评价目标与评价指标体系

土地利用总体规划环境影响评价属于战略环境影响评价范畴。战略环境影响评价(SEA)是20世纪80年代国际上兴起的环境影响评价形式，是建设项目环境影响评价(EIA)在战略层面上的应用。战略是指带有全局性、长期性和决策性特点的谋划，在层次上，包括法律、政策、规划和计划四个不同类型。因此，战略环境影响评价是实现可持续发展、避免宏观决策失误的重要手段和途径。土地利用总体规划环境影响评价主要通过对土地利用总体规划方案以及土地利用重要专题等实施后可能引致的生态环境影响进行预测、分析与评价，作为确定、调整土地利用总体规划方案环境合理性的重要依据。

土地利用总体规划环境影响评价的目的是为了更好地协调规划区域未来土地利用与环境保护的关系，从土地利用的源头上控制和预防环境问题。通过对规划区域土地利用与生态环境现状、特征特点、演变规律等之间关系的解析，以实现土地资源可持续利用和土地生态系统良性循环为目标，预测土地利用规划方案实施前后规划区生态环境的变化趋势、变化强度与变化范围，以及实施后区域可能引致的主要环境问题，藉此评价规划方案的环境合理性和可行性，有针对性地提出规划调整建议以及预防、减轻不良环境影响乃至改善和提升区域生态环境质量的对策和措施，为土地利用总体规划方案的完善与优化提供依据，提高土地利用总体规划的权威性、科学性、指导性和可操作性，从而更好地协调土地利用与区域人口、经济增长和环境保护的关系。

土地利用总体规划环境影响评价作为战略规划环境影响评价的重要组成部分，在土地宏观调控职能日益强化、“保增长、保红线、保环境”压力日益加大的现今，开展这一环境影响评价工作更加具有十分重要的现实意义。

土地利用规划环境影响评价发端于20世纪70年代中期部分欧美国家，到80年代末向世界范围扩展。由于西方土地所有制和我国不同，除了一部分公共土地由政府管理外，大部分土地属于私人所有，因此一般没有大的行政区域的土地利用总体规划，自然也就没有相应的规划环评。西方国家更多的是小区域以及地块的环境影响评价。如德国按决策层次的高低将土地利用规划环境影响评价分为：土地利用政策评价、土地利用变化环境影响评价和土地利用项目环境影响评价。其评价内容主要有：确定评价对象和调查范围；空间分析／现状分析；定义环境质量目标和标准；现有空间规划环境影响的评价和依据环境质量目标进行的评价；新的空间规划的环境影响预测和依据环境质量目标进行的评价；为环境优化的空间规划制定建议和抉择；提出防止和减小冲突的措施。美国也通常是在进行土地交易前进行环境尽职调查。主要是调查环境责任，包括四方面内容：一是所购买土地上的直接污染(最主要的)；二是周围土地的污染是否对所购买土地造成危害；三是周围的居民或其他单位(第三方)是否因为买方的存在和活动而起诉买方；四是买方的活动对环境造成的后果(如排污许可)是否符合当地法律法规。类似于目前我国部分城市开展的拟拍卖地块环境影响预评价。

我国学者大体上从2003年起对土地利用总体规划环境影响评价的内涵、工作程序、环境影响识别、评价原则、重点任务和主要内容、指标体系与评价方法等进行了理论探讨，并先后对一些省、市、县开展了实证研究。

这些研究的兴起和开展与2003年9月1日起我国颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》有紧密的联系。因为该法规第二章第7条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”可见，该法规确立了我国规划环评的法律地位，将规划纳入环境影响评价的范畴，明确规定了地市级以上行政区域范围土地利用规划环境影响评价工作的法律强制性。2009年国务院又颁布了《规划环境影响评价条例》，进一步为规划层面的环境影响评价提供了法律依据。在技术层面，为了贯彻落实《中华人民共和国环境影响评价法》(2003年版)中关于规划环境影响评价的有关条文，同年环保部门颁布实施了《规划环境影响评价技术导则》(HJ130)，从技术上为我国包括土地利用总体规划在内的规划环评的评价目的、工作程序、评价原则、评价内容、评价方法、评价报告编制要求等提供了技术指导。2005年我国启动的新一轮土地利用总体规划修编过程中开展的土地利用重大问题研究，就专门设置了协调土地利用与生态环境关系专题，旨在加强土地利用总体规划的环境影响研究。同年，国土资源部发布了《省级土地利用总体规划环境影响评价技术指引》，为新一轮省级土地利用总体规划环境影响评价工作提供技术参考。随着土地利用总体规划环境影响评价工作理论与实践的深入以及环评要求的提高，2009年国土资源部颁布了《市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范(试行)》(国土资厅发〔2009〕79号)(以下简称《技术规范》)，同年国家环境保护部也颁布了《规划环境影响评价技术导则——土地利用总体规划》(征求意见稿，2009)(以下简称《技术导则》)。《技术规范》和《技术导则》都给出了土地利用总体规划环境影响评价的一般性原则、工作程序、基本内容、工作方法与基本要求，对于全国开展土地利用总体规划环境影响评价提供良好的指导性和规范性。其中《技术导则》内容相对丰富、对土地利用规划的环境影响尤其是环境污染影响给予了高度重视，《技术规范》内容略显单薄，但针对性和可操作性相对更强。它们都还处于试行阶段，其科学性、实用性等方面还有待检验。同时个别省份还颁布了更契合本省省情的地方标准，如江苏省的《市级土地利用总体规划环境影响评价技术指南》(DB32／T 1934—2011)。这些都为推动我国土地利用总体规划环境影响评价工作的深入开展起到了十分积极的作用。

