从城乡分割到城乡统筹

城市化模式转变:从城乡分割到城乡统筹——对城市化与“三农”关系的思考

盛广耀

对于城市化与“三农”的关系问题，学术界普遍认为城市化是解决“三农”问题的有效途径。但在城市化的具体推进过程中，问题并没有如此简单。选择何种模式的城市化，对“三农”发展的影响是不同的。在城乡分割的二元体制下，城市化对“三农”问题的解决和经济社会发展的拉动作用是有限的，甚至会对农村发展产生负面影响。加快推进城市化进程，解决“三农”问题，必须打破城乡二元体制，摒弃城乡分割的城市化道路，确立城乡统筹发展的城市化战略。

一、对城乡分割的城市化道路的反思

近些年来，在我国经济和城市化快速发展的背景下，城乡差距反而越来越大。农业、农村和农民（简称“三农”）问题日益成为困扰我国经济发展、社会公平和实现现代化的核心问题之一。1985年后，我国的城市化率由23.7%提高到2004年的41.8%，提高了18.1个百分点，但城乡居民收入差距却由1.9∶1上升到3.5∶1，农民人均纯收入占人均GDP的比重由35%下降到28%。农村居民并没有分享到经济发展所带来的实惠；相反，城市建设过程中“三农”利益受到损害的现象却屡见不鲜。为什么会出现这种情况呢？究其原因，是城乡二元体制扭曲了城市化进程，弱化了城市化对“三农”发展乃至国民经济发展的带动作用。

“三农”问题不仅是结构问题，更是体制问题。从表现上看，我国的“三农”问题是城乡二元经济结构问题，即城乡之间经济发展差距过大。而从本质上看，“三农”问题实际上反映的是我国经济社会的深层次矛盾，其根源在于城乡二元体制，即“城乡分割，一国两策”的社会经济制度安排。长期以来，我国城乡始终执行着两套制度，如户籍制度、教育制度、就业分配制度、社会保障制度等。这种制度化的城乡分割，加剧了城乡经济社会的分化，不仅阻隔了人口和各种要素的自由流动，人为地拉大了城乡差距，带来城乡在经济、教育、就业、社会福利等方面的利益差异；而且固化了城乡二元结构，人为造成城乡发展的不平等，使“三农”陷入结构性、制度性的机会不公状态。实践证明，城乡二元体制造成了许多难以解决的困难和深层次矛盾，扭曲了城市化进程，阻碍了“三农”的进一步发展，导致城乡发展严重失衡。

回顾我国城市化发展的进程，在城乡二元体制的制度约束下，以往的城市化是城乡分割的城市化，是以高筑农民进城门槛、对农村人口在城市定居和就业实施诸多限制为特征的，城乡发展相互隔离，城市化更多地体现在城市建设水平和城市居民生活水平的提高上，对农村发展的带动作用有限。“三农”问题的解决有赖于城市对农村人口的吸纳即城市化的推进，但是在城乡发展间存在断层，城市吸纳农业人口的速度赶不上农村资源的流失速度时，城市化对“三农”发展就更多地表现出了掠夺性，而非建设性。在城市化过程中，农村资源向城市流动有其客观的规律性。但问题是，城乡分割的城市化既吸纳了农业和农村资源，又排斥农民进城落户及其对城市发展成果的分享，人为地扩大了城乡之间的差距。

首先，在城乡分割的城市发展思路下，政府自觉或不自觉地倾向于以行政力量为中心配置资源，超越市场机制对城市化的资源配置发挥基础性作用，将城市化过程简单地理解为行政区划变更、圈地造城搞开发区、建设大广场、宽马路的过程。城市化对资源的需求不是以市场价格获得，加剧了城市化过程对“三农”的剥夺，农业和农村资源流失严重。因大量低价侵占农民土地，而导致人地矛盾加剧，农业和农村发展条件恶化，农民抵制“开发”的现象时有发生。

其次，城乡分割的城市化进程基本上把农民排除在外，农民进城就业和落户面临着各种各样的“壁垒”，大量人口被限制在农业内部和农村地域，农村人口向城市转移的速度缓慢，城市化进程滞后。即使是实现了职业转化和地域转移的进城农民，也很难获得身份的转变和城市社会的保障，无法实现从农民向市民的转变。尽管第五次全国人口普查后，国家将长期（半年以上）在城市就业或居住的农村人口纳入到城镇人口进行统计，大大地提高了我国的城市化率，但这并不代表其城市化过程的完成。严格地说，城市外来农村人口在一定时期内只是“准城市（化）人口”。这部分人口具有城乡双重属性，大多处于城市社会的边缘，缺乏身份的转变以及生活方式和市民素质的转化，合法权益也难以得到保障。

