试论日本放松规制

试论日本放松规制

徐　梅

二战结束后，日本在全国范围内推行大规模的政治、经济和社会改革，由战时统制经济向市场经济转变。废除统制经济后日本所确立的实际上是带有浓厚规制色彩的市场经济体制。政府的诸多规制对战后日本经济迅速发展和实现赶超发挥了巨大作用。但是，20世纪80年代中期以后，随着世界经济自由化、国际化的发展和日本经济日趋成熟化，日本面临着规制改革特别是放松规制的课题。

一、二战后日本政府规制下的市场经济

(一)日本规制形成的历史因缘

作为后起的资本主义国家，自明治维新开始，日本就将追赶欧美发达国家作为长期目标。在这一目标下，政府十分重视保护和扶植国内产业，对国内经济实行规制。

为摆脱落后状况，明治政府从“殖产兴业”、“富国强兵”等战略目标出发，改革旧的封建经济体制，建立以市场机制为中心的经济调节系统，同时又采取强有力的保护主义经济政策。

到20世纪30年代，为发动侵略战争，日本加强了经济管制，实行战时统制经济体制。特别是以1937年侵华战争为契机，日本政府对经济活动进行全面、严格的管制，如实施《临时资金调整法》、《进出口商品等临时措施法》、《国家总动员法》等统制立法，以满足战争需求。

二战后伊始，日本经济在战争中遭受严重破坏，政府成立了“经济安定本部”，组建物价厅和物资配给公团、价格调整公团等统制机构，颁布实施了紧急经济对策和各种统制令，直接管理经济活动。

总之，日本政府对经济的干预贯穿于其资本主义和近代工业化的发展过程中，所发挥的作用也远远超过英美等发达国家。政府干预和保护经济的传统，为二战后日本带有浓厚规制色彩的市场经济体制的形成培育了土壤。

(二)二战后日本规制体系的确立和发展

二战后，在政治领域，日本开始引入美国式的民主政治体制，并实施了一系列相关法令，如1947年实施《地方自治体法》、《国家公务员法》和《财政法》，1948年实施《地方财政法》，1950年实施《公职选举法》、《地方公务员法》，1952年实施《国家行政组织法》等。这些法令为二战后日本行政部门的高效有序运行提供了保障。另外，日本强化了以管理经济为主要职能的经济官厅，如组建通产省和经济企划厅，强化大藏省职能，使国家行政官僚的主流由原来的内务官僚变为经济官僚，其目的在于强化政府在宏观经济管理方面的调节和干预作用。

在经济领域，日本进行了解散财阀、农地改革和劳动立法三大民主改革，为战后日本经济恢复和后来的经济高速增长创造了条件，也为日本经济体制的转变提供了必要前提。随着各种改革措施的推进，各领域的规制开始逐步形成。

日本政府重新审视统制经济时期的各项法律、规章等，调整和充实经济规制。一方面，取消了统制经济时期一些阻碍经济发展的规制，颁布实施了一系列有利于发挥市场机制的新规制，如《禁止垄断法》、《排除经济力量集中法》等;另一方面，根据实际情况保留或经过修改后保留一部分有利于政府宏观调控、稳定国内经济的规制，如保留了《粮食管理法》、《租地、租房法》、《日本银行法》等大致决定产业状况的行业法规，以及在战时为筹集战争费用、保证稳定财源的酒类销售许可、认可制度等。另外，还有一部分在二战前制定实施的、在战后作为改革的内容曾被一度废除的规制，后来在经济高速增长时期被再次运用实施，如《石油行业法》、《大店法》等。经过这些调整和充实，日本新的规制体系框架初步形成，并在以后的经济社会发展过程中逐步健全和完善，从而为政府对经济实行规制提供了依据。

(三)规制对二战后日本经济增长的贡献

美国经济学家卡恩在他1979年出版的《规制经济学》一书中指出:“支撑目前私营企业经济体制的两个主要制度是竞争性的市场机制和直接规制，将两者结合起来并不容易。但是，如果做不到这一点，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的经济成果。”^[1]

二战后日本所确立的由政府导向的市场经济体制以及在此基础上形成的政府规制体系，在政府规制与市场机制的结合方面取得了较佳效果，为日本经济高速增长做出了重大贡献。它既不同于战时完全由政府管理的统制经济体制，不是要限制企业发挥市场机制，也不同于欧美一些国家的自由经济体制，不是要削弱政府对经济活动的规制，而是一种在政府引导下，通过各种经济手段、政策法规等对宏观经济进行调节和引导，维护市场规则和秩序，发挥政府在资源配置方面的作用，以提高企业竞争力、促进经济发展的体制。这种体制既强调遵循市场竞争原理的必要性，又主张政府对经济运行进行必要的规制;既有重点地保护、扶植民族工业发展，又逐步对外开放市场，促进企业增强国际竞争力。