基于土地利用总体规划的主要内容以及规划环境影响评价的目的，其评价的主要任务应包括以下内容：① 分析、评价上轮土地利用总体规划实施的生态环境绩效、经验及不足，为新一轮土地利用总体规划编制提供借鉴；② 分析土地利用总体规划与上一级相关规划的一致性，以及与同级相关规划在社会、经济尤其是环境目标上的协调性；③ 预测和评价土地利用总体规划方案(包括主要地类保护与利用的规模、结构、布局、开发时序以及重大土地利用工程等主要内容)实施后可能引致的环境影响；④ 分析与评价重大土地利用政策的环境影响，着重针对土地利用总体规划实施过程中可能进行的重大土地政策创新开展政策性环境影响评价，并提出完善重大土地利用政策的建议，具体结合土地利用总体规划内容进行开展；⑤ 总体评价该轮土地利用总体规划方案的生态环境合理性，指出规划环境影响评价中已被土地利用总体规划编制采纳的建议，提出土地利用总体规划方案调整建议以及预防和减轻不良环境影响的对策与措施。具体开展评价工作时可根据规划主要内容、评价与管理要求等差异适当增减。

规划环评采用的评价原则一般有早期介入原则、一致性原则、整体性原则、公众参与原则、可操作性原则、公众参与原则等，反映了规划环评的一些共性特征。针对土地利用总体规划环境影响评价，《技术规范》和《技术导则》也都给出了评价原则。在此归纳总结、提炼如下评价原则：① 结合进行原则。土地利用总体规划环境影响评价工作应当与规划编制修编中的基础调查、专题研究和方案编制结合进行，在规划评审前完成环境影响评价工作，使土地利用总体规划编制目标确定、方案选择等能更充分地考虑环境保护与生态建设的要求。② 充分协调原则。土地利用总体规划环境影响评价应当充分考虑规划区域社会、经济与环境的发展目标，应与土地利用总体规划有关的法规、政策及相关规划相协调。③ 生态环境主导原则。土地利用是社会经济可持续发展的基本载体，土地利用总体规划方案实施后可能引致的不单单是环境问题，还有土地可持续利用、经济发展与发展方式等系列问题，因此本环评既要以生态环境影响分析为主，同时也不能忽视经济影响与社会影响分析，应统筹考虑其综合影响并作为评价的重要依据。④ 重点突出原则。评价工作应切实关注工矿仓储、城镇住宅等环境影响显著的用地及林地、草地等生态效益显著的用地，选用适当可行的评价方法和评价指标，回应规划方案的环境合理性。重点分析主要土地利用类型的规模、布局调整对土地生态调节、产品提供和人居环境等重要生态服务功能的影响。⑤ 可操作性原则。应当尽可能选择简单、适用，经过检验的评价方法，使评价过程和评价结论具有可操作性。⑥ 针对性原则。即规划环评应针对规划方案进行评价，回应规划方案可能引致的生态环境影响以及方案的环境合理性等问题，不能过于宽泛。此外，公众参与原则也是需要的，但基于土地利用总体规划一般评价范围较大、专业性较强以及不确定性较多等特征，其公众参与更多的是体现在规划和评价阶段的专业咨询更为合理，而不一定完全如项目环评一样的公众参与方式。

(1) 评价范围。一般情况下，评价范围应与规划区范围相同。涉及跨行政区的生态环境问题时，评价范围应考虑生态系统完整性予以适当扩大。

(2) 评价时段。评价时段应与规划时段保持一致，包括规划基准年、规划近期目标年和规划远期目标年。对规划近期和远期目标分别进行环境影响评价，评价重点应为近期目标。

土地利用总体规划环境影响评价的具体步骤主要包括以下流程(见图9.1)。

图9.1　土地利用总体规划环境影响评价基本流程图

对于该评价成果的文件编制要求，首先是依据国家法规，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。对于管理部门或编制单位提出编写环评报告书的要求应给予鼓励和支持。在编写内容上，总体应包含上述评价任务所列出的任务目标，应对规划方案所涉及的不同土地利用性质的规模、布局、时序以及重要土地利用专题等的环境合理性给予回应，明确规划方案的总体合理性。具体编制要求可参照相关评价《技术导则》和《技术规范》，并根据报告书、专题和篇章的不同要求来完成编制工作。