总的来看，在城乡二元体制下，我国城市化与经济发展不相适应，城市化质量不高。在城乡有别的户籍制度、财税制度、就业和社会保障制度等二元体制约束下，农村剩余劳动力难以顺利向城市转移，城市拉动农业和农村发展的作用被弱化，城乡良性互动的机制无法建立起来，“三农”问题与城市发展的反差日显突出。因此可以说，城乡分割的城市化不仅阻碍了城市化进程，而且也激化了“三农”问题。

二、确立城乡统筹的城市化战略

二元分割的城乡发展思路与体制，不仅制约着“三农”发展，同时也阻碍了城市化进程，导致城市化与经济发展不适应，城市化水平相对滞后，城市化质量不高。因此，城乡分割的城市化，不可能成为解决“三农”问题的有效途径。要解决“三农”的发展问题，使城市化顺利推进，真正提高城市化水平（非统计口径的放宽）和城市化质量（进城农民平等享受到市民待遇），就必须在推进城市化过程中，调整政策导向和城市化发展模式，改变城乡分割、各自发展的格局，优化城乡资源配置，以城带乡、以乡促城、城乡互动。

加快推进城市化进程、解决“三农”问题，必须打破城乡二元体制，摒弃城乡分割的城市化道路。如果只对现行的城乡制度安排和城乡管理政策进行部分改良，虽然不排除短期内对缩小城乡差距可能发挥作用，但不能从根本上改变城乡发展的二元化格局。要实现城市化的快速健康发展，必须实质性改变计划经济沿袭下来的城乡制度安排和城乡管理政策，改变二元制度约束下的城乡分割的城市化道路。在城市化过程中，通过战略调整，改变城乡分割的体制、城乡分治的做法和重城轻乡的倾向，按照统筹城乡发展的原则，消除城乡二元壁垒，把城市和乡村纳入到统一的经济社会发展大系统中，改善城乡功能和结构，实现城乡经济社会的协调发展。

在我国城市化加速发展的新时期，城市化一定要与“三农”发展紧密结合，突破以往就城市论城市、就“三农”论“三农”的片面做法，将加快城市化进程和解决“三农”问题统筹到城乡协调发展的框架中考虑，确立城乡统筹的城市化战略。通过推进城乡统筹的城市化，加快城市化进程，打破历史形成的城乡二元社会经济结构，切实解决“三农”问题。推进城乡统筹的城市化战略，既是加快推进城市化的重要举措，也是从根本上解决“三农”问题的必然选择。

所谓城乡统筹的城市化，是以城乡协调发展为目标，以体制和政策的城乡统筹为基础，把“三农”发展与城市发展结合起来，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，推动城乡互动、城乡交融、城乡一体的城市化道路。城乡统筹的城市化重在创造平等统一的新型城乡关系，营造城乡经济社会协调发展的环境，其主要目的是要在推进城市化过程中，使农村、农民分享城市化利益和经济发展的成果。统筹城乡经济社会发展是推进城乡统筹的城市化的基本原则，消除城乡分割的二元体制是推进城乡统筹的城市化的基本前提。

三、推进城乡统筹的城市化的思路

（一）营造城乡统筹发展的制度环境

推进城乡统筹的城市化战略，首先应从消除城乡分治的二元体制入手，为城乡经济社会协调发展创造良好的制度环境。

1.深化户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度。现行的户籍管理制度，人为地将居民划分为非农业人口和农业人口两种身份，享受不同待遇，既不能体现社会公平，同时也阻碍了城市化进程和城乡统筹发展。应适时取消农业与非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”。消除户籍制度所产生的人身依附，剥离附着在户口上的二元差别和利益关系。为避免社会管理的混乱以及地区之间不同福利水平的衔接，应依次从县、地市及省级逐层建立城乡统一的户籍管理办法。待条件成熟后，逐步过渡到全国统一的户籍管理制度。

2.改革劳动就业与社会保障制度，建立城乡统一的就业市场和社会保障体系。打破进城农村劳动力与市民在劳动就业与社会保障制度上的界限，实现城乡劳动力“就业平等、保障一体”，为农村剩余劳动力的转移和市民化创造公平的制度环境。改变“土地就是农民的保障”的片面认识，改革原来主要涉及国有单位和城镇户籍居民的福利保障制度，扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等的、覆盖全社会的包括养老、失业、医疗保险等在内的社会保障体系。针对城乡就业、社会保障的政策性差异过大所存在的矛盾，研究出台平稳过渡、衔接的办法。当前首先应从大城市郊区和发达地区做起，取得经验，逐步推广。

3.改革财政与税收制度，建立农村公共财政体制。把完善农村税费制度改革与建立农村公共财政体制作为一个整体来考虑，解决公共财政对农业、农村和农民的支持问题。将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，统筹解决交通、供水、供电、公共卫生等农村公共产品的供给。

4.完善土地征管制度，减少城镇建设中的利益摩擦。进行农村土地制度创新，将土地所有权收归国有，土地使用权还给农民。制定相应法律，允许农民将土地使用权转让、继承、租赁、投资入股等。非农建设占用的农村土地，不论是经营性用地还是公益性用地，都必须按市场价格购买，确保农民失地不失业、失地不失利。

