西部大开发应实施城镇带动战略

西部大开发应实施城镇带动战略

牛凤瑞

实施西部大开发战略是党中央面向21世纪做出的重大决策，对于加快西部地区发展、增强民族团结、巩固国防、顺利实现中国现代化第三步战略目标具有划时代的伟大意义。城镇是区域经济的“极核”和区域开发的重要依托。随着经济社会的发展，城镇的地位日益上升。城镇在西部大开发中的战略作用也将日益突出。

一、城镇带动地区发展具有规律性

区域发展理论表明，经济要素由于具有流动性（土地除外）和空间分布的不均衡性，在趋利机制的作用下，会向着能够获得较高利益的地域聚集，从而形成要素高效配置区域。城镇是人口和非农产业聚集到一定规模的社会形态。产业（企业）之间因互为市场而集中布置可以减少交易成本和外部成本。社会分工分业的发展，市场需求的规模化要求等，是城镇形成和发展的根本原因，而城镇的形成和发展又不断强化人口和产业的聚集效应和规模需求，从而使城镇成为要素高效配置的空间区城。城镇的这种区位特征使其成为地区发展的龙头具有必然性。因此，世界各国开发不发达地区往往首先选择基础相对较好的城镇建立经济增长极，以形成聚集效应和规模效应，实现迅速发展，增强辐射力，进而逐步带动区域的发展。

以增长极带动区域开发是美国“西进运动”的重要特点。在长达100多年的西部开发中，美国在西部地区兴建的一大批规模不等、功能各异的中心城市和城镇，作为服务带动不同层次区域的增长极，几乎覆盖了整个阿巴拉契亚山以西地区。“城镇是美国边疆的先锋”，人口迁移、商品流动等都是通过城镇进行的，城镇，特别是中心城市的出现刺激了西部发展，给西部开发以新的方向和力量。城镇与周边地区相互作用、彼此促进，形成一种“相互影响的累积过程”，“一种成倍加速的连锁反应，提高了两个地区的经济活动水平”。20世纪60年代，美国对不发达地区开发继续实行“增长中心”战略。为提高援助资金使用效率，美国把受援地区划分为一些规模较大的开发区，每一个开发区必须有一个发展水平较高，具有发展潜力、能够支持和带动整个地区发展的增长中心。在资金分配上，把大部分援助项目放在增长中心，以便能够创造更多的就业机会。对于增长中心以外的地区，则主要通过人力资源培训和社会服务，提高当地居民的素质。

前苏联开发西伯利亚地区的主要途径和方法是广泛建立区域性生产综合体。所谓区域性生产综合体就是“由相互联系，相互制约的诸工业枢纽、联合企业、联合组织、工业中心组成的一个完整的体系”。很明显，这些区域性生产综合体实质上就是城市。如1930年建设马格尼托哥尔斯克冶金联合企业、库兹涅茨克冶金联合企业等，不仅要解决冶金所需要的动力、运输、基建等问题，而且还要解决居民生活福利、文化设施等一系列建设问题。1950年后组建的伊尔库茨克—切列姆霍沃联合体、勃腊茨克—乌斯季伊利姆斯克综合体等本身就是一座中心城市。

西欧各国在区域发展规划中也实施了“增长极”和“增长区”战略。1964年法国以大中城市为中心，在全国范围内规划了8个“增长极”，这些增长极处于法国国土四周，目的是通过促进边缘地区城市的发展，优化经济布局结构。意大利实行发展区与“增长极”相结合的发展战略，英国、西德、荷兰等国则在大增长区之下进一步规划小区或发展中心。西班牙为突出解决地区发展不平衡问题，1963年实施《第一个发展计划》以来，通过在传统农业区建立生产和工业中心，规划农民流往城市和国外的渠道等，涌现了萨拉戈萨、布尔戈斯、巴利亚多利德等一批新兴城市，在这些城市周围又发展了一批卫星城，带动了地区发展。

