制度变革是一条创新之路

一、制度变革是一条创新之路

我们正处在一个全球化、后工业化的时代，尽管全球不同地区处在后工业化进程中的位置不同，但是，关于制度变革的问题却是一切具有全球性视野的学者都试图加以解决的迫切性问题。从当下中国学界的情况看，人们更多地是把中国社会的发展定位在工业化初期阶段，所以，在制度建设方面，是走一条自己的路而进行制度创新还是模仿和借鉴西方发达国家的成熟制度？存在着很大争议。总体看来，实践部门的工作者更倾向于根据中国实际而用具体的行动去探索制度建设的路径；在知识界，则有更多的人主张引进西方国家成熟的制度。而且，知识界中存在着一种把西方国家成熟制度理想化的做法，尽管他们非常清楚这些制度在西方国家正遇到的问题和困难，但他们总是努力把这些消极的方面隐藏起来，努力去证明西方国家既有制度的优越性。这是因为，知识界缺乏创新的勇气和创新的能力，在无法开展创新的情况下，又需要证明自己是一个有知识的群体，才通过掩盖西方既有制度缺陷的方式而把它们推介给中国人。这实际上是一种不怎么光明磊落的行为，是出于为自己赢得名誉地位的要求而损害国家民族利益的做法。

知识界是“言说者”，署名的尖刻批评和匿名的辱骂都任由他们去选择。在实践部门中，虽然也有人会不时地摆出一副讨好知识界的姿态，但在总体上则抱持一种“我行我素”的作风，对知识界的批评和谩骂往往置之罔闻。实践部门是行动者，是用行动来表示“话语权”掌握在其手中的，不过，作为言说者的知识界也正在努力谋求话语权。所以，实践部门与知识界的这种僵持不会长久，总有一天会有一方作出妥协。我们知道，实践部门并不具有制度设计的能力，特别是在基本制度方面，实践部门是无能为力的。知识界天然地拥有制度设计的优势，但是，中国的知识界却没有成熟到根据时代的现实去进行创新的程度，而是根据书本上的知识以及他人经验去对现实作出简单的否定，仅仅满足于对西方既有制度的推荐。所以，如果实践部门与知识界之间达成妥协的话，那肯定是一种低水平的妥协，而不是在探索和创新的道路上走到了一起。

其实，我们今天所处的这个变革的时代正经历着一场从工业社会向后工业社会转型的运动。在这个后工业化进程中，如果不是在基本制度方面去进行积极的思考和主动的建构，而是满足于对具体制度的调整，就会使我们陷入后工业化的动荡过程之中。对于中国而言，如果按照“西化”思维引进西方成熟的制度，表面看来是一件较为轻松的事情，实际上，由于历史发展阶段的不同，由于全球化把世界拉到了同一个水平线上，工业社会的制度在西方近代以来这个历史阶段中所表现出来的一切积极效应都不可能复现。反而，这种制度的消极效应会以夸张的方式在中国呈现。那样的话，我们将为之付出惨痛代价。历史是不可复制的，不仅一国的历史是这样，别国的历史也不可能在这里再次呈现。西方近代以来的成功并不是我们照搬其制度的理由。而且，中国改革开放30多年来在各个方面取得的成就恰恰是没有照搬西方制度的结果，是走自己的路而取得的成功。在我们已经取得了今天这样的成就时，如果对自己所走的道路加以怀疑的话，那是不应该的。摆在我们面前的任务应是一个继续探索的问题，而不是改弦易辙的问题。所以，如果中国的实践部门与知识界在可望的未来达成了某种妥协，那应当是知识界创新意识觉醒的时候，而不应当是实践部门放弃自己的追求。一个学者可以宣示自己的独立精神，但在牵涉到制度方面的问题而准备对政府发难时，应当是对政府一切保守方面的批评，而不是对它创新追求的指责，更不应以西方既有的制度做标准来对中国政府作出评判。总之，实践部门与知识界只有在积极的制度创新追求中达成了共赴未来的妥协，才是正确的选择。

在工业社会的历史阶段中，已经得到历史证明的最为成功的基本制度是民主和法制，它们是一体两面的整体。如果对这一基本制度的两个方面作出机械性的空间比喻，可以说民主代表了一条从社会进入政治的路线，而法制则代表了一条从政治走向社会的通道；民主把来自四面八方的力量压向政治的核心，而法制则在转化为法治的同时散布到全社会的每一个角落。但是，就这一基本制度而言，在工业社会的发展过程中也经历着不断的变化，正如达尔所指出的：“民主所需要的，因而也是民主共和所需要的观念与信仰将会不断地发展下去，直到当今时代，而且还会继续保持更新。无论是我们理解民主内涵的方式，还是民主政治的实践，抑或是民主政治所需的制度，它们都不是一个静态的体系。”^[9]当然，在这里，达尔是在极其宽泛的意义上使用民主这个概念的，而不是专门用来指称制度的民主概念。但是，他却鲜明地指出，即使作为制度的民主也是处在变化之中的，更何况近代以来的民主无论是作为制度还是作为政治生活实践也都是形式化的，是一种形式民主。在我们看来，近代以来成长起来的形式民主决不是民主的唯一类型。随着人们对这一民主类型的批判性反思的深入，随着人类社会的发展对民主提出的新的要求不断积聚起来，人们在民主建构的方面能够展现的创造力决不逊于在科学技术的发展中所表现的那样，在民主建构中所取得的每一项积极进展，都是向实质民主方向逼近的。如果我们承认民主的进化必将走向实质民主的方向，那么，后工业化的社会转型运动也就是民主实现这种转型的契机。然而，实质民主恰恰在西方没有任何经验可寻，只有少数学者在对西方既有民主形式的批判中提出了一些零碎的理论构想。如果我们希望把我们的国家打造成一个民主政治的典范的话，那么，此时正是我们进行大胆创新的机遇期。

