政府主导的公共政策和区域经济发展紧密关联,特别是承担特定经济社会功能的区域必须建立相适应的公共政策调整机制。无论是区域土地利用规划,效能规划,扩展城市边缘,还是调整城市形态,其社会目的不外乎都是对区域权力再分配的需求[30]。政府必须主导生态法治建设,确保环境规范与法律原则的一致性。“政府机器所需要的规则就是组织规则；它们的目标如下所述：一、实现特定的目的；二、对那些规定了应当完成某事或应当实现特定的结果的肯定性命令(positive orders)进行补充；三、为实现这些目的而建立各种使政府得以有效运转的机构。”[31]内陆开放区生态化建设应基于社会实效进行制度创新,其秩序模式就是以法治促进区域开发的环境优先发展,以实现内陆开放区的可持续发展为法治目标,保证区域经济功能、社会功能和生态功能并重,构建我国内陆开放区生态化建设的法律体系。
(一)法治目标的生态化调适
内陆开放区承担着对外开放和全面均衡发展的区域功能,其制度建设的法治目标根植于区域可持续发展的基本理念,内陆开放区建设强调整体和谐的法治观,其法治目标的生态化调适体现区域可持续发展的基本要求。环境是社会经济发展的客观条件和存在空间,内陆开放区的开发开放必须考虑环境脆弱性问题。法治目标的生态内涵依据资源的有限性、稀缺性和不可再生性,环境与资源是互为依存、互为影响的关系,法律的制定和实施必须指向科学适度地开发资源并减少对环境的破坏。内陆开放区的开发开放应贯穿生态规律,最大限度地利用而不是浪费资源,改变高消耗、浪费资源来支撑生产发展的局面,以生态化制度创新实现可持续发展的法治目标。
(二)法律原则的生态化调适
我国内陆开放区法治建设过程必须遵循法律生态化的基本原则,按照生态学与法学相结合的方法论,对法律原则进行生态化理论的审视、修改、补充和完善,保障内陆开放区法治建设沿着生态化法治方向进行,实现内陆开放区生态化建设的法制统一和法治协调。
1.可持续发展原则
可持续发展是法律生态化理念的核心,强调经济发展、社会发展和生态发展有机协调,使人类社会能够永续发展。可持续发展原则包含三层内涵：一是生态可持续发展,可持续发展的关键是保持生态资源的可持续利用,不能以牺牲环境效益追求经济效益,经济社会发展与保护和改善生态环境不可分割；二是经济可持续发展,经济发展不能超过环境资源的承载能力,有效率的经济增长应实现代际与代内公平的统一,以最低限度的环境代价实现经济效益最大化；三是社会可持续发展,可持续发展最终价值定位是人类社会的可持续发展,经济发展和生态保护都应关注社会公共利益,即以提高人类生活质量和改善人类生存环境发展目标。经济与环境均衡发展的本质就是经济社会的可持续发展,内陆开放区应解决资源有效配置问题和环境容量限制问题,法治建设必须贯穿可持续发展原则的整体性要求,实现区域可持续发展的公平与效率的统一。
2.生态效益优先原则
生态效益优先原则是环境优先发展的具体要求,强调环境保护与经济社会发展的一致性和利益的整体性,即区域发展中经济效益、社会效益和生态效益是统一均衡的,但是如果经济社会发展超过了环境限度,造成生态利益和经济效益、社会效益发生冲突时,应将生态优先保护置于更高的法律地位,首先考虑环境资源的承载能力和优先维护生态效益。“如果社会效用的要求足够紧迫,如果现行规则的运作步履艰难,充满不便,那么效用迟早会走向胜利。”[32]内陆开放区的经济社会发展与自然资源开发利用联系紧密,并且当前最紧迫的使命是承担城乡统筹和区域均衡发展的国家战略,其制度创新和价值目标应将生态效益放在优先位置,才能最大限度提升法治效用。
3.资源有效配置原则
“原则性命令具有社会实效并且被合乎秩序地制定的,即可以具有社会效力与法律效力,而这在许多情形中确实如此。”[33]西方法学家一贯注重法的实践效力,美国著名经济分析法学代表波斯纳也特别重视法律原则和法律制度在促进资源有效率配置的努力。内陆开放区法治建设的生态效能是实现资源的优化配置,保证经济效益和社会效益在不损害环境效益的前提下实现效益最大化,使资源要素向低能耗、高效益的区域聚集和整合。资源有效配置原则应该遵循三个方面的基本要求,一是能源消耗最低限度原则,资源配置要符合能耗最低化的基本要求,不能以资源过度消耗来发展经济；二是资源最佳利用原则,经济社会发展速度与资源开发速度应保持均衡,对资源的开发利用应保持在资源的承载力以内,并最大限度发挥自然资源效用；三是环境污染最小原则,资源利用造成的环境污染应对控制在环境容量阈值内,经济社会发展必须严格遵守污染物排放标准,最大限度减少环境污染。
4.公众参与原则
公众参与是现代民主政治的重要形式,也是公民的基本政治权利,具有广泛的宪政基础和国际共识。各国宪法普遍规定了环境保护的基本原则和公民的环境权,为环境法律制度提供立法依据和指导原则,有利于提高环境保护的公众参与意识。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等纲领性文件,对公众参与原则进行了诠释,在环境信息公开、环境决策参与和环境权益补偿救济机制方面推动社会公众广泛参与环境决策。我国内陆开放区法治建设应该进一步完善公众参与制度和公众监督制度,充分尊重社会公众在环境决策中的主体意识,利于环境保护的公共政策的顺利推进。