1960年以来，一些发展中国家相继把开发不发达地区列入发展计划。为开发北部和中部，巴西于1960年实施了迁都计划，将首都从里约热内卢迁至巴西利亚，斥巨资在中部高原上建造了一座现代化城市，带动了内地开发。为“均衡开发国土”，韩国从1980年开始实施西南部沿海地区开发计划。在基础设施逐步建成和完善的同时，在仁川、群山、光州、木浦、镇海、釜山等城市建设为数众多的工业区和尖端科学产业开发区。全部项目建成后将形成一个“L”形的大型工业带，基本实现西南沿海地区工业化。埃及为开发苏伊士地区，自运河复航后，即着手在运河沿岸建设一批新的工业城市。印度把调整工业布局与开发不发达地区密切结合，获得了成效。全印增加丁10个重要工业城市，形成了五大专业门类、各有侧重的工业区。独立前孟买、西孟加拉、古吉拉特三个邦工业产值约占全印工业总产值的70%，1976～1977年已降至45.6%；同期南方的喀拉拉、泰米尔纳杜、安得拉、卡纳塔克4个欠发达的邦工业产值占全国工业总产值的比重由8%上升到23%。

改革开放初期，为实现一部分地区率先发展起来，我国设置了深圳、厦门等4个特区城市，批准上海、天津、广州、大连、杭州、青岛、福州等14个城市为沿海开放城市。这些特区城市和沿海开放城市投资环境优越，要素配置效率高，迅速形成经济增长极核，对于东部沿海地区率先发展发挥了重要辐射和带动作用。2001年4个特区城市市区人口占全国总人口的0.36%，而创造的国内生产总值占全国的3.25%，人均GDP为全国平均水平的9倍。同年14个沿海开放城市市区人口占全国总人口的3.24%，而国内生产总值占全国的13.9%，人均GDP为全国平均水平的4倍强。

二、城市是西部大开发的战略高地

西部地域辽阔，不仅各省（市）区发展极不平衡，各省（市）区内部的中心大城市与中小城镇之间也极不平衡。大开发不可能整体平行推进，必须选择若干经济实力较强、基础设施相对完善、投资环境相对优越的空间地域作为战略高地，进行重点开发，实现率先发展，进而由点到线，由线到面，循序推进，带动区域的整体开发。这若干个重点空间就是城镇，特别是区域性的中心城市。

1.城镇经济在西部居主体地位。西部12省（市）区有建制市160座，建制镇5734座，城镇从业人员4545万人，占全部从业人员的22.8%，但创造的国内生产总值达7983亿元，约占西部国内生产总值的54.5%。按行政区划统计，西部11省（市）区（缺西藏）1999年城市市区人口占总人口的29.6%，其中非农业人口占59.6%，而国内生产总值占57.8%，财政收入占51.2%；财政支出占39.6%，社会固定资产投资额占43.0%，社会商品零售额占72.0%，货运量和客运量分别占50.7%和53.5%，邮电业务量占83.4%，高等学校在校生占95.4%。随着城镇化水平的提高，不仅城镇经济在西部发展中的主体地位将进一步增强，而且城镇在西部社会发展中的主导地位将进一步强化，成为西部社会生活的主体。

2.城市是西部要素高效率配置区域。西部各省（市）区统计年鉴资料汇总表明，1998年建制市市区（行政区划）人均国内生产总值达8403元，是非建制市辖区2582元的3.25倍；人均地方财政收入694元，是非建制市辖区272元的2.55倍；全部国有大规模以上非国有工业企业平均固定资产净值占西部地区的53%，而产品销售收入占67.7%；市区全部国有及规模以上非国有工业企业每百元固定资产净值实现销售收入117元，而非建制市辖区实现销售收入仅为64元。西部地区地级市市区区划一般农村比重较大，县级市市区与行政辖区相同。上述建制市市区是指行政辖区，与严格意义上的市区有很大不同。如贵州六盘水市区范围6272平方公里，建成区为38平方公里；总人口200万人，非农业人口48万人。甘肃天水市区范围5862平方公里，建成区为32平方公里；总人口115万人，非农业人口为30万人。若以建成区近似代表城市市区面积，以非农业人口近似代表市区人口，以市区非农产业增加值减去乡镇企业增加值近似代表市区国内生产总值，则西部地区城市市区的人均GDP约为14830元，大概相当于非城市地区平均水平的5.7倍；西部地区城市建成区每平方公里土地创造的GDP为1.48亿元，大约相当于非城市地区平均水平的1130倍。