由于不同土地利用方式的生态环境影响存在明显的差别，有正面也有负面，甚至同一种土地利用方式也同时存在正面和负面环境影响，并且存在波动或变化。因此在开展土地利用总体规划环境影响评价前首先应了解不同土地利用方式的生态环境影响。为此，根据目前我国土地利用总体规划方案所涉及的主要土地利用类型进行简要的生态环境分析。

农用地包括耕地、园地、林地等多种类型，它们对环境的影响既有正效应又有负效应。其中林地对环境的影响基本为正效应。林地不仅可以涵养大量水源、抑制水土流失、促进土壤有机质积累、提高土壤养分、改良土壤结构、提高土壤质量，同时还可吸附或吸收大气、降水中的各种物质，改善大气环境质量。而且森林是生态系统的重要组成部分，生物资源丰富，对维持生态系统的稳定和平衡起到巨大的作用，天然林地还是陆地生物多样性最为丰富的生态系统类型。草地对环境的影响也基本上为正效应，只不过其正效应相对林地要小些。

耕地、园地等为用于农作物和果品生产的农用地，其农作方式和施肥结构的不同会对水体和土壤等产生不同的环境影响。由于我国人均耕地资源非常贫乏，对土地的开发强度非常高，同时化肥、农药被过度使用，坡地开荒耕作等不当种植方式也屡见不鲜。也因此成为引致区域水土流失、水体富营养化、土壤板结退化、面源污染等的重要原因。据估计，化肥施用对农村水体富营养化的贡献达40％。但同时这些用地在满足人类粮食基本需求的同时也发挥着吸碳制氧等的生态功能，良好的生态农业种植模式也有助于这类用地生态正效应的提高和负效应的降低。

建设用地对环境的影响主要是负效应，在经济快速发展的同时，建设用地的迅速扩张成为生态环境恶化的重要影响因素。建设用地面积的大幅扩张容易导致大量耕地尤其是高质量耕地的丧失，威胁粮食安全；同时建设用地上的各类工业、生活和交通污染源排放大量污染物造成大气、水体和土壤等介质不同程度的环境污染，还可能引致生态系统的失衡、生物多样性的降低，并因此导致生态恶化。建设用地中影响环境最大的除了工业用地外，还有矿业用地，其不利影响表现为：“三废”污染环境、破坏土地和自然景观等的直接影响，以及地表塌陷、诱发泥石流、滑坡等地质灾害引发的间接影响。工矿用地不但破坏生物的栖息地，而且废弃尾矿还占用土地，造成原下垫面性质发生变化，地下开采还造成地下支撑面或隔水层局部缺空，地表出现变形或塌陷，土地无法耕种，造成土地的破坏等情形，因此应予以高度重视。

由于建设用地中用地类型多样，环境效应差异巨大，如即使都是工业用地也因产业、工艺、环保技术等不同而环境影响差别极大，土地利用规划一般不涉及具体产业，因此对其进行规划环评就存在较大的不确定性。

生态用地主要是指水域、湿地、森林以及自然保护区等重要生态功能区，生态用地对生态环境的正效应是明显的。生态用地可以涵养水源、保护水体、防止水土流失和土地退化、增加可以和生物多样性、提高生态系统的生态功能；生态用地还可吸纳分解水体、土壤、空气中的污染物，净化环境。此外，生态用地在地貌、生物等自然资源以及人文景观等方面都有着很高的价值。

环境影响识别的目的就是找出受影响的环境因素，减少环境影响评价和预测的盲目性，提高环境影响综合分析的可靠性，使污染防治对策更具针对性。土地利用总体规划环境影响识别的目的就是确定规划方案实施后可能引致的显著环境影响，这不仅是土地利用总体规划环境影响预测和评价的基础，也是保证土地利用总体规划环境影响评价可操作性和有效性的关键。具体来说，环境影响识别包含两层意思：一是确定所有预期的环境影响或相关的环境影响因子与规划之间的关系；二是识别出较为关键的环境影响或环境因子。环境影响识别应包括影响因子识别、影响范围识别、时间跨度和影响性质识别等方面，不仅要识别直接的、短期的、可逆的影响，还应识别间接的、累积的、永久的影响。对土地利用总体规划的环境影响识别目前也有多种表达方式，主要集中在最为基础的影响因子识别层面。一般来说，土地利用规划主要涉及耕地、城镇居民用地、工矿用地、交通用地、林地、草地、水域、园地和未利用地等土地利用类别，因此其环境影响识别也主要应针对这些类别进行影响识别。与土地利用总体规划有关的环境子系统大体可分为：自然和文化遗产环境、生态环境、水环境、大气环境、土壤环境以及社会经济系统(实际评价时可根据各地具体情况加以调整)。为此，基于这些土地利用类别的生态环境影响效应，通常采用最为实用的矩阵法进行影响识别。该方法是将规划因子与环境因素作为矩阵的行与列，并在相应位置填写用以表示土地利用行为与环境要素之间环境效应关系的符号、数字或文字。该方法的优点是可以直接表示因果关系、简单实用、易于理解，不足之处是不能处理间接影响和有明显时间特征的影响(见表9.1)。

