财政内部制衡理论与实践的探索
何振一
一、财政内部制衡范畴
（一）财政内部制衡的内涵
财政内部制衡是财政管理学的一个概念，制衡是相互制约或控制，使之保持平衡状态。财政内部制衡范畴的内涵，是指财政管理系统内部，通过科学的职权分工和特定的制度安排，使各个业务管理主体，在行使职权中形成的相互制约关系。它是在财政管理内部构造的预防违法犯罪，约束各个业务主体忠实履行职责的内控机制，故亦称财政内部控制或财政内部制约。任何权力必须有制约才能保障其正确行使，而能够制约权力的又只能是权力。迄今，权力制约的形式主要有两种：一是外在式，在权力者行使权力活动之外，安排一个权力主体实施监督和控制的形式；二是内在式，在权力者行使权力活动过程中，安排各相关的权力主体与之相互制衡的形式。外在式监督制约是处于财政活动之外的一种约束力量，对监督受体来说，只能是一种威慑力量，使之不敢违法。当受监督者预期违法成本低于违法获益时，他就有可能从不敢为变成敢为。而内在式的制约是内在于财政运行过程中，各个权力主体之间在第一时间面对面的制约，从而造成一种主体不能违法的环境，因此内在式对企图违规违法者有着极强的预警作用，是一种从源头治理的好形式。内在式和外在式两种形式，各有长短，在构造财政监督体系的实践中，两者是不可偏废的，把两者科学地搭配起来，才能使监督处于无缝的良好状态。
财政内部制衡机制构造的核心原理有两点，一是实行分权制约，构造职权分工边界清晰、权力者之间相互制约的管理体制；二是实行严格的责任追究与奖惩制度，使财政管理系统内，各个业务主体的利益激励与利益约束处于对称状态，将各个业务主体利益的取得锁定在国家利益实现之中。各个利益主体，只有忠实履行自己的职责，才能相应地取得自己的利益，而不会遭到自己利益的损失。
任何权力都代表着一定利益，所以人们常常把权力和利益联系起来，合称为权利。权力主体拥有了一定权力，就包含着一定的利益，对权力者来说，就有了利益激励，然而权力本身并不会产生利益约束。然而人类社会任何事物，只有在激励与约束对称状态下，方能正常运行和存在，如果只有激励没有约束，或者只有约束没有激励，或激励与约束不对称，事物发展与运行就会超出常规而出现偏差，这乃是事物运动的一般规律。西方经济学研究中有一种观点，认为在市场经济条件下，只要放任自由，不要有任何人为的约束，听任社会上所有的人都为自己利益最大化而奋斗，整个社会利益就自然会最大化，人们利益也就会趋于均衡化。其实这种理论是建立在一个不存在的假定前提上，那就是市场这只无形的手能够迫使每一个人都只能沿着社会利益最大化轨道为自己利益最大化而奋斗。
然而无数历史实践都一再证明，这个假设前提是不存在的。事实上，市场只能激励人们为追求自我利益最大化而奋斗，却无力约束人们沿着社会利益最大化轨道奋斗。当今世界到处存在着走私贩毒、制假卖假，以及会计造假等现象，它们无一不是为自己利益最大化而奋斗的，但其结果却没有给社会带来利益最大化。在美国发生的大公司造假丑闻也再次证明了这一点，从揭露的事实来看，美国公司造假的一个根本原因，就在于外在监督不力和内在约束缺失。美国各大公司为鼓励高层管理人员工作，多采取股票期权制，但在采用这个办法的同时，却没有制定相应的利益约束机制，结果激励与约束失去对称性，导致公司高层管理人员出于个人利益最大化，而与相关人员内外勾结起来，大搞财务会计造假，坑害股东。可见在市场经济条件下，只讲放任自由，只重视利益激励而忽视利益约束是不行的。
