制度变革的征候

二、制度变革的征候

在“全球化”、“后工业化”的概念开始流行之前，人们已经意识到人类社会的一场根本性变革正在发生，并认为这场革命将把人类引向信息社会。随后，人们发现，信息社会这个概念还不足以描述人类的前景。因为，越来越多的现象表明，人类社会在几乎所有领域及其所有方面都正在发生深刻的变革，所以，开始提出并越来越习惯于使用全球化、后工业化这一对较为模糊的概念。但是，关于这场社会变革的最初感受是真切的，而且，在我们的社会中所发生的最显著的现象也是信息技术的广泛应用。在某种意义上，信息技术已经超越技术范畴的边界，而是作为人类社会这一场根本性变革的标志出现的。所以，我们需要从信息技术的广泛应用中去阅读制度变革的最初征候。

显然，20世纪后期以来，随着信息技术的广泛应用，随着互联网的迅速发展，“面对大规模的技术、经济、社会和政治变化，组织间网络应运而生。它们与其说是取代等级结构或者官僚制度，还不如说是在等级结构的内部成长，并在其上不断‘积淀’。官僚制度的变化可能源自与网络的并置，这种变化催生了一种可称之为超级结构的东西。在政府和经济中，‘组织、控制、管理严密的金字塔式的等级结构……依然占据统治地位’。从官僚制度渗出的是‘政策、程序法则和规章制度’，附在官僚制度上的是各个组织级别上的个人网络、小群体网络和团队网络。在官僚体系内部，网络或团队（小群体）组成西蒙所说的巢状活动层面。同样，组织间网络简单说来是官僚组织的网络。这一点常常被那些宣称官僚制度已经死亡、过时或者不再有用的人所忽略。为了可以预见的将来，民族国家需要一个庞大的、复杂的官僚体系。组织安排的这种‘积淀’观点将不得不和简单的分类更典型的组织形式相调和。这种组织形式分为等级制度、市场和网络三种形式。”^[11]从这里可以看到，芳汀意识到一场变革正在发生，但是，她尚未意识到这些在具体制度方面的变革必将引发基本制度的变革，或者说，没有看到这是基本制度变革的前兆。即使在组织这个具体的领域中，我们也看到，在组织同形化的作用下，等级制度、市场和网络被嫁接到了一起，而不是以三种类型的组织出现的。尽管有些组织在某些方面的特征较为明显一些，但是，组织所表现出来的或所获得的这些特征都只是一种过渡现象，是在后工业化这个从工业社会向后工业社会的转型时期中出现的特殊现象。其中，组织的网络特征会得到日益彰显，至于其等级制度，虽然因为信息技术而一时得到增强，却也同时因信息技术的应用而受到抑制。在某种意义上，信息技术可以看作是等级制度的“兴奋剂”，在使等级制度的力量爆发出来的同时，也将让等级制度面临着彻底去势。

芳汀看到，在信息技术的迅速发展和广泛应用的条件下，“政府的决策者正面临官僚制度、跨机构网络以及网络化计算机的设计和管理问题，他们同时也面临非常复杂的制度问题和治理问题。官僚体系、网络和互联网三者之间逻辑上的紧张关系必须得到解决。在过去20年间，公共部门和私营部门的组织遭遇了日益增长的压力，即要求工作和决策的水平流程合理化，也就是进行跨越传统功能界限的工作。当这些组织继续发展新流程和确立跨功能关系的时候，它们的学习将直接转移到更具挑战性的任务方面，即发展组织间的网络以及进行跨越管辖权和功能界限的管理。”^[12]也就是说，官僚制组织所严禁发生的纵向的和横向的越权问题现在已经成为一个高频现象，任务的需要压倒了官僚制组织的规定。在当前，这还仅仅表现为网络关系对线性关系的冲击，而在其进一步的发展中，网络关系就会获得实质性的内容，那就是合作关系的生成和发展。我们知道，现代社会是一个组织化的社会，组织在全部社会生活中都发挥着重要功能，如果在组织中发展出了合作关系，也就意味着整个社会都会迎来合作关系迅速成长的时代。当我们的社会中不再是竞争关系占支配地位而是合作关系占支配地位的时候，必然会要求相应的制度安排来维护和规范这种合作关系。这个时候，也就是基本制度发生变革的时刻。