表9.1　不同土地利用方式的环境影响因子识别表

根据环境影响识别得出的各规划因子对各环境要素的影响程度，可作为确定土地利用规划环评重点内容和评价指标体系确定的重要依据。

在对规划方案的环境影响分析前，首先应对规划区域范围的相关现状进行了解和分析。其中自然环境状况和社会环境状况是最基础的内容。前者包括规划区位置、范围、面积、主要气候特征、地质与地形地貌、地表水水文特征、植被分布特征，以及自然资源(包括生物资源、矿产资源等)的分布、开发利用与保护状况。后者社会环境状况包括规划区人口数量及分布状况，经济、产业发展状况，交通水利状况、能源利用状况、城镇及重大基础设施建设状况及布局等。其次，土地利用现状分析不可或缺，只有了解规划区域土地利用现状与特征，包括土地利用结构、规模、空间布局、特点以及区域土地资源利用状况的优劣势、土地利用的演变趋势，总结现行土地利用总体规划实施过程中在土地资源开发、环境保护和生态建设方面的绩效、经验与不足，才能为本轮规划设定的预期环境目标提供借鉴。

环境现状分析是现状分析的重点，包括归纳总结规划区域生态环境质量状况与污染物排放总量。前者包括区域基础性生态用地、重要生态功能区、林木覆盖率、生态网络空间格局、生态脆弱区等基本状况，后者重点是水环境(包括饮用水源地水质、地表水与地下水环境质量)、大气环境质量和土壤环境质量，以及COD、NH3—N、SO2和NOx等主要污染物排放总量。同时尽可能分析评价与土地利用相关联的区域单位面积污染物排放强度、生态服务价值等生态环境特征，明确区域生态环境状况的空间差异，以及规划区主要生态、环境问题与土地利用总体规划间的相关关系，分析影响土地资源可持续利用的主要环境制约因素，为后续规划环评提供基础依据。

规划协调性分析是为了避免不同部门、不同层次规划彼此冲突，是规划环境评价中的强制技术环节。《技术导则》中提出要分析土地利用总体规划是否符合相关资源、环境保护法律、法规及政策要求；与社会经济发展规划、环境保护规划、城镇体系规划、产业发展规划、资源开发规划、生态建设规划、生态功能区划、水土保持规划、林业发展规划、风景名胜区规划和森林保护规划等十余项相关规划和区划的协调性，基本涵盖了与土地利用总体规划相关联的大部分规划。在规划协调分析中，应关注两方面情况。一是注意与上位规划的协调性。即土地利用总体规划满足上位土地利用总体规划及上位其他相关规划的要求，这些上位规划与本规划的关联内容虽然一般较为粗略，但具有方向性、概括性和指导性；二是注意规划的时效性和针对性。目前中国规划繁多，规划年限不同，导致规划目标存在差异，有的规划基准年相对久远，但目前还在其规划期内，由于规划期内各种原因导致当时规划的目标和内容等可能已无法指导现在和未来，或者因为规划部门不同，其关注的利益点不同，造成规划之间不协调，因此在具体协调性分析时应具体问题具体分析，不能简单地进行对比匹配分析，而应从科学发展观的视角来对待。因此对于时效性强、关联度高的其他同位规划的协调性分析应给予高度重视。

评价目标确定一般主要是根据区域环境与经济社会发展状况以及相关规划目标，充分考虑社会经济发展和生态环境保护前景的前提下加以确定。其评价目标在一定程度上可参照当地生态文明建设、生态建设(生态市、生态示范区等)等部分匹配的规划目标。总的来说，环境目标应保证评价区域生态环境、社会经济发展良好或向整体良好方向转变和发展，并能稳定保持良好甚至优良的状态。

指标体系的建立通常包括以下这些原则。即：

(1) 科学性与实用性相结合原则：评价指标应具有明确的科学内涵，能反映土地利用变化敏感性特征以及环境质量变化、社会经济发展状况，并且各项指标的含义、统计口径、计算公式力求规范化、标准化和统一化，同时应考虑各指标定量化的可行性、数据的可靠性等。

