日本邮政改革述评
姚海天
日本邮政民营化是小泉内阁改革的核心。
小泉内阁强力推进邮政民营化，主要基于以下两个原因:
一是邮政民营化是由日本经济的现阶段特性所决定的。现阶段，日本经济进入成熟期，进入低增长期。在科学技术没有重大突破、无法实质性地推动经济进一步提升的现有条件下，通过挖掘经济潜力实现经济增长成为日本政府长期经济政策的首选方向。
二是和小泉自身经历有关。小泉1979年任大藏省政务次官，1992年前后任邮政大臣。他的职业经历使他有可能深刻了解日本邮政系统的诸多弊端。虽然日本当前面临种种难题，小泉还是把他的改革对象锁定邮政系统。
邮政民营化的根本目的在于挖掘日本经济潜力。邮政民营化主要解决两个问题:一方面通过竞争改善原有邮政系统的运营状态，在维持原有邮政系统的基本社会功能的同时，导入民间企业的经营机制，解决其自身的经营效率问题;另一方面改革原有邮政系统与日本经济的连通渠道，使邮政系统吸收的资金在运作上由原来的政府主导转变为民间主导，截断政府通过邮政系统获取公共资金、增发国债的渠道，防止日本财政赤字进一步膨胀，恢复“平衡财政”，消除经济隐患。
邮政民营化涉及社会的各个层面，不仅与普通国民的日常生活息息相关，而且涉及日本经济各个方面，也引发了日本政治版图的变动。
一、邮政民营化的主要内容及与经济的接点
日本邮政民营化的总体进程是:首先在原邮政系统基础上于2003年4月1日成立日本邮政公社，在保留国有形式的同时导入民间经营机制，在2007年10月正式启动民营化进程，到2017年3月末为止，完全实现邮政民营化。
(一)日本邮政民营化关联法案及其主要内容
邮政民营化的主要内容在相关六法案中得以体现。
1.日本邮政民营化相关六法案。
小泉内阁提交国会审议的“日本邮政民营化相关法案”分别是:《邮政民营化法案》、《日本邮政股份公司法案》、《邮政局股份公司法案》、《邮递事业股份公司法案》、《独立行政法人邮政储蓄及简易生命保险管理机构法案》、《邮政民营化法案实施过程中关于相关法律制定的法案》。
2.“日本邮政民营化相关法案”的核心内容。
2007年10月1日，解散日本邮政公社，设立新的股份公司，代替日本邮政公社并实现其提供全日本同质的邮政服务的功能。新设立的股份公司包括:日本邮政股份公司、邮递事业股份公司、邮政局股份公司、邮政储蓄银行和邮政保险会社。其中，日本邮政股份公司作为其他四家公司的母公司，全额保有其余四家子公司的股份。
政府尽早减少其所保有的日本邮政股份公司的股份，日本邮政股份公司在2007年到2017年的十年过渡期间中，必须完全卖掉其所保有的邮政储蓄银行、邮政保险会社的所有股份。
为推进邮政民营化，监督民营化进程，政府将设置邮政民营化推进本部(本部长由首相担任)和邮政民营化委员会。
在法案实施过程中，首相和总务相不得同意引起邮政储蓄银行消失的并购，或者邮政储蓄银行和其他金融机关的合并。同时，首相和总务相不得同意引起邮政保险会社消失的并购，或者邮政保险会社和其他保险会社的合并。
《日本邮政股份公司法案》规定，为维持全日本范围内的邮政储蓄服务和简易保险服务，在邮政民营化后的日本邮政股份公司设置资金规模在一万亿日元以上的“社会—地域贡献基金”。
《邮政局股份公司法案》规定，为方便国民享受邮政服务，在全国各地设置邮局。在多方听取地方有识之士的意见基础之上，制定“地域贡献业务计划”，由“社会—地域贡献基金”支付资金，以实施贡献业务。
(二)邮政民营化与日本经济的接点
邮政民营化体现了小泉内阁的改革理念，对于增强日本经济的活力有着重大作用。
1.邮政民营化对日本经济的推动。
邮政民营化的经济学上的意义有四个:
(1)实现“小政府、大市场”模式，缩小政府机构规模。国有企业所持有的资源在民营化组织形态中能够达到最高效率，实现资源的最佳配置。日本邮政系统共有国家公务员27万多人，占日本国家公务员的近1/3。通过民营化，可以大量削减国家公务员人数，大幅度缩小政府机构规模。
(2)减轻国民负担。在旧邮政系统中，国民看不见的负担有两方面:一是邮政系统作为国营企业所享受的补贴、免税以及其他优惠措施，相当于“隐性补助金”;二是国营企业所造成的结构上的低效率，产生损失，相当于邮局利用者的“隐性负担”。这两部分所产生的损失难于被觉察。
