甘肃河西走廊节水农业生态补偿机制探索

甘肃河西走廊节水农业生态补偿机制探索

车宗贤　张立勤

（甘肃省农业科学院土壤肥料与节水农业研究所　甘肃兰州　730070）

摘要：甘肃河西走廊荒漠与绿洲共存，水资源总量缺乏，低降水高蒸发，属典型的灌溉农业区和资源型缺水区域。由于水的供需矛盾突出，导致地下水位以0.57m/a速率下降、防风固沙林衰败枯死、绿洲萎缩、沙尘暴增多。依据“限用地下水、适用地表水、用足天上水”、“开源节流、严防蒸发、提高水效益”的发展节水农业思路，采用“工程节水、农艺节水、生物节水、管理节水”四大并举的节水技术措施，筹措和整合各种涉农项目资金，对四大措施的各个环节增加投入的部分，科学合理的生态补偿。积极地从补偿政策制定、补偿资金筹措、补偿执行监督、补偿效果确定等方面，探索甘肃河西走廊节水农业生态补偿机制，激励水管单位和农民两个节水主体的积极性，有效落实各项节水技术措施。3年累计示范推广高效农田节水技术66.67万hm²、节水10亿m³、增收5亿元。

关键词：河西走廊；生态环境；节水农业；生态补偿

甘肃河西走廊，位于祁连山脉以北、合黎山和龙首山以南、乌鞘岭以西，是连接新疆和中原的要道。东西长约900km，南北宽窄由10～300km，面积8.9万km²。海拔1500m左右，年降水量30～260mm，蒸发量2000～3000mm，年日照在3000h以上，无霜期约260～230d。河西走廊低降水高蒸发，荒漠与绿洲共存，即“有水则绿洲，无水则荒漠”，属典型的灌溉农业区，中国大西北的粮棉基地之一。发展节水农业、有效提高水资源利用率和利用效率，已成为保证河西走廊经济可持续发展和维护生态环境安全的关键所在，启动补贴机制，是推动节水农业快速发展的关键措施，强化保障措施，是节水农业补偿机制有效落实的根本保证。

1　认清水资源紧缺状况，感知缺水造成的生态后果

1.1　水资源状况

河西走廊52条大小河流全发源于祁连山地，汇合为石羊河、黑河和疏勒河三大内陆水系，实际可以利用量67.36×10⁸m^3[1]，人均占有量约为1440.59m³，不足全国平均水平的2/3，世界平均水平的1/6，土地分摊水资源也仅为全国平均值的1/3^[2]。水资源总量缺乏，属典型的资源型缺水区域。水不仅决定着走廊内农业和经济的发展，也影响着整个河西地区的农业生态环境安全，是该区最具战略意义的资源。

注：本文发表于《农业环境与发展》，2011，（4）：47-49.

1.2　缺水造成的生态问题

近年来，随着全球气候逐渐转暖，祁连山冰川退缩、雪线上升速度加快，水源涵养功能弱化，走廊内河源来水量逐渐减少，再加上当地工农业经济的快速发展，缺水问题日益凸现。超采地下水已成为弥补水资源不足的主要途径，走廊内黑河流域和石羊河流域水资源利用率分别高达150%^[3]和172%^[4]，在缺水严重的石羊河流域，年超采地下水量已达4.32亿m³。与20世纪50年代相比，在石羊河下游的民勤盆地，地下水位平均下降10～12m，下降速率0.57m/a。干旱、缺水和地下水的过度开发和利用，致使走廊内土地盐碱化加重，耕地沙化、草场退化速度加快、沙尘暴频发，造成走廊生态环境日趋恶化。例如民勤县自1950年以来，北部沙漠向前推移了50～70m，侵吞耕地约400hm²，西部沙漠东移30～60m，约470hm²耕地被迫弃耕5300hm²耕地，不同程度沙漠化，近1.33万hm²的天然林和人工防风固沙林相继衰败甚至枯死。盐渍化面积由20世纪70年代的不足1.33万hm²增加到目前的4.0万hm²。强沙尘暴日数达到37d^[5]。

2　发展节水农业，遏制河西走廊生态恶化

2.1　农业节水的思路和目标

在河西走廊，农业灌溉用水比重占水资源总量的80%～90%，所以节水关键要从农业抓起。河西灌区高效农业节水，在水源利用上的思路为“限用地下水、适用地表水、用足天上水”；在节水的核心方向上的思路为“开源节流、严防蒸发、提高水效益”。甘肃省委省政府确定的节水目标为：在2010—2012的三年内，累计示范推广高效农田节水技术66.67万hm²、节水10亿m³、增收5亿元^[6]。

2.2　农业节水的主要措施

为了实现河西走廊的节水目标，结合当地实际，总结出“工程节水、农艺节水、生物节水、管理节水”四大并举的节水措施。通过工程和农艺措施，减少水资源的蒸发和渗漏，提高水分的利用效率；通过生物措施，改善种植结构，增加农产品附加值和农民收入，提高单方水生产效益；通过管理措施，摆平和均衡用管水各方利益关系，约束和激励水管单位和农民两个节水主体的积极性，提高节水意识。四大节水措施由水利、农技、农机、基层政府等部门分工负责、密切配合、联合行动、确保到位。