(2) 普遍性与区域性相结合原则：不同区域的土地利用环境影响应当具有某些共性和可比性，但同时应认识到由于不同区域的自然环境、环境特征，以及主要生态环境问题等存在不同，因此必须根据区域的特点选取符合具有本区域特征的土地规划环评指标体系。

(3) 定性与定量指标相结合原则：定量指标使评价具有客观性，便于数学模型或公式的处理，提高准确性，定性指标可以形象地描述和阐明对象特征，弥补定量指标的不足以及数据本身的缺陷，两者必须结合运用。

(4) 动态与静态相结合原则：静态指标主要反映评价区内在评价基准年的生态环境与资源状况，但考虑到土地利用规划和土地利用是一个动态的发展过程，因此必须具有动态指标来反映土地利用变化过程中评价区生态环境以及自然资源的演变特征与规律，预测未来发展趋势。

(5) 可操作性原则：应充分考虑指标数据资料的易获性和可采集性，遵循简洁、方便、有效、实用的原则。

(6) 针对性原则：即指标的选取应考虑与规划方案的关联性和呼应。

对于土地利用规划评价指标体系也存在不同的观点，如《技术导则》中将指标体系分为总目标层、环境要素层、目标层和指标层4个层次，《技术规范》则分为评价主题、环境目标和评价指标3个层次。评价指标一般都涵盖经济、社会、资源、环境等相关方面的指标。表9.2和表9.3列出了《技术规范》和《技术导则》中推荐的指标体系和指标。

表9.2　《技术规范》推荐的评价指标体系

表9.3　《技术导则》推荐的评价指标体系

从表9.3中可以看出两个指标集只有个别指标相同，差异非常显著，反映不同视角的学者对土地规划环评工作的认识存在巨大差异，也说明这方面的研究还有待深入和完善，并最终形成相对统一的评价指标体系和指标集。当然，对于不同区域因自然、社会、经济和环境等方面的主要问题并不一致，规划的重点内容也不尽相同，因此评价指标也不应该相同，各区域应结合当地实际可适当调整部分指标。以下在理论与实践的基础上尝试列出江苏省土地利用总体规划环境影响评价指标(见表9.4)供参考。

表9.4　江苏省土地利用总体规划环境影响评价指标体系

在实际评价中，各指标值应包括评价基准年值、近期目标年值和远期目标年值。目标值主要可依据国家、地方或行业标准选取规划年目标值。如缺乏具体目标值，则可在满足经济社会发展水平与生态环境质量至少不降低、维护生态系统安全以及保护自然资源的基本原则下自行设定预期目标，作为评价的标准。

土地利用总体规划方案内容丰富，既有宏观目标也有相对具体的规划指标和目标。其中后者的土地利用结构、规模、布局、重大工程等是规划的核心，也是规划环评的核心内容。为此下面主要围绕这些方面加以分析。

(1) 耕地规模的社会合理性分析。我国是农业人口为主的国家，因此土地利用规划的重要内容之一就是确定耕地合理的规模。目前我国伴随经济发展和城市化进程的加快，建设用地扩张迅猛，耕地成为流转为建设用地的主力，其规模一直在减少。而耕地规模最直接的影响就是粮食自给率问题。对于我国人多地少、粮食需求总量巨大的国家来说，粮食安全是非常重大的议题，因此国家提出了18亿亩耕地“红线”要求。对于具体地区来说，粮食自给率保障程度或粮食生产总量是衡量一个地区耕地规模的重要依据。可根据各地具体的管理目标要求和基本农田规模来确定最小耕地规模，对于没有具体管理目标的可参照类似地区进行比对。但该指标不作为环境影响评价的约束性指标。此外，考虑到耕地生态效应的两面性和可变性，其面源污染等负面影响不作为评价指标依据。

(2) 建设用地规模的环境合理性分析。建设用地规模控制也是土地利用规划中的重要内容。建设用地存在不同程度的污染物排放，但由于规划中并没有过于细化各类建设用地，同时各类用地的污染物排放量数据也难以获得，但可获得建设用地的污染物排放量数据，基于此，可根据单位建设用地污染物排放强度的演变规律，推测规划方案中建设用地规模实施后可能引致的污染物排放总量，并与环境保护部门确定的污染物排放控制目标相对比，评价规划区域近远期建设用地规模的环境合理性。

(3) 城镇工矿用地规模的环境合理性分析。考虑到环保部门所统计的污染物排放数据均来自城镇工矿用地，因此可根据单位面积城镇工矿用地污染物排放强度的演变趋势，推测规划方案中的城镇工矿用地规模实施后可能引致的污染物排放总量，同样与环境保护部门确定的区域污染物排放控制目标相对比，评价规划方案中区域近远期城镇工矿用地规模的环境合理性。