5.环境区域控制原则
由于自然资源分布的不均衡,环境问题既是整体性问题,也是区域性问题。环境区域控制原则要求在特定区域的自然资源利用必须兼顾整体利益和局部利益、公共利益和个体利益,保证区域环境利益平衡和区域可持续发展。在当下依法行政的时代背景下,政府善于用法律手段来积极推动区域经济的协调发展显得尤为重要[34]。内陆开放区的法制建设必然面临环境问题区域化的现实挑战,尤其是处理好经济发展为主还是环境保护为主的矛盾冲突,必须根据自身生态环境状况以及经济社会发展水平,建立符合实际需要的环境区域管理体制,确保区域环境立法的针对性、协调性和稳定性,实现区域内经济社会发展和生态环境建设的良性循环,保障区域资源禀赋的合理利用。
(三)制度设计的生态化调适
法律生态化是内陆开放区法治建设的发展趋势和具体要求,以生态化理念对内陆开放区法律制度进行审视和完善,通过制度创设和政策革新建立生态化保障机制,才能对内陆开放区的法律体系、专项制度和特别法律规定进行全面的生态化调适。
1.构建内陆开放区环境法律保障体系
内陆开放区环境法律保障必须坚持政府主导模式。加快政府职能转变,从包办到政策监管,充分发挥政府在环境监管中的主导功能,必须强化环境保护的法律制度建设,完善环境保护、环境规划、环境管理、环境监督和环境救济等方面的权责问题,严格地方性法规,依据经济发展水平和资源承载能力实施环境规划,因地制宜重新设置环境污染治理机制,全面开展环境影响评价机制,确保区域内的经济社会活动对环境的不利影响最小化,使区域环境管理制度化和规范化。内陆开放区环境制度设计的关键是改变城乡资源的不合理配置,创新设立城乡一体化的资源配置模式,在户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地流转制度、财税制度和金融制度等主要方面着手,弥补空白,加大制度供给,实现城乡统筹、平等、和谐发展[35]。
2.内陆开放区环境合作立法
在今天社会关系复杂的时代中,审慎制定的法律对依法治国而言是不可或缺的要求[36]。从经济学的角度来看,内陆开放区是一个区域经济合作的概念,但内陆开放区的生态化建设不仅是一个区域性概念,更是一个整体性概念,环境法律的有效实施不仅需要加强法律监管,更需要加强区域之间的环境资源合作,通过立法保障区域经济合作中的生态化功能。内陆开放区的环境合作立法,应建立区域经济社会均衡发展的法律协调机制,建立环境资源的共同管理机构,明确环境保护和环境纠纷中的职责范围,加强各方环境信息披露和共享制度,避免环境治理的重复浪费以及因地方保护主义造成的资源效能低下,通过政策合作尽可能延伸环境保护和资源优化配置的地缘范围,使区域内和区域之间的生态系统保持良性循环,充分保障资源优化配置和生态效益的最大化。
3.内陆开放区产业生态化立法
内陆开放区既要发展外向型主导产业,又要促进区域协调发展,要以产业生态化作为制度设计的基本目标,构建有利于区域和产业生态化的法律制度,建立环境友好型、外向型产业体系,促进区域经济和自然资源优势互补,形成全面开放的产业新格局奠定制度保障基础[37]。一是大力发展工业生态化,建立循环经济产业群,实现传统工业向高新技术产业群转型,通过资源综合利用、循环生产集群和生态环境规划推动工业生态化发展。二是大力发展服务业生态化,充分发挥物流、能源、信息、教育等关联产业链的集群效应,合理建构区域服务业梯度,促进优势服务业集群良性循环。三是大力发展农业生态化,变革城乡割裂的二元社会经济体制,创新建立城乡一体化的政策法律,促进城市先进要素与农村资源的有效融合。
4.内陆开放区资本生态化立法
当前内陆开放区要以金融资本创新作为经济生态化发展的突破口,改变传统的高消耗型资本市场,构建资本生态化法律保障体系,深化投融资、土地、资本、劳动力等体制改革,完善资本运行的区域环境控制,提升内外资利用的生态化功能,为内陆开放区的生态化建设创造良好的金融服务环境。加强生态资源资本化、市场化改革,提高生态资源资产化水平,大力扶持绿色产业,鼓励金融市场为培育环保型产品发挥积极作用。通过建立健全信息披露机制,提高环境保护的审慎监管水平和公众参与水平,推进内陆开放区市场化改革与生态化建设的协调发展。
5.内陆开放区土地资源集约化利用立法
土地是内陆开放区最基本的资源要素,从两江新区和喀什经济区的规划看,土地资源的集约优化开发是内陆开放区制度建设的重要内容,土地开发首先不能违背基本国法,土地资源的稀缺性是内陆开放区生态化建设的根本要求,要在土地综合管理、土地收益分配机制、土地流转保障机制以及土地规划等方面建立完善的政策法律,保障内陆开放区的土地效益最大化。如两江新区规划面积1200平方公里内,生态涵养区约占一半,必须充分考虑生态涵养区的保护和开发政策,既要在环境容量范围内促进产业生态化发展,又必须在土地资源的集约优化上进行严格规范,实现土地资源的统筹规划和高效配置。
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