完善社区共管运行机制

第二节　完善社区共管运行机制

一、完善社区公众的参与机制

公众参与是成功实施社区共管的必要条件之一。公众的参与要体现自愿性和互利性原则，要让群众主动参与，而不是被动参与。公众参与社区共管并不是说只有参与率达到百分之百才算成功，不同的共管项目要求的参与率并不一定相同。如果没有受益者的参与，所设计和实施的项目就不能称为真正的社区共管，其失败也是毋庸置疑的。

首先，加强宣传教育，增强公众参与共管的意识。宣传社区共管思想可以使公众认识到社区与保护区同属一个大的生态系统，自然资源保护与社区可持续发展是相互影响、相互作用的。通过宣传共管，让社区村民不断地学习共管业务知识，了解共管的先进经验，在宏观上对共管的意义和重要性有一定认识，使社区共管逐步深入人心。在宣传中要避免“千村一腔”、“百县一式”的做法，应针对不同对象选择不同的宣传方式。宣传方式尽可能多样化，比如个人口头宣传、发放宣传手册、放电影等。共管项目工作人员还可与保护区管护人员一起，针对共管社区出现的问题，就森林在社区发展、水土保持、对本社区及周边社区的作用和可能带来的灾难等方面广泛与村民交流，同时寻求解决办法，以提高社区保护自然和参与共管的意识。因地制宜地、有针对性地开展环境教育培训工作，起到事半功倍的效果。另外，可考虑以乡土教材的形式把生态环境教育纳入正规教育，以青少年的教育活动带动整个社区公众环境保护意识的提高。

其次，提高妇女参与共管的能力。提高公众参与社区共管能力时，应特别注重妇女的参与。妇女是各种自然资源的主要使用者，通常被赋予获取薪柴、采集林副产品、家庭养殖等角色，在家庭、生产生活中的特殊地位使她们具备了对森林使用的特殊经验和独特的认知体系，而这些特殊的知识在森林资源社区共管中将起到重要作用。但贫困地区的农村妇女，在社区自然资源管理方面与男性相比仍处于弱势地位。提高妇女参与资源社区共管的关键是妇女的能力建设，既要务虚又要务实，要虚、实结合，应注重包括实用技能、决策能力和管理能力在内的能力建设。

再次，建立公众参与保障机制，这包括两方面的内容。一是森林资源社区共管项目本身是一个及时获得信息并做出反应的动态过程，建立公众参与信息交流机制是必须的。赋予社区群众对社区共管项目相关信息的知情权是公众参与社区共管的前提，要公布社区公众参与社区共管的内容、程序、方法、社区共管项目实施给农户带来的好处和不利影响、需要群众配合的有关信息、项目资金的分配及用途信息等，这样一方面避免村民心存疑虑，影响参与积极性；另一方面有利于提高决策的透明度，便于参与者的监督。二是为使社区公众公平参与共管，在信息知情的基础上，建立公众参与保障机制。如社区公众论坛是居民讨论社区公共事务的一种民主形式，村民共管有什么问题、要求，可向社区共管组织反映，共管组织选择与村民利益紧密相关的问题作为主题，在规定的时间召开论坛，村民可以畅所欲言，在平等协商的基础上达成一致意见，或是提出解决问题的办法。通过这种方式，可以保障村民公平参与管理和决策，维护并实现自己的利益。此外，可建立行之有效的信访制度、举报制度及公证会制度等，为公众参与共管提供可靠保障。

第四，建立有偿保护机制。社区公众参与森林资源的管护，自然保护机构应帮助社区发展经济、提供技术指导和相关协助，为社区公众解决生产和生活上的困难，以达到林区与社区协调发展。可在调查、评估、协商的基础上，“坚持社区需求”，逐步构建有偿保护机制，培育村民参与社区共管的积极性。所谓“坚持社区需求原则”就是从社区的客观实际出发，把解决和满足大多数村民的实际合理需求放在首位，因为这样做符合大多数村民的共同需求和利益，可使他们得到实惠，从而调动村民参与共管的积极性和主动性。当然不是无原则的坚持，也不是无根据的迎合，更不是只关注经济利益而放弃保护的目的。应该是在社区做出承诺、积极行动、约束规范、有效保护的基础上给予社区所需要的补偿。

社区补偿的形式不是固定不变的，应根据具体情况来决定。比如森林资源巡护监测，由于森林分布具有分散性，应就地吸引当地公众参与。根据本地调查和日常巡护监测需要，制定巡护监测计划，安排管护人数及工作量，对此可给予巡护装备和误工补助；为了转移农业剩余劳动力，可提供多样化就业技术培训；为了发展替代生计，减轻森林的压力，可支持社区发展特色产业增加收入；为了提高村民的保护意识，可提供资金进行丰富多样的生物多样性保护教育；为了增强社区法律意识及环保意识，形成良好的自律机制，应进行法律教育与宣传。所有这些，最好通过协议或合同的形式明确参与者的责、权、利，避免出现“人人管如同没人管”的状况。

