日本重建财政浅析

日本重建财政浅析

张舒英

重建财政不是新问题，它曾是日本19世纪80年代的一个热门话题。本文探讨这一问题，原因主要有两点，一是这个问题对日本来说比以往任何时候都严峻，二是我国也面临着类似的问题。

一、从“大功告成”到“危机宣言”

80年代，日本重建财政的目标是停止发行赤字国债，降低财政对国债的依赖程度。经过10年的努力，到1991年度，赤字国债的发行确实停止了。可以说，重建财政已“大功告成”。然而，从1992年度开始，国债发行额再度上升。1993年度以后，每年发行的国债比80年代的任何一年都多。1995年11月，当任大藏大臣宣称，日本财政正陷入危机。日本舆论界称之为“财政危机宣言”。

各种统计数据和经济分析表明，日本财政的确到了岌岌可危的状态。

1.日本政府高度依赖于举债筹措财政资金。1996年度，国家财政对债务的依赖程度已由1990年度的10.6%上升到1996年度的28.0%，在主要发达国家中是最高的。

2.政府债务余额迅速增大。到1997年3月末，中央和地方政府合计的长期债务余额达445万亿日元，相当于日本1996年GDP的88%。

3.国债费开支成为财政的沉重负担。1997年度，国债费支出预算为16.8万亿日元。如果按1年250个工作日、每个工作日8小时计算，日本政府平均每个工作日应支付的国债费为672.1亿日元，平均每小时的支付额为84亿日元。国债费占经常性财政支出总额的21.7%，即:1/5以上的财政支出被固定在了国债费上，财政僵化问题日益突出。

4.政府持有的资产质量不高。有报道表明，在上述445万亿日元的政府债务余额中，约有50%是不可能以政府持有的资产予以偿还的。有日本分析家认为，日本财政的实际状况，比统计数字表明的更糟糕。

二、财政危机的成因及其实质

时隔仅仅5年，日本财政便由“大功告成”转向危机，这种巨大的变化究竟是什么原因促成的，财政危机最实质性的问题在哪里?

(一)财政危机的原因

客观地说，形成财政危机的原因错综复杂，这些原因可以归纳为如下几个方面。

1.实现“重建财政”目标留下的埋伏。

1990年度，日本政府之所以能够实现“重建财政”的目标，与如下的经济背景和采取的措施分不开:一是泡沫经济膨胀带来的税收增加;二是从1989年4月1日起开征“大型消费税”;三是将原有的国有铁路、电信电话公社等国营企业改为民营，使财政甩掉了亏损大户的包袱。

除了上述背景和公开措施外，在实现“重建财政”目标的辉煌成就背后，还隐藏着一些不公开的“把戏”，隐形借款便是其中一例。从表面上看，停止了赤字国债的发行，实现了“重建财政”的目标，但实际上，经常性财政支出仍在一定程度上靠借债维持，只不过是将公开发行债券变成了隐形借款。

关于隐形借款的规模，众说纷纭。有的说25万亿，有的说40万亿，还有的说65万亿日元。不管具体数额究竟多大，隐形借款问题至少表明，日本1990年实现的“重建财政”目标，带有一定的虚假成分。

2.泡沫景气崩溃导致税收减少。

如前所述，泡沫景气崩溃后，日本经济陷入了战后持续时间最长的经济萧条。从1992年到1994年，经济连续3年接近零增长。企业倒闭量增大，1991年以后的5年间，负债额在1000万日元以上的企业倒闭数每年都在1万家以上，其中1995年达15108家。即使没有倒闭的企业，也处于艰难挣扎之中。企业收益恶化，致使税收来源减少。同1991年度相比，1992、1993和1994年度，国税收入分别下降了9.2%、9.6%和14.9%。

3.反复采用刺激措施带来的增支。

1992年以后，日本政府为了刺激经济回升，先后多次实施“经济对策”，动用的财力达60万亿日元。长年遗留下来的巨额债务，再加上因经济萧条而导致的税收减少，财政已经是捉襟见肘，在这种情况下，连连采用财政政策刺激经济，致使财政状况进一步恶化。