由于资金运用效率低会造成经济上看不见的损失，这种损失可以称为一种“机会损失”，再加上邮政储蓄和简易保险所享受的优惠措施，日本经济所遭受的损失累计金额并不小。据推算，邮政储蓄和简易保险在从1993年开始的十年间所造成的这种看不见的损失分别为5.3540万亿日元和2.5061万亿日元。这些损失主要以税收减少的方式出现，均由日本国民承担。
(3)使资金流向从政府转向民间。通过邮政民营化能够从根本上改变邮政资金流向，截断政府公共投资资金源，使占个人金融资产1/4的巨额邮政储蓄和简易保险资金能够流向民间企业，流向那些收益更好的投资项目。
日本经济泡沫破裂后，日本政府为摆脱不景气，不断加大财政支出，邮政系统资金源源不断流向财政支出，通过财政投融资系统以公共投资的形式进入经济循环中，结果就是日本政府财政赤字不断扩大。到2005年3月末为止，中央政府和地方债务(长期债务余额)在预算上已经上升到719万亿日元。
(4)缓解国民的增税预期对经济产生的不良影响。根据日本中央银行的资金循环会计(2004年6月期速报)，国民的纯金融资产为1044万亿日元，这意味着日本政府必将从1044万亿日元中以增加税收的方式获得719万亿日元来偿还其债务。由于对将来增税产生预期，国民将增加储蓄使消费系数下降，影响市场平衡，使市场缩小，这一切又可能进一步造成生产的减少和税收的下降，形成恶性循环。
2.邮政民营化的风险。
邮政民营化在搞活日本经济、提高邮政资金运用效率的同时，也会使现有民营企业资金的运用收益降低。规模巨大的邮政民营化必然引起日本经济的波动，如果措施不当，有可能导致以下不良后果:
(1)低收入者和边远地区有可能会被牺牲。邮政民营化的理论根据是市场原理，在达成效率化的同时，也会造成人口和资源的集中，边远地区由于人口稀少有可能被忽视和牺牲，进而造成地域间差距加剧。
民间企业由于追求效率性，“切除”低效率部分是非常正常的。在市场原理下，假如民间企业在边远地区提供邮政服务，为避免赤字、实现盈利，只有两个方法:一是提高邮政服务价格(与城市相比)，这无疑会加重当地居民负担;二是撤销边远地区邮政服务设施，只保留盈利的城市邮政设施，这种做法将会导致边远地区居民不能享受邮政服务。
(2)国债无法完全消化，使财政赤字进一步扩大。实施邮政民营化后，日本的巨额国债，如果单纯通过市场原理来进行市中消化，一旦购买过程出现问题，则会造成国债价格下跌，同时使日本政府的信用下降，导致金融危机的风险增加。
而现实情况是邮政资金仍为国债的大买主。在民营化之后的一段时期内，从资金运用的稳定性角度考虑，很大一部分的邮政资金仍然会用来购买国债。虽然通过邮政民营化，使资金流向由政府转向民间是邮政民营化目的之一，但如果转变过于剧烈，将对日本国债的认购产生影响。
(3)民间企业受到压制。日本邮政的资金储备大约是日本国民金融资产总额的1/4，如此巨大的资金采用民间方式来运营，从经济整体角度讲，会增加经济活力，提高经济效率。但是，同时必然对现有的民间资金产生压制作用，抢占或侵蚀民间企业的现有市场。
(4)大量国债进入市场有可能造成原有民间资金循环的扭曲。失去邮政资本这个大买主的国债，将不得不由市场来消化。随着大量国债流入市场，银行资金将被吸引进入国债市场，于是民间资金循环出现扭曲，民间资金流向国债也就是政府，由银行起主导作用的民间信用创造机能将受到削弱，对经济的长远发展产生不良影响。相关数据显示，最近几年日本商业银行出现扩大国债保有的趋势，例如从2003年3月末到2004年6月末，日本商业银行的国债保有余额增加了30多万亿日元。
(5)引发就业问题。伴随民营化必须提高效率，人员削减是必然结果。由于邮政民营化发生人员流动，会对日本的就业形势产生或多或少的影响。
(6)引发外国资本或者日本国内银行的收购，国民的利益受到损害。在邮政民营化实施的十年中，由于必须完全卖掉政府所保有的邮政储蓄银行、邮政保险会社的所有股份，这些股份可能被外国资本或者日本本国银行收购，处理不当可能使日本国家和国民的利益受到损害。