(4) 土地利用结构方案的生态合理性分析。对于规划方案中的土地利用结构和规模，其生态效应可通过估算区域生态服务价值、生态绿当量、生态承载力等多个生态指标的现状值与规划年预测值，分析规划期间具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域等基础性生态用地结构变化是否有利于维护区域生态平衡、改善区域生态状况，作为评价规划方案生态合理性的依据。

(5) 土地利用结构与规模的经济社会合理性分析。可根据趋势预测法着重论述对于规划年经济社会发展重大目标(如国民生产总值等)的保障程度，并评价土地集约利用程度。

(1) 土地利用功能分区及其调控政策的环境影响分析。根据区域自然条件以及社会经济分异特点，分析土地利用功能分区及其管制规则的环境合理性；可依据叠图法等分析土地利用分区与主体功能区划、生态功能区划等相关规划在空间与规模上的协调性。

(2) 重要生态功能区规划内容的协调性分析。重要生态功能区往往是区域生态效应最为显著的地区，是保障区域生态安全和生态品质高低的重要依托。因此规划方案应充分体现对该类用地的保护。应分析区域内现有以及潜在的重要生态功能区是否在规划方案中得到体现和落实，包括重要生态功能区的类型、名录、分布位置、面积、核心区面积以及管制要求等方面是否得到落实或协调。

(3) 城镇工矿用地及产业布局的环境影响分析。城镇工矿用地是污染物排放的重要来源，因此其用地布局对周边影响也是十分显著。为此应尽可能分析主要城镇工矿用地布局可能引致的环境影响，尤其是分析产业及其布局可能对周边引致的大气环境与水环境问题，分析这些用地类型周边是否存在重要生态功能区以及是否可能对其产生明显的不利环境影响。由此作为评价其空间布局环境合理性的重要依据。

简要评述重大工程用地可能引致的生态环境影响，包括交通用地、水利设施用地和其他建设用地。对能够确定落地范围或线路的重大工程项目可简要分析其布局(或穿越区)对其周边区域生态环境的影响。从生态保护与建设角度出发，提出土地部门与其他相关部门之间对应重大基础设施工程的决策配合和协调机制。

(1) 零方案预测与分析。在规划环评中常常提及方案比选，通过比选有助于明晰各方案的优缺点，确定最佳的方案和提出恰当的规划调整和修改意见。但对于土地利用总体规划来说，规划方案在初步确定前虽有过修改，但一般修改程度较小，不太适合作为多选方案加以比选，因此往往被认为只有单一方案。在该情形下，根据评价工作要求可考虑增加零方案预测与分析，即预测规划区域在惯性作用下其土地利用结构、规模、空间布局等方面的演变结果，据此采用相同的评价指标体系分析其可能产生的综合效应。

(2) 方案比选。鉴于通常规划方案的唯一性，利用所建立的评价指标体系，对比分析规划方案与零方案实施后可能产生的综合效应大小，评价规划方案的合理性以及可能存在的不足，作为规划调整的依据。对于确实存在不同规划方案的情形比选工作更有必要和意义。

土地利用总体规划环境影响评价过程的困难与不确定性大致体现在以下几个方面。① 经济社会发展及技术进步的不确定性。各地积极促进经济社会发展和转型，但是由于体制、机制的延续性以及经济社会发展转型的长期性、不确定性乃至于区域经济环境的变化与影响，以及技术进步的不确定性，使得各地经济社会发展转型的程度、污染排放水平、粮食产量、土地集约利用程度等难以有十分准确的判断，从而难免影响对于土地规划环境影响的准确判断，也加大了对耕地、建设用地、林地等各类用地规模、结构、开发时序、布局调控等准确性和合理性的判断。② 土地政策调整或土地宏观调控政策变化的影响。由于土地政策与制度需要不断适应和服务于经济社会发展战略的整体性安排，因此，经济社会发展的不确定性，也增加了土地政策调整的变数，从而有可能对土地利用规划方案进行相应的调整，进而影响到规划环评的评价结果。③ 评价指标的参数值问题。在规划评价中，涉及生态服务价值、生态绿当量、污染物排放强度、生态承载力等诸多评价指标，这些研究成果对于目前相关评价具有一定的帮助和借鉴，但由于相关基础研究总体上还有待深入，加上未来技术进步、环保力度、生态建设力度、管理水平等的确定性不够，使得目前的参数值可能存在一定的“水土不服”，并因此可能造成分析结果的偏差。④ 相关研究成果方面问题。土地利用规划是规划区范围生产、生活与生存环境的综合反映，涉及与众多相关规划的协调。在评价工作中必然存在一些相关研究成果缺乏或版本过早，一些研究成果与土地规划土地分类体系或指标不一致(如重要生态功能区类型与土地利用规划类型并不一致)，相关图件难以收集完备或图件格式不同难以叠加分析等，就给分析评价工作带来很大难度，也影响分析的直观性和准确性。