(二)财政危机的实质

有如天文数字的日本政府债务余额，只不过是财政危机的表面现象。财政危机最实质性的问题在于日本的财政制度和财政体制。

首先，官僚体系热衷于不断扩大财政开支。他们在编制预算上玩弄的“技巧”远不止于上述的隐形借款。各个部门总是尽可能争取更多的财政资金，而并不真正关心财政收入状况如何。虽然历届政府每年都要确定下一年度预算的“概算要求基准”，而且在“概算要求基准”中表明大力削减财政支出的意向。但是，不管这个“基准”看上去多么严格，实际上，只要从总体上把预算要求额塞进“概算要求基准”这只“筐子”便万事大吉。于是，那些从局部利益出发搞的“事业”仍然装进了“筐子”里。此外，还有不受“筐子”限制的补充预算。政府往往借口有必要动用财政政策，将那些当初编制预算时没有装进“筐子”，甚至连议都没有议到的项目，用补充预算的形式加进来，扩大财政支出。

其次，在财政资金分配上尽力维护原有的部门利益格局。日本的官僚们通过将某些事业列为财政支出项目来获取财源，维持原有的组织机构和定员。这种情况在公共事业预算上表现最明显。尽管社会经济状况发生了很大变化，但公共事业投资在各个部门之间的分配格局却依然如故，甚至连公共事业的投资结构也几乎固定不变。

第三，就发行国债的制度约束看，遇有财政收入不足时，政府总能用发行国债的方式予以弥补。《财政法》第四条中规定的发行建设国债的条件，事实上已失去约束力。从表面上看，日本用一般会计和特别会计的形式将经常性财政支出与投资性支出区别开来，实际上，主管财政大权的大藏省对这两种支出向来就缺乏严格的区分。这一传统使得日本政府能够以建设国债的名义筹措经常性财源之不足。即使如此，仍不免还要发行赤字国债，只是赤字国债的规模有所缩小而已。

再就预算审查制度看，在现行制度下，对各个部门的预算进行审查的是大藏省主计局。但是，主计局的官员是按部门配备的，其职责主要是将部门提出的预算要求额削减到一定的范围之内，所要完成的工作是凑足事业所要求的财源。遇到财源不足时，便与大藏省内主管政策金融的部门协商，用政策金融资金予以补足。这种预算要求者同预算审查者穿“连裆裤”的体制，不可能从根本上杜绝财政投资结构中存在的上述问题。

三、重建财政，任重道远

随着老龄人口所占比重的增大，对财政支出的需要在迅速增加，而财政的现状已经是负债累累。对此，财政结构改革会议在1997年5月提交的《财政结构改革中期报告》中说:重建财政已是刻不容缓。

(一)重建财政的措施

1996年12月，日本内阁会议就健全财政问题确定了如下目标:中央和地方政府要协同一致，首先控制住公债余额对GDP比率的增长，使之不再上升;为此，要将中央和地方的财政赤字控制在GDP的3%以下。日本政府将1997年度确定为“财政结构改革元年”，并设定了重建财政的中期目标，即到2003年将财政赤字对GDP之比降到3%以下。

为实现重建财政所采取的措施，归结起来有三个方面:一是“开源”，二是“节流”，三是转变财政政策取向。

1.增加财政资金来源。这方面的较大举措之一是将消费税率提高2个百分点，即由原来的3%提高到5%。其实，这项措施早在拟议之中，只是迫于各方面的压力，加之经济一直不景气，直到1997年4月1日才开始实施。

另一项措施是停止执行对所得税和居民税的减免措施。

目前来看，财政收入难有更大幅度的增加。重建财政目标的实现，在很大程度上依赖于压缩财政开支。

2.压缩财政支出。为了达到控制政府债务增长和减少财政赤字的目标，1997年5月，财政结构改革会议提交的《财政结构改革中期报告》指出:必须从多方面着眼推进改革，不仅要重塑一般会计和特别会计制度，而且要改革特殊法人制度、政策金融体系，调整中央与地方关系，实行向地方分权。