（二）建立市场化的城市发展机制

加快市场经济体制建设，是推进城乡统筹的城市化的体制保证。传统计划经济体制，把城市和农村割裂开来，并且在许多方面使二元经济结构制度化，严重地延缓了城市化的进程。市场经济则可以把城乡紧密地联系起来，加深社会分工，促进城乡经济的交流和发展，降低城乡经济发展和城市化的成本。设想如果土地按市场价格配置，失地农民就可以避免生活无着的境况，解决进城成本问题，还能避免城镇建设不顾经济发展状况盲目占地的现象；如果劳动力能自由迁移，生产要素的配置就能更加合理，城乡收入差距就不会这么大。在市场经济条件下，城市化的过程实质上是市场配置城乡资源的过程。以往我国的城市化偏重于用行政手段配置资源，如长期的工农产品“剪刀差”、土地以非市场低价占用、市民与农民工同工不同酬、压低农民工的合理报酬等。这种不平等、不等价的城乡交换，短期看多快好省，对加快城市建设十分有效。但实质上是以剥夺“三农”发展为代价的，也造成了城市化过程中社会成本高、土地低效甚至无效开发的现象。

推进城乡统筹的城市化，必须打破城乡分割、区域封锁，加快完善社会主义市场经济体制，实现人口、资源、资本、技术、信息等的自由流动，建立市场化的城市发展机制，用市场化推进城市化。加快城市化进程，不能靠行政手段，而是要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，加快城乡统一的劳动力市场、土地市场、金融市场、产权市场、技术市场的培育和发展，特别是要建立城乡土地的市场化配置机制和土地价格的市场化形成机制，建立与市场经济体制相适应的城乡统一的开放、竞争、有序的劳动力市场。通过市场化的城市化发展机制，优化城乡资源配置，逐步建立起城乡一体化的经济运行机制，促进城乡协调发展。

（三）促进城乡结构的改善

城乡统筹的城市化是与区域经济紧密结合的区域化的协调发展战略。推进城市化应完善区域城镇体系，坚持大中小城市和小城镇协调发展，优化城乡布局。按照城市化的实质是城乡融合的要求，把城乡经济社会发展作为一个整体通盘考虑，既要重视小城镇在农村发展中的作用，又要重视大中城市和都市圈对农村发展的辐射带动作用。只有把大中小城市与小城镇发展同转移农村人口相结合，才能积极有效地推进城市化，以城市繁荣带动农村发展，逐步实现城乡的交流和融合。

在城市化推进过程中，要将城乡基础设施建设统筹起来考虑，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，加快建设覆盖城乡的道路、供水供电、信息通信、环境保护等基础设施和教育、文化、医疗等公共服务设施网络，确保城乡要素流动的渠道畅通，促进城市文明向农村普及。

（四）大力提高农村教育水平

农村教育水平低下是困扰城乡协调发展的一个重大问题。推进城乡统筹的城市化，必须提高农民素质。因为农民素质和市民化程度是影响城市化质量的重要因素，农村人力资源素质低下的现状无法适应城市化发展需要。在城乡之间、跨区域之间的人口流动日益频繁的背景下，农村人口的教育质量，不仅关系到农村地区的社会经济发展，也关系到城市地区的社会经济发展；不仅关系到欠发达地区的社会经济发展，同样也关系到发达地区的社会经济发展。农村剩余劳动力素质不高，人力资本水平低下，既影响了其获取就业的机会，也影响了其提高收入的能力，进而降低了其自身及后代通过提高人力资本水平扭转自身境况的可能。在农村教育落后的情况下，农村剩余劳动力即使转移到城市，也难以适应城市发展的要求，难以向市民转化而沦为城市贫民。要实现农村人口向城市的顺利转移，提高人口城市化的质量，必须使转移人口有足够的劳动力素质，以适应城市就业和生活。

推进城乡统筹的城市化，必须从城乡关系的整体来考虑国家的教育发展，改变城乡教育分割的做法以及重城市教育轻农村教育的倾向，促进城乡教育的整体发展，普遍提高城乡人口的现代化素质。应改革农村教育管理体制，在农村实行免费义务教育，加大对农村教育的投入，提高农村师资水平，改善教育设施，以不断提高农民后代的人力资本水平与受教育状况，使教育真正成为弥补城乡差距的机制。切实加强对农民工的就业培训和技能认证工作，不断提高农民工人力资本水平，提高其就业、职业转换与创业能力。同时切实解决进城农民工子女的教育问题，取消对农民工子女就读的各种歧视性政策，对农民工子女的义务教育要和城市居民子女享受同等待遇。

参考文献

1.顾益康、邵峰:《全面推进城乡一体化改革——新时期解决“三农”问题的根本出路》，《中国农村经济》2003年第1期。

2.曾业松:《统筹城乡:解决“三农”问题的必然选择》，《人民日报》2004年2月23日第9版。

（原载《城市》2005年第6期）