3.中心城市是西部大开发的战略高地。根据统计资料汇总分析，在西部12省（市）区设置的160座建制市中，地级市和直辖市，副省级市54座；按市区非农业人口数量分组，重庆、西安、成都三市属200万人以上的超大城市，昆明、贵阳、兰州、乌鲁木齐、包头5城市为100万人口以上的特大城市，南宁、柳州、西宁、呼和浩特4城市为50万人以上大城市，其他148座均为中小城市。同国内外一样，西部城市要素配置效率和辐射能力随城市人口规模扩大而提高的趋势也非常明显。1999年上述12座大城市市区总人口2899万人，其中非农业人口1780万人，从业人员1520万人，建成区面积1628平方公里，当年创造的国内生产总值为3777亿元。若以建成区近似代表市区，非农业人口代表市区人口，非农产业增加值减去乡镇企业增加值代表市区国内生产总值，则上述12座大城市人均国内生产总值达1.8万元，相当于西部城市平均水平的121%；大城市建成区经济密度为1.9亿元，大约相当于西部城市平均水平的128%；大城市建成区人均用地91m2，约为西部农村居民人均居住用地50%。所以，无论从提高要素配置效率和投资效益考虑，还是从加快发展，迅速提高经济整体水平着眼，把城市，特别是大城市和区域中心城市作为战略高地，进行重点开发，实现率先发展，然后沿轴线（中心城市之间的大通道）展开，带动地区发展都是西部大开发实施战略的必然选择。

三、西部开发聚焦城镇的五大理由

中央确定的当前和今后一个时期要集中力量抓好的关系西部地区开发全局的重点工作是:加快基础设施建设，加强生态环境保护和建设，调整产业结构，发展科技和教育，加大改革开放力度。完成这五大重点工作无一不与城镇发展息息相关。换言之，城镇是实施西部开发五大重点工作的空间地域重心。

1.西部基础设施建设投资的重点地域在城镇。基础设施落后已是制约西部地区发展的“瓶颈”。城镇是人口、经济聚集区，也是基础设施投资密集区。加快基础设施建设不仅有利于扩大西部地区内外交流和相互沟通，改善西部开发的投资环境，而且有利于扩大内需，拉动增长。中央确定，西部地区基础设施围绕三个方面加快建设:一是以公路为重点，包括铁路、机场、天然气管道干线在内的交通运输建设；二是加强电网、通信、广播电视以及大中城市的道路、供排水、供热等设施建设；三是加强水利建设。首先，公路、铁路、天然气管道干线、机场建设的主要目的是畅通城镇之间的交流；公路、铁路、天然气管道干线的枢纽和机场选址要在城镇或城镇近郊，公路、铁路、机场的客源、货源和天然气的用户主要在城镇，因而其相关的配置设施必须主要建在城市。其次，电网、通信、广播电视的用户主体集中在城镇，随着城镇化水平的提高，城镇用户的主体地位还将进一步增强。输变电站、通信枢纽、广播电视发射设施只有建在城镇或邻近城镇，才能减少运行成本，提高效率。城市的道路、供排水、供热、防洪等设施建在城市更是应有之义。再次，水资源的合理开发利用和节水在西部地区水利建设中居于优先和突出位置。随着城镇化进程的加快，城镇用水、耗电将有快速增长。满足城镇需求将成为水利水电建设的重要目标，加强城镇节水节能将具有越来越重要的意义。不仅如此，随着水利产业化的推进，能够支付较高水价、电价的用户也主要在城镇。