对民主与法制这一基本制度的解读还让我们看到，民主展示的是行使权利的过程，而法制开出的则是用责任和义务规定人的角色和规范人的行为的图景。当法制以具体的行政组织制度的形式呈现给我们的时候，是以官僚制的面目出现的，并表现出了一种复杂的情况。比如，官僚制是一种集权体制，根据民主的原则而对官僚制作出批评后，自然而然地走向了对分权体制的向往。然而，分权的愿望长期以来无法转化为现实，从集权到分权的路径是如此艰辛，以至于每一次做出冒险尝试后都又回到集权形态中来。弗雷德里克森在分析其原因时认为：“真正的行政分权是对等级制的严重修正，因为行政分权允许该结构中的每一次级单位都拥有实质性的自主权。这样的自主权很可能会导致该组织的半自主次级单位存在不同的标准和程序。很少有组织并且更少有行政人员成熟得足以能够容忍这样的差异。真正的行政分权需要一种真正的授权，而且，大部分行政人员都发现很难授权。”^[10]从主观上看，在既有的等级结构中，没有人愿意通过授权的方式而实现分权，每个人都希望得到大而更大的权力。

但是，官僚制组织不仅是一个权力体系，按照法制的要求，它又是一个责任体系。正是在此意义上，政治意义上的法制以及法治与管理意义上的用责任制约权力的方案发生了冲突。我们看到，在某种意义上，官僚制组织的设计者显然是从法的精神出发的，是希望贯彻法制原则的，但是，作为科学成果出现的官僚制组织则抛弃了启蒙时期那种以权力制约权力的政治方案，取而代之的是用责任制约权力的管理方案，要求把权力与责任联系在一起，让一切权力都伴随着相应的责任。然而，官僚制组织在实际运行中却又陷入了另一困境之中，那就是，权力与责任并不总是稳定地联系在一起，权力与责任是可以分拆开来的。因而，我们在行政体系中所看到的就是这样一幅图景，每一个人都希望获取更多更大的权力，同时，又总是希望承担更少更小的责任。在官僚组织中，这种要求把权力与责任分拆开来的努力一直是以一种“领导智慧”的形式出现的。可是，到了20世纪80年代，新公共管理运动却使其得到了理论证明，并发展出了完善的系统化方案。特别是把市场机制引入到行政体系中来时，使每个次级单位都似乎拥有了某种自主权，因而承担了无限责任。相应地，又发展出一整套绩效管理的方法，使那种无限责任在没有权力支持的条件下也必须承担起来。就此而言，新公共管理使权力与责任分离的事实制度化了，没有解决集权问题，反而使集权可以更加恣意妄为。或者说，把一个中心集权转化成了无数的分散而立的诸侯，形成了一个又一个各自为营的小集权。由此看来，集权与分权的问题依然是一个留给人们讨论的话题。在行政学家的眼中，这些问题往往被简单地理解成行政体制方面的问题。其实，这些问题是根源于工业社会历史阶段中的基本制度的，说明其基本制度本身就包含着矛盾的胚芽。一旦实现了向具体领域的具体制度的转化，这些胚芽就会以矛盾的形式显露出来，并编织起实践的困境。所以，工业社会的基本制度本身就存在着在这个社会历史阶段无法解决的问题，更不用说在工业社会遭遇后工业化的挑战后，这种制度还能够放射出神圣的光彩。

后工业化与全球化是同一场运动的两个方面，不同地区、不同国家的分割状态已经在根本上出现了动摇，人流、物流、知识流、信息流把整个人类社会紧密地联系在一起。虽然它们因为历史的原因而有着各种各样的差异，但是，在面向未来的向度中，则是处在同一个起跑线上的。发展中国家和地区中存在的问题并不是发达国家能够视而不见的，而发达国家和地区所遇到的问题又总是迅速地转嫁到发展中国家和地区。比如，在虚拟经济成长中出现的金融危机面前，没有一个国家或地区可以逃脱。这就是全球化的力量。在这种力量面前，没有一个国家可以宣告自己还处在工业化早期，没有一个国家可以不去考虑后工业化的问题，或者，没有一个国家可以把探寻后工业社会制度方案的权利拱手让与发达国家和地区，然后坐享其成。对于后发展国家和地区而言，唯一正确的选择是，应当把后工业化理解成机遇，自觉和主动地去适应社会转型的需要，积极地去探索基本制度变革的方案。只有这样，才能在社会发展的意义上“跨越卡夫丁峡谷”。事实上，全球化把所有国家和地区都拉到了后工业化的共同起点上，因而，对于中国而言，基于社会转型而进行制度创新也应当成为积极承担的迫切任务。