历史实践经验表明，违法乱纪、腐败现象的滋生蔓延，固然与一些人的素质有关，但其根本原因是在体制安排上重利益激励、轻利益约束，留下了其生长的土壤。我国当前存在的财经纪律松弛、财经秩序混乱状况屡治不愈的现象，同样是由于我国现行的许多体制与制度安排上，利益激励有余而利益约束不足，激励与约束失去对称，缺少利益制衡机制的结果。我国自改革开放以来，为打破计划经济体制统得过多、管得过死、缺少激励的弊端，采取了一条放权让利的基本改革思路，实践证明这条思路是十分正确的。但在具体操作中也出现了这样那样的偏差，如在放权让利中，重利益激励机制构造而轻利益约束机制构造。在财政管理上，表现最突出的是预算外资金制度安排，搞了自收自支自管的办法，在预算内资金管理方面，搞了一些离开国家预算约束的自由裁量权，即由部门和单位自行再分配预算资金的办法等。结果造成许多方面只有利益激励而没有利益约束，为乱收费、乱设基金、乱罚款、私设小金库、乱花乱用，乃至贪污腐败留下了广泛的空间。
财政监督管理运用利益制衡机制的做法，在我国人们早已有所认识，并在实践中进行了有效探索。我国早在公元前夏商周时期就已对此有了成功的实践。在《孟子·滕文公上》中记载，夏商周三代的财政收入形式不同，“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻”，就是说在商朝之前财政收入形式采取的是“贡”，即靠人们自觉的纳贡形式取得财政收入，至商朝时，人们发现这种仅靠收入官员去督促，由人们自觉纳贡办法不成，人们出于私利常常设法逃避纳贡，于是就想出一个有利益制约的“助”，这种办法即为井田制，把生产者组织起来，每360亩地为一个生产作业区，把360亩地分割成九块，周围八块由八户人家为自己生产，中间一块则由八家共同耕种为国家生产，由于这种办法有相互监督作用，八家在公田干活时谁也不能偷懒。但随着时间的推移，人们发现这个办法的制约力度还不够大，时间一长，八家可以串通起来在公田中一齐偷懒，结果是私田产量高，公田产量少。到周朝时，人们又对井田制进行了改革，实行了“彻”法，以加强利益制衡机制。具体做法是增加井田内土地亩数，从360亩增加到900亩，八户人家各100亩，公田也是100亩，依然是由八家共耕，但国家取得的不再是公田实际产量，而是按九块田的年平均实际产量，由八家平均分摊向政府交纳。这样在公田上偷懒就要八家贴上，如果大家共同努力多收了还可以剩下一些。这样在种公田中偷懒都会损害自己利益，从而增强相互制约的作用。18世纪时，法国思想家孟德斯鸠在总结权力制约问题的经验基础上，也提出了公共权力必须实行分立，在权力者之间建立相互制衡的主张。
（二）财政内部制衡的特点
财政内部制衡监督方式比起其他各种外部监督制衡方式具有诸多特点。
首先，外部监督方式是单向的，监督主体与监督受体是分离的，两者是不能换位的，而内部制衡监督是双向的，即相互的，监督主体与监督受体是换位的，每一个权力者在行使权力过程中，既是监督者，又是受监督者。这种权力者之间相互制约，就可以使权力的激励与权力约束处于对称状态，从而使权力主体行驶权力中处于难以违规的环境中。
其次，外部监督方式是外在于财政管理业务活动的，而内部制衡监督是内在的，是各个业务主体凭借管理业务的权限，在管理活动中实施的，是第一时间的监督，是从源头治理腐败的一种手段。
再次，外部监督方式在时间上具有迟滞性和间断性，而内部制衡是随着业务活动而发生，在时间上具有持续性，无时不在。
最后，外部监督方式在组织结构上是单元的，而内部制衡监督是多元的集合体，它既有财政运行总过程中各个管理环节之间的制衡组织结构，又有各个管理环节、各个管理侧面内部的、各业务主体之间的制衡组织结构，它是一个多层次、多环节、多侧面的组合体系，在内部制衡体系构造中，忽略任何层次、任何环节的制衡机制构造，都会造成财政内部制衡体系的残缺，从而削弱内部制衡的功能。
二、财政内部制衡机制构成要素
财政内部制衡机制构造中，由于各个不同环节、不同业务方面各有其特殊性，不可避免地需要进行一些特殊处理，但就其总体而言，至少需要具备以下一些要素，方能形成有效机制。
（一）责权分工边界清晰、各个权力主体之间相互制约的管理体制是构造内部制衡机制必备的前提性要素