2.西部地区生态环境保护和建设有赖于城镇的发展。恢复地表植被、治理水土流失是西部地区生态环境保护和建设的基本措施。为此中央在西部省区实施了天然林保护、退耕还林（还草）、封山绿化、水土保持、防沙治沙等工程。不仅这些工程的实施离不开城镇资金、技术上的支持，而且这些工程完成后要持久实现保护和改善生态环境目标也离不开城镇。因为上述工程项目区之所以生态脆弱、环境恶化，直接的原因就是超量人口必然导致的过垦、过伐、过牧、过采。要使工程持久发挥效益，从根本上改善生态环境，必须以大量减少所在地区的人口数量、减轻生态系统负荷为前提。这些地区减少的人口主要出路是进入城镇。另外，随着城镇的人口和社会生产力不断聚集，城镇自身的生态环境问题也日益突出。城镇污染的治理、生态环境的改善将成为西部地区生态环境保护和建设的重要方面。

3.西部地区调整产业结构的重心在城镇。西部地区第二、三产业占GDP的比重已达3/4以上，产业结构调整的重心在第二、三产业，而第二、三产业主要聚集在城镇。调整农业结构是西部产业结构调整的重要方面，而发展特色农业、节水农业、生态农业和畜牧养殖业等农业结构调整的各个方面，不仅要有城镇的技术、资金、人才支持，城镇相关加工业的配套，而且主要应以城镇市场需求为导向。加快工业调整是西部产业结构调整的中心环节。西部工业的骨干企业主要集中在城镇，国有工业企业也集中在城镇。西部地区国有及国有控股工业占全部国有及规模以上非国有工业企业产值的比重高达73.2%（1999年），比全国平均水平高出25.7个百分点。因此西部地区工业调整、改组、改造的重点是国有工业，是城镇工业。发展高新技术产业和旅游业等第三产业是西部地区产业调整的重要方向。发展高新技术产业要有相应的科技力量支撑和相对优越的投资环境，一般情况下只有中心城市才具备这种条件。而旅游业的规模需求在城镇，旅游业基础设施建设要以城镇为依托才会取得事半功倍的效果。

4.西部地区发展科技教育的重点在城镇。振兴西部地区经济，加快西部地区发展，必须依靠科学技术进步，依靠高素质劳动者。西部科研机构全部在城镇，科技人才、科技活动主要在城镇，科技成果主要出现在城镇，科技投入资金也主要来源于城镇。西部地区的各类高等院校、中等专业技术学校和高级中学绝大多数在城镇。随着农村人口越来越多地转变为城镇人口，城镇在基础教育中也将占有越来越大的份额。制约西部地区农村基础教育水平提高的重要因素之一是教育资源分散化配置。提高农村教育水平的主要措施之一就是逐步撤并分散的教学点，向城镇和中心居民点集中。因此，科技进步和教育水平的提高同样有赖于城镇的聚集效应和规模效应。

5.西部地区加大改革开放力度的难点和关键在城镇。西部大开发必须切实加强领导，必须有新思路、新方法，建立新机制、新体制。城镇是区域的经济中心，也是政治中心。党政机关集中在城镇，地方法律、法规的制定要在城镇完成。一切改革方案要在城镇出台。城镇的行政级别越高，其所肩负的领导改革开放的历史责任越重大。政府职能的转换、机构的调整，国有企业改组和改制是西部地区深化改革的中心环节，实质是现有利益格局的调整。因此城镇是各种利益关系变动集中展示的舞台。加快西部地区发展，必须扩大对外开放，采取多种形式更多地引进国内外的资金、技术、人才和管理经验。由于相对良好的投资环境，使城镇，尤其是中心城市成为外资外商进入西部首选地，成为西部地区对外开放的前沿和窗口。因此，西部地区的对外开放，首先是城镇，尤其是中心城市的对外开放。

综合上述分析可以得出以下结论:①城镇的聚集效益和规模效益决定了西部大开发应实施城镇带动战略。②由于城镇的要素配置效率较高，西部地区开发实施城镇带动战略，可以取得较高的投资效益，实现低成本快速发展。③西部城镇规模和区位的不同，要素配置效率存在着差异，实施城镇带动战略应以大城市和中心城市为战略高地。④西部开发的五大重点工作将在城镇空间聚集，抓住城镇开发就等于牵住了西部大开发的“牛鼻子”。

（原载《望》2003年第12期）