关于压缩预算开支，《财政结构改革中期报告》提出的措施包括:①控制社会保障费的增长。②压缩公共事业投资规模，突出重点，提高效率。③在文教支出方面，鉴于儿童和学生数量在减少，要适当削减教职员工，适当提高国立大学的学费标准，压缩对国立学校特别会计的拨款。④修改中期防卫力量充实计划，制定量化压缩目标;在工资、伙食费、一般物品购置费等方面厉行节减。⑤对于政府开发援助，要从注重数量转向注重质量。⑥对于农林水产业，要发挥各地特长，提高农业对策费的利用效果。⑦关于科技开支，在集中改革期间，不在国内兴建国际热核反应堆等新项目，对于在建项目，也要全面进行调整，对存在问题的项目(如高速反应堆“文殊”号等)要坚决停下来。⑧控制能源对策费的增长，彻底改革“动力核燃料事业团”的组织体系，努力压缩经费。⑨削减包括制度性补贴在内的各种补贴开支，使财政补贴合理化。

3.转变财政政策取向。1992年以后，日本政府多次采取景气对策，出发点仍然是为了扩大总需求。但就结果来看，这一传统的政策措施已经失灵。在财政面临危机的情况下，日本政府不得不转变政策取向，由重视提供需求，转向重视改变供给结构。

然而，决定供给结构的是民间企业的活动。要改变供给结构，目前最需要的是放宽对民间经济活动的限制，以便增强民间企业的自主开发能力和经济活力。可以说，政府放宽对民间经济活动的限制，有助于减轻财政负担。或者反过来说，为了减轻财政的债务包袱，日本政府也不得不放宽限制。这也正是近年来日本政府在放宽限制方面表现得比较“开明”的重要原因。尽管如此，要重建财政，决非易事。

(二)重建财政，困难重重

客观地看，日本要实现重建财政的中期目标，在2003年度将财政赤字对GDP之比降到3%以下，困难是相当大的。

1.在是否应维持财政平衡的问题上，日本存在截然相反的政策主张。一种观点认为，追求财政自身的平衡毫无意义，财政应将经济整体发展的需要放在首位，即便已经存在不小的赤字，但当经济陷入不景气时，也应毫不犹豫地扩大财政支出。持这种主张的人认为，日本此次经济萧条之所以拖得这么久，问题就在于财政政策的力度不够。

持相反观点的人认为，政府债务之大，已使财政接近崩溃的边缘，给今后日本经济社会的长期发展留下了隐患。此次的长期经济萧条，不是简单地增加财政支出就能解决的，因为导致萧条的根本原因是结构性问题。持这种观点的人主张学习美国，即使是在经济不景气期间，也应有大幅度缩减财政开支的魄力。

尽管桥本内阁确定了重建财政的政策，但是，政策主张上的严重分歧并没有弥合。这种分歧有可能在一定条件下导致政策上的摇摆，从而妨碍重建财政目标的实现。

2.债务余额巨大，而且呈继续增加之势。如同癌瘤生成之后有其自身的增生能力一样，巨大的政府债务余额也有了自我增长的能力。日本1992年以前的国债是在较高的市场利率水平下发行的，直到1994年，国债的平均年利率仍为5%，高于同期商业银行4.134%的平均贷款利率。即使不计复利，当初借100日元的国债，5年后便“成长”为125日元。即使当年的财政收支保持平衡，不发生1日元的赤字，国债余额也要继续增长。在1991年至1996年的6年间，普通国债余额的年均增长率达7.6%，大大高于同期GDP年均1.8%的实际增长率。

3.后发展效应消失，税基增长缓慢。上述分析表明，国债余额在不断自我增值，有如滚雪球一样，越滚越大。最终偿还国债，要靠增加税收。税收增加的基础是经济增长。随着赶超阶段的过去，日本经济的后发展效应已经消失，高速增长时代一去不再复返。因此，税收很难大幅度增长。

4.老龄化对财政的需求增大。财政收入难以大幅度增长，但是对财政支出的需要却呈大幅度上升之势。随着老龄人口所占比重的上升，退休养老保险、医疗保险、老年人福利设施的建设与经营等，这些方面所需要的财政开支在迅速增长。这也给重建财政目标的实现增加了难度。

5.深入改革，阻力很大。要大幅度地削减财政支出，真正提高财政资金的运用效率，需要深化行政制度改革，打破原有的权利分配格局，这意味着需要对政府本身施行大手术。要政府给自己“动手术”，这无疑是一项高难度的大课题。

(原载《日本学刊》1997年第6期)