评价结论应归纳总结土地利用总体规划环境影响评价结果，综合评价包括土地利用总体规划规模、结构、空间布局、土地整治、重大工程用地、土地集约利用和环境友好的土地利用模式等规划方案内容实施后对区域生态环境，以及社会经济的积极影响和可能引致的环境问题，明确规划方案的环境合理性与可行性。

规划调整建议则是针对规划方案实施后可能引致的部分生态环境不利影响或不足，提出规划调整建议以及(或)拟补充的规划内容并及时提供给规划编制单位，作为规划方案调整的一个重要参考依据。

土地利用总体规划环境影响评价技术方法众多，大体可分为两大方面。一是环评或规划环评通用的评价方法。二是针对土地利用规划环评适用的评价方法。在此选择一些常用、简便的方法分别加以简要介绍。

核查表法是将规划常见的或可能产生的各种影响列在一个表格中，然后逐项进行核查后作出判断，最后对核查结果给出定性或半定量的结论。核查表的优点是可将规划行动对社会、经济和环境资源可能产生的影响在一个表中列出来，使用方便，便于专业人士及公众接受，减少主要影响被忽略的可能性，当把多重行动并列排放在一张表格中，还可以准确地识别出可能存在的累积影响效应。核查表的缺点是烦琐耗时、不够灵活、无法清楚地显示出影响过程、影响程度及影响的综合效果。

矩阵法是一种用来量化人类活动和环境资源或相关生态系统之间交互作用的二维核查表，也是最早和最广泛应用于环境分析、评价和决策的方法，可以分为简单相互作用矩阵法和迭代矩阵法两大类。矩阵法可以表示和处理那些由模型、图形叠置和主观评估方法取得的量化结果，具体做法上可以将矩阵中每个要素的数值与对各环境资源、生态系统和人类各种行为产生的累积效应的评估很好地联系起来。由于矩阵采用的是表格形式，具有数学直观性和易于表达的优点，也广泛应用于社会和经济方面的分析。

图形叠置法(叠图法)是将一套表示环境要素一定特征的透明图片叠置起来，表示区域环境的综合特征和不同地块的总体环境影响强弱。在土地利用规划环境影响评价中，图形叠置法可以反映土地利用空间布局调整可能引起的环境影响的范围以及环境影响的性质和程度。将规划区的土地利用规划图与主体功能区划分图、生态功能区分布图、环境保护目标分布图以及城市总体规划图等相关图件叠加，有助于分析、预测和评价土地利用的空间布局调整可能带来的环境影响。图形叠置法的优点是比较简单、直观，但不能作精确的定量评价。其基本意义在于说明、评价或预测某一地区的受影响状态及适合开发程度，提供选择的地点和线路。

GIS具有强大的空间地理数据存储、分析和管理的功能，并能对分析结果给予直观显示，为具有空间属性特征的环境影响评价提供了一种有效工具。遥感技术特别有利于大规模土地资源的现状调查及数据的收集，如对地形、植被、地貌、水域、土地利用现状等的调查，都广泛地应用遥感技术。遥感技术已经成为现今土地资源调查必不可少的技术工具，为大范围区域内数据的迅速收集提供了极大的便利。计算机技术的迅速发展和GIS、RS技术的推广成熟推动土地利用规划评价工作从定性向定量方向发展。GIS技术作为土地资源规划和评价的关键性工具结合遥感技术在世界范围内被广泛应用。在土地利用规划环境影响评价中GIS和RS一般用于生态环境现状调查和环境影响预测。将叠图法和地理信息系统(GIS)、遥感技术(RS)结合起来应用，可以进行土地利用规划的累积环境影响分析。

层次分析(AHP)法是一种强有力的系统分析和运筹学方法，特别适用于处理多目标、多层次的系统问题和难于完全用定量方法分析参与决策的系统工程中的复杂问题。它可以将人们的主观判断用定量形式表达和处理，是定量与定性相结合的一种分析方法。其基本步骤是比较若干因素对同一目标的影响，从而确定它们在目标中所占比重。该方法可以检验并减少主观因素的影响，使分析评价工作更加客观和科学，该方法已在生态环境质量评价中得到广泛应用。由于土地利用系统的多目标和多层次性以及影响因素的复杂性，层次分析法在土地利用规划环评中的应用是切实可行的。