二、建立共管的激励机制

建立有效的共管激励机制是自然保护区社区共管工作持续开展的关键因素之一。人们在预期行为有助于实现或对自身有利的情况下，才会努力去做某件事情。要激发社区村民参与森林资源社区共管，就要努力探索、积极构建行之有效的激励措施。只有当村民感受到从共管活动中获取的利益大于参与成本时，才会为社区共管贡献时间、资金、物质和智慧。该地区村民出于生存和发展的压力，通常关注经济发展比关注资源保护更多，那么就可以协助社区优先发展短平快的项目，特别为对资源依赖程度高的农户、妇女和贫困户提供优先参与的机会，让他们从项目中受益，认识到保护生态环境的价值，逐步改变砍伐木料、打猎等传统利用森林资源的方式。保护区可聘请社区村民为森林巡护员，实施协议保护制度，在保护的基础上给予各种形式的经济补偿。对于积极参与生物多样性保护工作的村民，比如对发现受伤的野生动物及时报告者、参与扑救森林火灾者、举报资源破坏事件有功者等都可以给予物质或现金奖励。通常采用的激励方式有为社区提供生产工具和设备、建设物资、提供发展垫本资金等。

除了以上所提到的经济激励，政治激励、精神激励等方式也是有效的。在自然保护区一些重大问题的决策上，给予社区村民充分的发言权，尊重并采纳他们的意见，认可他们的管理决策能力可以增强他们参与共管的深度和广度。另外，保护区管理部门可以通过协议的形式把部分管理权力转移给当地社区，既体现社区参与共管的主体地位，也增强他们管理好自然资源的自信心。保护区在直接或间接有效保护自然资源时，要兼顾社区利益，尽量达到保护区与社区之间利益分配的均衡，调动社区参与的积极性。

三、建立合理的生态补偿机制

建立合理的补偿机制可使当地社区农户放弃对森林资源的过度开发，换取社区农户对资源保护的支持。

关于补偿方式。对于具有生态保护作用的山林，无论是生态公益林还是承包给农户的集体所有制土地均，可采用物质和非物质两大类补偿方式。通过物质补偿，农户从中可得到现金及实物补偿，但这个补偿额度与农户直接开发土地的收益相比是微不足道的，还要采取其他办法，比如长期聘用当地农户参与森林资源的管护，将保护区内的大量短期工作机会向当地村民倾斜等。

关于补偿标准。根据因地制宜的原则，对不同地区的森林资源可考虑采取不同的补偿标准，可根据各区域对自然保护的重要程度来确定补偿标准，或根据当地农户对森林资源依赖程度的高低确定补偿标准。比如，按照各区在自然保护中的重要性来确定补偿标准时，可能会使核心区的补偿标准高于缓冲区、缓冲区高于试验区。这种差异性的补偿标准有利于赢得保护区各区域社区村民对森林资源管护的支持。

关于非经济的补偿。除了现金补偿，还应因地制宜地采用更多的非经济手段以增加社区农户的收入，如技术、文化等也是应该在考虑之列。

关于补偿的资金渠道。除了国家财政作为补偿的主体，省、市和县级人民政府也应对保护区的建设和管理提供更多的政策和经费支持。同时，保护区也可以根据自身的财力状况进行一定的补偿，使得保护区内的补偿水平略高于保护区外。

关于补偿条例。如针对野生动物肇事的赔偿问题，国家应出台具体的、操作性强的补偿条例，划拨专项资金用于野生动物对社区农作物及居民危害的补偿。当有野生动物肇事时，相关部门应立即对村民损失进行调查，能补救的及时补救，不能补救的及时做出科学的估价，确定赔偿金额，短期内将赔偿金落实到受害者手中。

四、设计平等灵活的对话交流机制

社区共管是一种全新的资源管理模式，在我国的开展还处于起步阶段，需要不断丰富和完善，以达到与我国自然保护区现状相适应。社区共管既是一种方法，更是管理部门与社区村民自我认识的过程。在社区共管中，虽然政府机构的政策目标代表的公众利益与社区村民个人的长远利益通常并不矛盾，但社区村民往往更看重个人短期利益，如果协调不好就会出现矛盾甚至是群体性事件；社区村民、保护区管理部门、地方政府等群体对社区共管精髓内容认识还不够深入，开展共管活动缺乏经验，难免遇到各种问题和冲突，如不能及时解决也会发生严重的事件。所以，要实施有效的社区共管，需要建立代表公众利益的保护区、政府机构与社区村民之间的对话交流机制。这便需要自然保护区管理部门为社区共管利益各方提供一个持续性的、平等的交流对话平台，经常对共管过程中的问题进行对话，及时总结经验教训。林业部门、自然保护区官员、政府机构都要和社区村民代表面对面地讨论有关社区共管的事务，从而体现出对社区村民人格和地位的尊重。

