社区分布在边远落后的林缘地带，生产力水平低下，轮歇耕作仍是主要的耕作方式。当地村民通常采用刀耕火种的方式开荒，把一些本来有森林覆盖或可用于发展林业的地块一把火烧掉，以此提高土地的肥力，用来种党参、玉米、豆类等作物。待这块地肥力不足时，再择地烧山耕种，这种耕作方式对土地的破坏性极大，导致森林面积逐渐减少，水土流失严重，土地荒废贫瘠，自然环境逐年恶化。

第五，狩猎。有些地区有狩猎的传统，在野生动物资源的获取上以毛冠鹿和雉鸡为主，偶尔也猎取黑熊和扭角羚。他们用雉鸡的羽毛做头饰品，用兽皮做褥垫，对猎物肉以食为主，也有变卖的。

第六，在保护区内放牧。居住在保护区周边的村民有放养牲畜的习惯，他们对马、牛、羊、猪等都采用散养，将牲畜赶到山坡、林地及保护区核心区、缓冲区内自由放养，以降低饲养成本。

根据调查数据分析，不同经济类型的村民对森林资源的利用方式也有所不同。个别相对富裕的农户文化水平较高，脑筋灵活，除了粮食够吃，经济上还有积蓄。他们还通过各种形式获取信息和新知识，利用水能发电、兴办粮食加工点，在荒山荒坡上种植花椒、茶叶等。对森林资源构成威胁的是处于贫困与富裕之间的中间户。这一类人跟富裕户相比，在水能、荒山荒坡利用、种植业及养殖业发展上缺乏应有的资金，大部分家庭有剩余劳动力，这部分剩余劳动力有机会进入保护区砍伐林木、挖药、烧火地、打猎等。

二、外部冲击型脆弱

社区共管外部冲击型脆弱是指社区共管这一管理模式对来自森林资源社区外部的一项或几项干扰因素做出迅速的反应，具有很强的敏感性。当这些干扰因素发生时，社区共管实施效果将会在极短时间内向负方向变化，严重时可能导致这一管理模式的彻底失败且难以恢复。

1.相关政策因素

我国自然保护政策具有强制性特点，通常采用法律、法规等手段处理保护资源与当地社区经济发展的关系。在自然保护事业起步阶段，这种政策起到了积极作用。但在计划经济时期制定的这些自然保护政策缺乏激励和协调作用，随着形势变化，有些政策已不能满足发展的需要。森林资源社区共管强调社区农户参与自然资源管护，而当前又没有很好政策激励农户参与。

随着保护区的快速发展，野生动物肇事及损害村民农作物现象越来越严重，当地社区生产生活受到了较为严重的威胁。有统计数据显示，我国保护区周边社区遭受野生动物破坏的庄稼占粮食总产量的10%～15%，该问题在各保护区中都普遍存在。如西双版纳从1991年至2002年，由于亚洲象、野牛、野猪、黑熊、猴等野生动物肇事直接经济损失高达8937万元。作为保护野生动物主体的国家，对于野生动物肇事虽有规定，但执行情况并不理想。《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”但实际上补偿并没有落到实处。保护区没有专项资金，即使给予村民赔偿也是微乎其微，没有从根本上解决问题，挫伤了当地社区参与共管的积极性。

生态补偿机制的缺位导致全国甚至全球受惠的自然保护更多地由这些贫困群体承担巨大的成本，当地财政承担着保护区费用。这对于当地政府及社区贫困村民来讲，是不公平的。

林业管理和保护工作的政策性比较强，如果没有相关的法律政策为依据，在社区共管实施过程中就很难把握社区合理利用自然资源的度，若随意向当地社区放权又容易触犯法律规定。所以开展社区共管对自然保护机构是一件有风险的事情，制约了保护部门实施共管的积极性。当前，我国自然保护区立法还不完善，仅有《自然保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《水生动植物类型自然保护区管理办法》等国家级法律法规。立法的薄弱对社区共管的实施有着显著的影响，比如成立的共管组织没有法律地位，很多工作的开展靠行政命令而不是法律。缺乏法律支持导致他们对某些东西的保护不具备合法性，比如没有资格起诉偷伐林木者。