生态系统具有多种生态服务功能，它是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。包括气候调节、气体调节、水文调节、废物处理、保持土壤、维持生物多样性和提供美学景观、食物生产、原材料生产等多项服务功能。这些服务功能可以通过多种评估方法实现价值化。1997年Costanza等人的生态系统价值评估研究成果被认为是近年生态学界最有影响力的科研成果之一，并被国内外有许多学者广泛接受、应用和深入研究，成为评价各类用地生态服务价值的重要量化指标。因此成为土地利用规划环评的一个重要评价指标。

不过，在具体评价中还是存在一些值得探讨的问题。一是已评估生态服务价值系数的生态系统类型不全面或粗放。如Costanza等将生态系统划分为农田、森林、草地、湿地、水体和荒漠等6类，显然较为粗放，各大生态系统类型并没有再细分子类型，同时与土地利用分类系统并不完全一致，影响到系数引用的准确性。二是这些服务价值系数并不是一成不变的，会随经济发展、物价指数等的变化而波动，不过这可通过比较当量值解决。三是不同时期、不同学者采纳的系数值并不完全一致，影响可比性。目前我国学者主要采用Costanza等(1997)、谢高地等(2003，2008)的研究成果。其中谢高地等(2008版)在参照Costanza等人研究的基础上基于其研究成果的一些不足，如对耕地的生态服务价值估计过低，而对湿地、水域的估计又过高等问题，修正后制定了中国陆地生态系统单位面积生态服务价值系数表，该系数表在国内也逐步得到了较为普遍的认可和引用(见表9.5)。

表9.5　中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值(谢高地等，单位：元／(hm2·a))

“生态绿当量”概念最初是在生态补偿能力研究中提出的。生态补偿的基本原理是保证开发前后植被的生态功能相当，即保证具有相当“绿量”或者具有基本相同的生态功能“当量”。森林作为地球陆地生态系统的支柱，具有涵养水源、保持水土、改善气候、维持景观和净化环境污染等众多生态功能，即森林的生态效益。从植物生态学角度看，耕地、园地、草地及部分未利用地承载的各种绿色植被都不同程度地发挥着诸如森林的众多生态环境功能，因此可以根据单位面积森林和其他绿色植被生态环境功能强弱将这些用地类型折合为森林。生态绿当量就是衡量单位面积森林和其他绿色植被生态环境功能强弱的量化值，也就是指具有和森林基本相同的生态功能当量，其主体可以是其他绿色植被。换句话说，绿当量可以定义为其他绿色植被的绿量相对于等量森林面积的绿量的比率。地均生态绿当量即区域单位面积生态绿当量。考虑到各地区作物的不同生长期与熟制，生态绿当量结果还需要乘以一个相对于全年满种的生长期系数，其计算公式如下：

EGE=(A0+)AiPiGi/A

式中：EGE——地均生态绿当量；

A0——区域森林面积；

Ai——区域内具有和森林基本相同生态功能当量的其他绿色植被的面积；

Pi——单位面积其他绿色植被相对于等量森林面积的生态功能当量；

Gi——区域内其他绿色植被的生长期系数；

A——区域土地总面积；

n——其他绿色植被种类。

生态绿当量作为衡量区域生态环境质量改善的指标，具有含义明确、计算简单方便等优点，能够较好地反映区域土地利用结构变化的环境影响，因此可作为土地利用总体规划环境影响评价的评价指标。研究中依林地的绿当量为1进行标准化，其他有关土地利用类型与林地绿当量的比例关系大致如下：水田绿当量为0.77、旱地0.68、牧草地为0.73。此外，因不同地区的气候差异，对以上绿当量应乘以相对于全年满种的生长期系数。对于研究成果中没有出现的土地利用类型，可参照相关土地类型进行适当调整后应用。

土地生态适宜性评价是运用生态学原理和方法，分析一定地域生态系统敏感性与稳定性，明确区域生态要素的现状、承载力、发展潜力及趋势和区域发展的制约因素，对区域内各处的最佳用地方式作出评价与选择，并提出相应生态开发措施的评价方式，目标是得出与环境相适应的土地生态适宜利用类型。将土地生态适宜性评价引入土地利用规划的环境影响评价，在对研究区域的生态环境现状和主要的环境问题进行调查的基础上，利用土地生态适宜性与生态环境敏感性的关联关系和生态环境敏感性评价的结果，得出该区域的土地生态适宜性评价，提出与环境相适应的土地生态适宜利用类型，根据其空间的差异性划出生态适宜度分布图，并制定相应土地生态开发措施，从而指导土地利用规划环评。

生态适宜性评价方法目前已有很多种，常用的方法有地图重叠法、因子加权评分法、生态因子组合法等。目前对土地生态适宜性分析的研究应用已经比较多，也已经有关于土地生态适宜性分析应用于规划环评的研究，但在简便、通用等方面还存在一些不足，影响其在规划环评中的推广和应用。