正如芳汀所言：“认知、文化、社会网络和正式的规则领域塑造了人们的感性认识、兴趣和行为。个人经常以自己设计和使用的基于网络的信息和传播系统的方式来执行现有的执行规则和网络关系。但是，这些无意得到的执行后果偶尔会导致结构微妙的调整以适应新技术的发展。无意的、微妙的调整的积累，可能引发更加剧烈的结构和权力转移，但实际的结果在执行框架里是未测定的。”^[13]客观的历史进程会以这种渐进的方式展开，但是，如果我们不能自觉地事先作出准备和安排的话，那么，由于“无意的、微妙的调整”不断地积累下来并达到了某个临界点的时候，就会引发社会震荡，就会要求我们为之付出代价，甚至这种代价是不堪承受的。事实情况是，新的技术在得到应用的时候，人们总是首先用来强化既有的制度、组织结构和弥补行为模式上的不足，“组织行动者倾向于利用技术来维持现行的社会或网络关系，并保留执行项目，比如程序构架以及组织内典型的有组织的反应模式。”^[14]正是由于这种原因，在新技术的应用中自觉地将其理解成变革机遇的人少之又少。所以，我们总是在新技术的应用已经积累了巨大能量的时候才意识到需要考虑变革的问题。一般说来，这个时候已经必须直面各种各样的危机袭来的“命运”了。而在这个时候，人们却更倾向于通过压抑变革能量去维护稳定，即使有了变革的选择，也必须准备随时应对不确定的风险。所以，我们总是看到一些变革时期有着更强的维护既有秩序的追求，会把维护稳定作为第一要务。结果，维护稳定的行为压制了变革的力量，让变革的能量积累起来，去等待着这种能量的总爆发。

如果说新技术的应用能够自动地促进组织结构的变革，那么，以自觉的制度安排为行动内容的改革也就没有必要了。也许在新技术的持续应用中能够促使组织进入一个渐进变革的进程之中，实际上，这种所谓的变革是不真实的。正确的解读应当是，新技术的持续应用在一点一滴地积聚变革的力量，真正的变革行动还是以自觉的制度安排的形式出现的。就实际情况而言，“组织结构关键因素的制度化，有助于解释组织在面临革命性信息和传播技术冲击时所表现出的令人吃惊的韧性。信息技术决定组织结构，这种假设依然在某些领域占据统治地位；而组织形式的稳定则证明了制度分析在这些领域内的重要性。我们的社会已经进入信息时代；重要的结构变革已经渗入技术变化中。然而，把结构变化直接归因于技术是错误的。”^[15]在某种意义上，历史进步的一个重要标志就是人的行为自觉性程度的提高。现在，在新技术得到应用的同时，我们也应自觉地根据其要求而去作出制度安排。只有这样，我们才能用我们的行动去促进历史进步，而不是阻碍社会的发展，更不是在维护稳定的过程中任由客观进程积聚起那些足以毁灭我们的能量。

芳汀相信，信息技术已经和正在引起制度的变化，但是，她对美国政府的实地调查显示，“来自审计署、管理和预算办公室以及联邦信息资源管理等机构的内部资料表明，政府官员倾向忽略制度性的变化，反而把注意力集中在信息资源的管理方面，比如计算机系统的生命周期、它们的成本和运作能力、合适的系统规划和采购方法等。网络化的信息和组织，对于政策制定、政府能力以及治理而言，有着重大的内涵，但政府官员没有对这种内涵进行持久的审视。”^[16]也就是说，政府官员依然囿于旧的管理观念，更多地看到信息技术工具性的一面，考虑的是信息技术应用中的成本以及效益的变化，没有去关注信息技术中所包含的制度变革要求。其实，这种表现是正常的，我们不可能要求政府官员在信息技术得到应用的同时就能够实现观念上的变革，对于一种新生事物，是允许人们有一个较长的认识过程的，应当允许人们在信息技术的应用所提出的制度变革要求日益强烈的条件下再谋求适应这种要求的行动。这是因为，信息技术的应用引起制度变革具有客观必然性，尽管它会因为政府官员的认识不到位而延缓制度变革的进程，但就人们接受信息技术并乐意于应用它而言，实际上就是在制度变革促进因素的增长方面做了必要的工作。当然，也应当指出，这种宽容的态度是有一个临界点的，认识上的进步迟缓不应转化成一种保守力量，更不能任其积累而成为反对变革的力量。否则，人类社会就会因不思变革而在不知不觉中陷入危机状态。