(三)日本学术界、企业界以及国民对邮政民营化的看法
邮政民营化涉及多方利益，对日本经济产生的影响还不明确，有一些需要探讨之处。对于邮政民营化，普通国民并不十分热心。调查显示，邮政民营化在普通国民关心度中排列第六，认为“邮政民营化”为优先解决的重要课题的回答仅占25.7%(多项选择)。
此外，邮政民营化在企业界和学术界也引起了广泛的争论，如“邮政服务能否保持质量问题”、“如何保持在公平条件下进行竞争问题”以及“关于邮政民营化和其他改革同步实施问题”，很多争论的问题都反映到“邮政民营化相关法案”之中，并采取了相应对策。
二、邮政民营化准备阶段——日本邮政公社
2003年4月1日，日本正式成立日本邮政公社。这是日本邮政业132年来的最大改革。
(一)日本邮政公社的目的
成立邮政公社的基本目标是实现邮政三大事业经营的健全化和效率化，实行各自独立核算并实现盈利。把邮政改革分步进行，减小邮政民营化对日本经济整体的波及，为进一步正式实施邮政民营化做准备，同时，通过改善邮政系统的运营状况，在民营化的股权出让过程中，使国家利益达到最大化。
(二)日本邮政公社的特点
日本邮政公社是邮政民营化的准备阶段，保留国有形式，导入民间企业的经营方式。概括来说，日本邮政公社具有五个特点:
1.年度预算无须通过议会表决。今后邮政公社的经营计划和年度计划，主要是通过总务大臣进行事后业绩评价的方式实施。这有助于经营的自主化、合理化以及提高服务质量，从决策机制和经营灵活性上向民营企业靠拢。
2.为向社会提供高质量和低成本服务，邮政公社最大限度引入民间企业的组织体系和经营机制，以提高其运营的效率，在邮递事业导入“丰田管理模式”就是很好的例子。
3.在税收上，与民营企业处于相同竞争条件。在纳税方面，将过去的免税(消费税除外)转变为必须交纳部分固定资产税、印花税等税款，额外收益还将以法人税的形式部分上缴国库。
4.日本邮政公社在改善已有邮政服务质量的同时，还依据法律开拓新的业务形式，扩大业务范围。
5.由于原有的邮政系统中，特定邮政局长的“世袭”特点广受抨击，在日本邮政公社阶段，废除特定邮政局长的“世袭”，其聘用方式改为向社会公开招聘。
与原有邮政系统相比，日本邮政公社并没有发生实质性的变化，而是把重点放在改善经营和提高效率上，没有涉及邮政民营化内容。
(三)日本邮政公社的经营与改革
1.日本邮政公社的中期经营目标。
日本邮政公社将邮递、储蓄和保险业务分成三个事业部门，分别建立各自的财务系统，引入企业会计原则，独立核算，并受外部监督，以实现各自的盈利，这是邮政公社最主要的中期经营目标。
2.日本邮政公社的经营与改革。
为实现民营化，日本邮政公社实施了一系列的改革措施以改善经营状况，主要有:
(1)在邮递事业引入“丰田方式”。从日本邮政公社成立之前的2002年底开始，利用一年半的时间，具体在邮递业务领域实施引入日本丰田汽车公司生产方式的试点，其目标是要将高效率的手段和方法引入低效率的国营邮政事业，以提高其生产效率。
(2)日本邮政公社试图通过扩大邮政业务和削减人工费，提高效率。作为具体的实现利润办法，主要通过人员的自然退休、减少雇用新职员的方式来进行。
(3)取消不必要或者经营赤字的设施。邮政公社的经营措施:作为资金运用和地方服务的一个环节，日本邮政简易保险和邮政储蓄在全国设立了一些福利设施，由于过大的设备投资以及费用削减缓慢，消除这种构造赤字成为问题。
(4)邮政服务是典型的劳动密集型，很难轻易裁员，同时由于现阶段日本邮政公社职员的国家公务员身份也难以随意进行工资调整，因而还必须通过其他途径增加收入。为此，日本邮政公社积极采用民营企业的经营方法，在改善已有业务质量的同时，开发很多新的业务形式，逐步扩大业务范围，其中包括如下几种:扩大次日邮递服务区域、与便利店等民间企业展开合作、延长取款机(ATM)的服务时间、改善业务“普通终身保险”、灵活运用邮局设施中空余场所。
(5)日本邮政公社全方位加强和外部的战略合作。日本邮政公社为进入国际物流领域，正在力图与日本海运、陆运、空运等领域的大型企业合作，以与欧美的大型综合物流会社竞争。
(四)对日本邮政公社目前经营的评价