3　启动补贴机制，推动河西走廊节水农业快速发展

3.1　农艺节水的效果及生态补偿

根据《甘肃省推出高效农田节水技术推广扶持办法》^[7]和不同节水技术自身的应用特点和成效，针对性推广应用膜下滴灌、垄膜沟灌和垄作沟灌三大节水技术。

膜下滴灌技术重点应用于在井灌区的日光温室瓜菜、葡萄、啤酒花、棉花等特色优势产业上，集灌水、施肥于一体，相对于地面灌溉节水3000m³/hm²以上，节水率50%左右，节肥、节药率达20%，增收3000元/hm^2[8]，增加成本18000元/hm²，其中首部15 000元/hm²，滴灌带3000元/hm²。3年共累计示范推广2万hm²，生态补偿办法为:核心示范区补贴15 000元/hm²，统一建设一井一套首部系统，滴灌带由农民自己负担。

垄膜沟灌技术重点应用于在河水灌区的玉米、马铃薯、蔬菜、瓜类等稀植作物上。其中全膜沟播沟灌节水1800～2250m³/hm²，增收1500元/hm²；半膜垄作沟灌节水1500 m³/hm²，增收1200元/hm²。增加成本1200～1525元/hm²，其中地膜600～1125元/hm²，机械费600元/hm²。3年示范推广垄膜沟灌24.3万hm²，其中玉米垄膜沟灌10万hm²，马铃薯垄膜沟灌3.33万hm²，瓜菜垄膜沟灌11万hm²。补偿办法为:核心示范区，补贴地膜375～600元/hm²（全膜600元、半膜375元）、补贴机械作业费300元/hm²。

垄作沟灌技术重点应用于在灌区的小麦、啤酒大麦等密植作物上。节水900 m³/hm²，增收750元/hm²左右，增加成本600元/hm²（机械费）。3年示范推广8万hm²，其中小麦垄作沟灌2.67万hm²，啤酒大麦垄作沟灌5.33万hm²。生态补偿办法为:核心示范区，补贴机械作业费225元/hm²；面上推广区，补贴机械作业费111.75元/hm²。

3.2　工程节水的效果及生态补偿

以河水管区的渠系以农、毛渠的衬砌防渗改造，发展沟灌为主，以低压管道输水改造，适当建调蓄水池发展滴灌为辅，井灌区渠系以管灌输水，发展沟灌、小管出流和滴灌为主，综合节水13%，平均增加成本4500元/hm²。补贴方案为:政府设立专项，负责解决农毛渠的衬砌、低压输水管道、调蓄水池等大型永久性设施的建设或材料的供给，农户解决所用人工田和田间滴管带等一次性材料的筹措。

3.3　生物节水的效果及生态补偿

围绕节水增效的目标，按照“面积调小、水耗降低、效益增高”的原则，因地制宜的有序发展日光温室蔬菜、鲜食葡萄、酿酒葡萄、枸杞、大枣等高效作物，即亩收益万元以上，水效益10以上的作物，提高水生产效益；逐步减少小麦、大麦等耗水量大，水效益的低的作物，即亩收益千元以下，水效益2以上的作物，增收7.5万元/hm²，综合节水35%，平均增加成本5.25万元/hm²。生态补偿办法为：日光温室建棚户补助7.5万元/hm^2[8]，拱型温室补助45 000元/hm²，种苗补贴5250元/hm²。

3.4　管理节水的效果及生态补偿

按照“总量控制、定额管理”的原则，坚持依法管水、科学配水和节约用水相结合，完善水资源管理体制、运行机制和水价制度。探索推行水资源与决算管理，落实水资源预算和年度分配方案，制定《甘肃省河西及沿黄主要灌区高效农田节水技术推广扶持办法》、《地下水计量控制设备管理办法》、《以水定电、控水以点控水管理办法》、《水票使用与交易管理办法》、《节水技术推广补贴和节水奖励理办法》等一系列管理制度，确保节水管理规范化、制度化。综合节水15%，平均增加成本150元/hm²。生态补偿办法为：农户节余的水，按0.12元/m³政府收购，也可以转让；探索水管部门人员由差额拨款向全额拨款过度，由卖水养人向管水节水转变，全部人员纳入财政供给，收取的水费全部上缴财政，解除水管单位后顾之忧，提高节水的积极性。

4　强化保障措施，保证节水农业补偿机制有效落实

4.1　制定补贴政策

通过对河西走廊农业节水的四种有效措施认真研究，确定各种措施增加农业生产成本的数量、农民的承受能力和技术措施持续性等问题，制定补贴标准、对象、方式和环节等切实可行的政策，激励水管单位和农民两个节水主体的积极性。

4.2　筹措补贴资金

通过协调国家省市各级政府和企事业单位的投资向农业节水倾斜，统筹农业、水利、发改、扶贫、科技等相关部门设立农业节水专项经费，整合各个渠道涉农项目资金，经统一策划和设计，科学合理的用于河西走廊生态补偿。

4.3　监督补贴执行

制定物资使用与管理办法，对补贴物资和补贴项目工程实行统一招标采购、统一调配使用、统一造册发放，对享受扶持的农户建卡登记，实行公示制度，接受群众监督。同时委派各市县农调队相互交叉抽样调查，确保补贴政策入村到户和节水农业面积的落实。

4.4　确定补贴效果

通过政府职能部门逐级检查汇报，科研推广部门定点监测，农户问卷调查等不同的形式和渠道，确定节水农业生态补贴的增产、增效、节水等效果和农民的积极性，为技术和政策的持续改进提供依据。