当然，政府规制在为二战后日本经济高速增长做出重大贡献的同时，也积累了一些矛盾。20世纪70年代以后，日本一些民间企业要求减少政府规制，欧美等国指责日本政府对经济规制过多，阻碍了其商品和资本进入日本市场，纷纷要求日本放松规制，日本政府规制的弊病日益显现。但是，不管怎样，规制在二战后日本经济高速增长中所带来的成效是无法否认的。特别是当人们重新认识当时的政府规制时，更应该意识到规制的时效性特点，并有必要深入研究那些曾经发挥过重大作用的各种规制，以便为发展中国家在发展和规范尚不成熟的市场经济方面提供有益的参考和借鉴。

二、日本经济面临的问题与规制

90年代初，日本“泡沫经济”崩溃，经济陷入长期萧条，这是二战后从未有过的现象。尽管日本政府想尽种种办法以促使经济复苏，但始终难见明显效果。探其根源，日本经济患了“复合萧条症”，是多种因素交织在一起的结果，但更深层次的原因则在于日本的规制等改革滞后于国际化及其自身经济发展的要求。

20世纪80年代中期以后，日本国内外环境发生了巨大变化。国际化、一体化加速发展，IT革命渗透到各个领域。同时，日本经济日趋成熟，追赶欧美时代业已结束。在这种情况下，二战后日本所确立和实施的经济体制对促进经济增长能够产生的效应开始减弱，这时日本本应及时改革原有的制度，减少已失去合理性的规制，调整产业结构，为经济进一步增长增添活力。然而，日本继续沿用二战后一直实行的带有浓厚规制色彩的市场经济体制，给日本经济社会发展带来负面影响。

(一)本国产业竞争力减弱

在竞争加剧的情况下，政府往往会采取一些政策措施，保护国内弱势产业，以给其进行调整的时间，使其更具竞争力。这些措施也的确会使被保护产业获得一些好处。但是，如果政府对本国产业实施长期保护和过度规制，就会产生“规制过剩”反应，致使被保护产业失去活力，在国际竞争中的创新和生存能力下降，整个产业的竞争力逐步减弱。90年代日本总体劳动生产率的提高幅度呈下降趋势，金融业更是危机丛生。

(二)国内出现“产业空洞化”迹象

为促进本国经济增长，扩大就业，需要建立一个稳定的宏观经济环境，使本国经济对国内外投资者具有吸引力。由于日本国内投资成本较高，许多领域存在诸多规制，行政手续繁杂等，国内资本外流，外国资本不愿或难以进入，从而出现“产业空洞化”迹象。1993年，日本制造业海外生产比率接近8%，比1985年上升了4.4个百分点。^[2]

(三)国民生活缺少富足感

一般情况下，与不受政府规制或受规制程度较低的产业相比，受规制较多的产业因缺少竞争而难以降低成本和价格，甚至有可能抬高价格。由于日本对一些产业实施较多规制，导致日本不仅在国内存在价格差，而且国内与国外之间也存在一定的价格差。以1997年为例，东京的综合物价水平是纽约的1.18倍、巴黎的1.23倍、柏林的1.30倍。^[3]物价水平较高，意味着在同等收入的情况下，国民的生活水平相对下降。

(四)与其他国家经贸摩擦频繁

在经济国际化的形势下，不同的竞争政策和规则必然会发生碰撞，不可避免地导致国际经贸摩擦。这就要求各国的竞争立法、规则等相互融合、协调。由于日本对外经贸中存在一些独特的规则、惯例，阻碍外国企业及其商品的进入，加之日本在二战后一段时期内所奉行的鼓励扩大出口的贸易思想，仍在一定程度上影响着日本对外贸易发展。由此导致日本的贸易顺差不断扩大，与其他国家间的经贸摩擦频发，如80年代日美间围绕纤维、钢铁、彩电、汽车等商品的贸易摩擦不断升级，影响国际经济的协调发展。

三、日本经济的出路——放松规制

日本经济中上述诸多问题的存在表明，原有的从合理性出发制定的规制变得不再合理，并越来越制约日本经济的进一步发展。实施规制改革，放松规制，建立更为开放的市场经济体制，是日本经济面临的重大课题。

事实上，20世纪六七十年代，日本便开始了规制改革，当时主要整理修改了一些许可、认可制度等，目的是减轻国民负担，使行政事务合理化。在70年代遭受两次“石油危机”冲击以后，日本的财政赤字大幅度增加，经济增长放缓。此间，同样处于经济困境的美英开始实施改革、放松规制以便为本国经济发展寻找新的出路。在这种背景下，日本开始将规制改革，主要是放松规制作为政府的一项重要任务正式提出。