日本邮政公社在成立的第一年度，其邮递业务就由2002年度的225亿日元赤字转为2003年度的263亿日元[1]黑字，使得日本邮政公社的经营获得很高的评价。
另一方面，日本邮政公社通过和其他企业的业务合作，急速地扩大其物流业务，这种以国家信用为背景来扩大业务，招来竞争企业的不满，受到“压迫民营经济”和“阻碍民营化”等责难。
三、筹划中的日本邮政股份公司
为在2007年10月1日成立日本邮政股份公司，日本政府进行了种种准备工作。
(一)成立日本邮政民营化委员会
邮政民营化委员会负责检查民营化的推进状况，每隔三年向政府提出民营化修正意见。
(二)成立经营委员会
2006年初开始运作的经营委员会将会确定民营化会社的经营模式，相关民营化法案没有明确的民营化会社的形态将由经营委员会从企业经营者的视角来设定。
(三)日本邮政股份公司的筹备与成立
日本邮政股份公司在2006年1月开始准备筹划，2007年10月转变为控股公司，下设邮递业务股份公司、邮政局股份公司、邮政储蓄银行、邮政保险股份公司等四家公司。
(四)遗留的问题
遗留下的最大问题将是本应分成四个机构的邮政公社仍然维持实质上的一体运营，从而使积聚起来的资金在运用时，仍然有可能无法摆脱“官”的束缚，资金恐怕无法走向“民间”。
四、邮政民营化与日本政治
日本邮政民营化不仅仅是经济政策问题，也体现了日本政治角力。围绕邮政民营化，日本政界更是存在着严重对立。
小泉坚定不移地大力推动邮政民营化，同时，自民党内部的邮政民营化反对派(主要是“邮政族”议员)则一直进行着顽强的抵抗。其他党派如民主党、社民党以及共产党等在野党普遍认为邮政民营化不是最紧迫的课题，持反对态度。
邮政民营化改革在2005年8月8日的参议院审议中被否决，小泉为此解散众议院，提前进行众议院选举。在选举中小泉采用“刺客战术”，封杀反对邮政民营化的候选人。在随后进行的第44届选举中，自民党以296个席位(296/480)的压倒多数获得选举胜利，“邮政民营化相关法案”随之获得了通过。
小泉通过解散众议院的极端方法绝处逢生，这一过程中的政治角力对于了解日本政治的演化及运行方式提供了难得的样本。
邮政民营化并非左右国家走向的大问题，但是却左右了日本的众议院选举，这一事实显示出了日本民主政治的局限。民主党在此次众议院选举中遭到重创，选举结果表明，日本国内政治势力的政策取向越来越受到国民大众心理的影响。这使得日本政治运行的波动幅度加大，遇突发事件时政局的震荡加剧，决策的情绪化和非理性化的可能性加大。
此外，日本文化天生缺少客观标准和尺度，国民性中从众心理极强，也使得日本社会成为最容易产生舆论一边倒、所谓“沉默的螺旋”现象。一旦外界条件成熟，“沉默的螺旋”现象有可能导致日本不可阻挡地重走军国主义老路。
小泉内阁将由于推动日本邮政民营化而在历史中记上不寻常的一笔。
五、小结
邮政民营化对于日本经济是非常深刻的、根本结构上的调整，影响深远。
小泉希望通过邮政事业民营化，使邮政业在运营等方面受到金融厅的统一监管，从而切断政府不受限制地使用“公共资金”的渠道，进而避免政府不受限制地使用“公共资金”来发行国债，造成财政赤字膨胀。
邮政民营化是日本结构改革的重要一环，无疑会带来其经济的效率化，这已经得到日本学术界和企业界主流的认同。邮政民营化将与行政改革、特殊法人改革、社会保障制度改革等其他改革联动，同时与财政体系的重建以及庞大的公共债务的管理相联动，从政治和经济角度重新塑造日本社会。
邮政民营化是日本政府经济政策和经济措施灵活性的体现，也是日本政府顺应经济发展规律和进行自我改造的一部分。从根本构架到细枝末节，不间断的自我修正和自我改进，这种思维习惯和行为习惯已经深入到包括日本政府部门在内的社会各个阶层和各个领域，是日本战后经济政策成功进而经济发达成熟，形成巨大经济实力的根本原因。
(原载蒋立峰主编:《日本:2005》，世界知识出版社，2006年)
【注释】
[1]在日本邮政公社成立前后，会计方式发生变化，两个数据不能单纯比较，正文中对照只是为了强调由赤字到黑字的转变。
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