自然保护区社区共管必须有一个与之相适应的政策和法律环境，才能保障共管活动开展的规范化和正常化。由于社区共管涉及自然资源的权属认定问题、国家自然资源的开发政策及其他相关的政策、法律和社会因素，尤其是有关自然保护区管理的立法，如果忽略了这些因素，实施社区共管过程将会受到制约。由于森林资源产权所有主体关注生态环境效益的增加，而收益主体最关心的是从森林资源中获取尽可能多的经济收益，产权制度不明晰导致了资源保护与资源开发利用之间的矛盾。强制性保护只强调社区农户有参与资源保护的责任，对于采取何种形式参与及拥有哪些权利没有做出明确规定。社区周边的森林资源是社区农户生存和发展的主要来源，限制他们利用资源的权利会导致贫困加剧，影响农户参与保护的积极性。一味强调保护政策而忽视了当地社区的经济发展，没有从可持续发展角度处理自然保护与当地经济发展的关系，从而得不到地方政府部门的支持，使社区共管的成功实施面临挑战。

2.社区共管项目持续性较差

在国际组织合作项目的支持下，一些自然保护区周边社区开展了社区共管活动，群众对于所开展的共管项目一般非常关注和支持。但目前开展的社区共管项目的成效远远不如预期的那么好，这些项目绝大部分没有持续性，随着项目实施的结束，共管效果也随之明显减弱。项目实施期间所建立的社区共管组织在短时间内就不再发挥作用，甚至自动解散，森林资源共管公约不再执行，社区共管活动难以持续开展，成为一种短期行为。造成森林资源社区共管项目持续性差的原因可能是项目的规划、实施和管理被操控在外来者或政府手中，他们关注的利益与当地居民关注的利益不一致，也就导致了外来者或政府与当地群众的行为不一致的现象。事实上，实施的共管项目并没有满足当地社区的真正需要。

一些共管项目在前期设计时就混淆了项目设计内容和实施内容，没有弄清楚共管项目是为了实现社区共管目标的一种载体。在这种情况下，共管项目的实施难以将生物多样性保护与社区发展有机结合起来，更不能得出社区经济发展对生物多样性保护将产生什么效果。有些项目设计时忽略了影响生物多样性保护的多种因素，比如生物多样性丰富地区的所有权、自然资源开发政策、项目地生物多样性水平及社会因素等。有的非政府组织开展的项目就专门规避政府参与，但是寻求项目实施地政府对共管的支持和参与是成功开展社区共管的重要条件，特别是涉及较大范围内的教育、经济变革和基础建设时，政府可为项目提供必要的服务。个别项目工作人员出于社区村民参与能力与参与意识不足的原因，在项目设计、组织建设和决策过程中，没有引导村民参与，甚至很少听取他们的意见。造成项目不适合当地的实际情况，不是村民最迫切需要的项目，村民对项目缺乏认同感，严重影响共管项目的开展。社区共管项目是注重社区村民自主决策与项目专家帮助决策相结合的项目，共管专家只是协助村民进行决策，但在实际操作中，出现了两种极端现象：一是共管专家变成了项目的“执行者”，代替社区村民运作社区共管项目；二是共管专家变成了项目“旁观者”，放任社区村民对社区共管的实施做出任何决策。

目前我国社区共管项目基本上是在保护区周边社区开展试点，项目覆盖面小，有的几个农户、有的几个村子，然而保护区附近的大多数没机会参与共管因而未受益的农户和社区对生物多样性保护存在抵触情绪、心理上不平衡。

社区共管项目持续性差还表现是在有外力援助的时期，项目可正常运行，一旦结束，所有共管活动都将停止。项目结束后，缺乏对项目实施过程的成功经验和失败教训的归纳总结。另外，对于成功实施的森林资源社区共管项目缺乏有组织的大范围的推广。