1981年，日本设置了第二次临时行政调查会，以重新认识公共部门的职能和发挥民间活力的重要性。1985年，日本专卖公社和日本电信电话公社实行民营化，分别更名为日本烟草股份公司和日本电信电话股份公司(即NTT)。1986年4月，中曾根内阁发表《协调国际经济结构调整研究会报告书》即著名的《前川报告》，首次将放松规制作为政策主题，提出“原则取消、例外规制”的基本方针。《前川报告》通常被认为是日本政府开始进行放松规制的重要标志。

1988年12月，日本临时行政改革推进审议会向国会进行关于放松公共规制的答询，指出应重新认识公共规制。1990年，日美发表日美结构协议最终报告。根据双方协议，日本放松《大店法》中有关规定，并强化实施《禁止垄断法》。1993年9月，日本经济对策内阁会议决定实施《紧急综合经济对策》，其中一个重要内容是推进放松规制，制定了94个放松规制项目，并成立首相咨询机构“经济改革研究会”，也称为“平岩研究会”。同年11月，平岩研究会向细川首相提交有关放松规制中间报告，主张原则上取消经济规制，将社会规制减少到必要的最小限，并列举出550个放松规制项目。在这一原则下，1994年2月，日本内阁会议通过了《今后行政改革推进方案》。

可见，自《前川报告》发表以来，日本历届内阁都十分重视放松规制问题，并制定和采取了一系列措施。但是，直至20世纪90年代中期，日本在放松规制方面可谓进展缓慢。无论从整体规制状况来看，还是从受规制的行业种类、实行规制的政府部门权限来看，日本在放松规制方面的进展与其成熟经济发展的要求，仍有很大的差距。

日本放松规制进展缓慢的原因主要有以下方面:首先，日本在90年代中期以前对规制改革的重要性认识不够充分，缺乏积极性和主动性，在很大程度上是在“外压”下被动进行的。其次，日本是一个官僚体制国家，行政权力集中在官僚手中。改革计划由官僚制定，同时官僚本身又是实施规制的主体。放松规制无疑意味着官僚的权力会受到削弱，他们不可能真正热衷于改革，反而设置阻力，抵制改革。另外，日本经济业已成熟，在改革方面每向前迈出一步，都不可避免地触及制度中的深层问题，在执行改革计划、政策的过程中会遇到许多困难和障碍。

90年代中期以后，日本经济依然低迷，政府越来越意识到问题的严重性和经济结构调整的紧迫性，开始加快规制改革步伐。1995年3月，政府决定实施《放松规制推进计划》，在住宅、通信、流通、运输、金融、证券等11个领域放松规制，制定1091个放松规制项目。该计划听取了各方意见和要求，对多数项目都明确规定了实施日程，以切实促进结构改革政策的贯彻执行。1996年3月，日本政府重新审视《放松规制推进计划》，将放松规制项目增加到1797个，如对移动通信价格的规制由认可制改为申报制等。1997年3月，政府再次修改《放松规制推进计划》，首次明确地将“寻求日本经济社会彻底的结构改革”作为放松规制的目的，并将放松规制项目增加到2823个，提出彻底改革药价标准制度等。另外，1997年5月，政府还确定了《经济结构改革行动计划》，旨在通过放松规制创造新的产业，重点培育医疗福利、信息通信、新制造技术、物流、海洋、生化技术、城市环境、航空航天、新能源节能源、人才等领域。

如果上述规制改革措施能够得到贯彻实施，将会给日本经济带来生机和活力。首先，随着政府放松准入、价格等规制，越来越多的企业获得市场准入，会加剧企业之间的竞争。为在竞争中获得优势，企业会改善经营管理，进行技术革新，降低生产成本，从而提高生产效率，创造出新的需求，扩大投资和就业机会。另外，放松规制的最大受益者是广大消费者。由于企业间竞争加剧会导致成本降低，加上外国低价商品的进口增加，消费者的选择机会增多，国内价格体系会受到冲击，形成所谓“价格破坏”效应，从而致使国内商品价格降低。这样，消费者可以购买到质优价廉的商品，享受到良好的服务。

上述放松规制的经济效果，在理论和实践中均已得到证实。无论是一桥大学教授中谷严、东洋大学教授中北彻等学者的测算结果，还是日本综合研究所、经济同友会、经团联等民间机构的测算结果，都表明:放松规制有利于提高劳动生产率，降低生产成本，缩小国内外价格差，增强本国企业的国际竞争力，扩大投资和就业机会，提高国民生活水平，促进经济社会发展。

(原载《日本学刊》1998年第4期)

【注释】

[1]［日］植草益著:《微观规制经济学》(中译本)，中国发展出版社1992年10月版，第290页。

[2]［日］日本贸易振兴会编:《世界与日本的海外直接投资》，日本贸易振兴会1996年2月版，第42页。

[3]［日］《ESP》1998年第8期，第70页。