五、吸引科研院校、自然保护团体、宗教人士等参与保护的互动机制

在我国自然保护事业的发展历程中，部分自然保护区管理部门曾经尝试与科研院校、国内外自然保护团体合作开展关于自然保护管理工作的项目，成功引入了先进的保护理念和保护管理模式。科研院校和自然保护团体在共管项目的引进、实施、推广、经验教训总结等方面都起到了不可忽视的作用。但由于我国自然保护区科研条件相对比较薄弱，决定了要吸引众多生物学家、生态学家、管理学家、经济学家、社会学家等科研学者具有一定的难度。因此，自然保护区管理部门应尽快提供便利的科研合作条件，购置科研监测设备，建立相应的互动机制，为自然保护专家、科研人员加入自然保护管理工作提供有利条件。凭借保护区内丰富的科研素材，广泛寻求国际国内科研合作途径，积极吸引高等院校和相关科研机构开展对野生动植物的科学研究，建立野生动植物的资料档案库，有计划地开展拯救、增殖珍稀濒危野生动植物的工作，建立濒危野生动植物的繁育基地，为保护和管理自然资源提供科学指导。积极吸纳自然保护团体、科研院校的专家学者参与社区共管领导小组、社区共管委员会、社区共管组织的构建工作，发挥所有利益相关方的科学指导作用，以保证社区共管机构的科学性、代表性和民主性。目前已有个别自然保护区在开展社区共管活动引入科研院校的专家学者参与的实例，如白水江自然保护区已吸纳兰州大学的专家为共管委员会成员；陕西太白山自然保护区也与北京林业大学、西南林学院、林业调查规划院等单位合作对保护区进行多学科考察。实践证明，科研院校、自然保护团体的参与能有效地推动保护区社区共管工作的顺利开展。

能否吸引宗教人士参与自然保护工作，当前在学术界还没有形成共识。我国自然保护区周边大多数社区村民都有着朴素的自然崇拜传统，如藏族信仰藏传佛教，宣扬人与自然的和谐统一。按照当地传统，神山上的树木不能乱砍滥伐、动物不能猎杀、虫类不能伤害、泉水不能污染等，这些风俗客观上起到了保护自然生态的作用。由此可见，宗教信仰直接影响着人们对自然保护的态度和行为。事实上，宗教人士也是自然保护管理工作中有益组成部分，应充分发挥宗教人士在自然保护中的积极作用。自然保护区管理部门可以多关注宗教群体日常宗教活动的诉求，尽量使烧香、烧纸、放鞭炮对自然保护的危害最小化，以形成自然保护与宗教活动和谐发展的良性互动。在政策法规允许的条件下，可以考虑吸收宗教人士参与共管委员会及森林资源的日常管理。

六、完善生物多样性监测评估机制

一个合乎客观规律的发展模式，应具有科学性、合理性和可持续性。社区共管的可持续发展要求不仅要具有激励机制、对话交流机制、互动机制，而且应具有对生物多样性有效监测的机制。

对生态系统及生物多样性的监测是为了判断社区共管的效果，野生动植物是否得到了保护，其数量是否有变化。迄今为止，在自然保护区开展的生物多样性保护项目中，主要以国际专家监测的方法为主。社区共管注重社区村民的参与，村民参与生物多样性监测也应作为共管活动的一个重要组成。在共管项目实施期限内，虽然采用国内外专家进行生物多样性监测和评估是有效的，但项目结束后该方法就行不通了。为使共管持续地开展，使保护区的生物多样性监测更加完备，未来长期的监测评估工作只能由社区来承担。

社区监测就是在专家监测、确定指示物种或关键物种，对社区村民进行生物多样性知识培训的基础上，开发出由当地社区村民运作的监测评估系统。村民监测培训主要由专家在现场面对监测对象，向村民讲授监测方法和技巧。经培训后，村民对生物多样性有一定的认识，只需根据专家提供的表格就可完成与专家一样的监测结果，具有一定的专业性。另外，村民监测还具有及时性、全面性和低成本性的特点。在社区共管实施期限内，可以采用专家监测与村民监测相结合的方法开展监测评估工作，为村民接受培训提供更多的机会，熟练掌握监测技巧，共管项目结束则完全由村民进行监测评估。由于生物多样性监测强调对当前物种的调查，这就要求要对新物种进行及时的辨别及对原有物种进行跟踪，而这些工作仅在实施期限内是不可能完成的。社区村民利用熟悉地形的优势和长期居住的生活经验，可以在适当的时间对原有物种进行定时监测，还可以发现专家未确定的新物种。相对于专家监测，村民监测具有熟悉当地情况、不间断地随时监测、全面监测、成本低、监测效果好的优势。