内部责权分工不清，势必造成各个业务管理主体之间责权相互交叉，相互重叠，或责权缺失等问题，这样不仅会导致责任主体之间制衡失去依据，也为责任主体间提供了相互推诿责任的空间，使制衡变成扯皮而失去应有的作用。
（二）严格的责任追究与奖惩制度是构成财政内部制衡机制的核心要素
在财政管理中划清了各个业务主体的责任边界，并依其承担的责任赋予相应权力，这对业务主体来说，虽然也具有一定的约束力，但它并不能形成真正的制衡机制，因为对业务主体来说，还缺少足以发动业务主体间积极进行相互制约的动力。如前所述，人的一切行为都是为一定利益所左右，只有把业务主体履行责任的状况，与其利益得失结合起来，才能使业务主体之间的制衡充满活力。在制衡机制构造中，责、权、利三要素是相辅相成的有机整体，缺少任何一个要素，都不能形成切实的制衡机制。明晰责任是构成制衡机制的基础性前提，各个管理主体没有责任，当然也就无所谓制约，因此责任是主，而权和利则是从，明晰的责任是配置权和利的依据，赋予责任主体一定权力，是为了给责任主体履行责任提供必要的物质条件，赋予责任者以利，既是为责任主体履行责任提供动力，又是促使责任主体忠实履行责任和正确行使权力的约束力和物质压力。值得指出的是，构造制衡机制的利，绝不可片面理解为奖励，而应辩证地理解，对责任主体来说，利益增添是利，利益的损失也是利，就是说奖是利，罚也是利，在制衡机制构造上，只有把责任主体履行责任状况同利益的得或失对应起来，才能对责任者形成实在的物质性约束力，才能为制衡机制提供原动力。
（三）完善的专职监督体系是保障内部制衡机制覆盖财政运行全过程、使内部制衡达到在时空上不留任何监督缺失的完满境界、最大限度地发挥财政内部控制的威力所不可或缺的要素
在研究中对此有一种不同的看法，认为一般财政业务管理天然是覆盖财政收支运行全过程的，只要把体制与制度安排好，完全可以使各个业务主体之间的制约不留下任何空缺，因此再设专职监督体系是多余的。然而实践表明，财政业务管理主体之间的制约与监督天然存在着诸多不足，不能替代专职监督的特殊作用。
首先，财政管理主体之间的业务制约监督，是凭借各自的管理业务权限，通过各自的业务活动实现的，这样就使这种互相制约监督的各个主体，都处于既是“运动员”又是“裁判员”的状态，在利益机制人格化的作用下，就有可能发生内部合谋、内部人控制等道德风险，导致监督的失败。因此，就须在业务制约监督之旁，构造专职监督机制，对业务监督者实行再监督。
其次，业务制衡监督体系本身也存在着监督上的缺失。在实践中这种业务管理形成的制衡监督，是从纵向和横向两个方面运行的。我国行政体制实行的是民主集中制，在行动上强调的是下级服从上级，全体服从中央，决定了纵向的监督运行是直线的，是难以相互的，因为上级对下级的监督制约，既有行政手段又有物质手段，从而其监督是实的，有效的，而下级对上级的监督制约，在多数情况下，都没有实质性手段，常常是无能为力的，从而下级对上级监督实际上是虚的。当然上级对下级监督也不是没有缺失的，在我国预算管理体制中，预算资金的分配还存在着大量的自由裁量权的情况下，上级对下级的监督，由于信息不对称，也存在着空档，上级对下级监督不是完整的。横向监督运行由财政分配特点所决定，在财政部门内部的管理业务分工，只能依资金用途性质和资金分配流程阶段来划分，这就不能不给业务分工所形成的制衡监督带来极大的局限性，表现在以下几方面：
第一，各个管理主体的监督只能限于各自所辖业务范围的相互制约，比如在预算编制中对支出预算分配的监督，管理行政政法方面支出的业务主体，它只能从行政政法需要方面，对支出预算分配的总责任者进行制约，管理教科文方面支出的业务主体，只能从教科文需要来制约，就是说各个管理业务主体对支出预算分配的制约都是片面、局部的，不但不能从宏观总体上制约支出预算分配结构的优化，而且由于部门利益的人格化，就有可能对支出预算优化发生逆向制约的不良作用。而承担支出预算分配总体责任者，虽然其职责是从宏观上把握支出预算结构的优化，但由于它与各个具体业务管理主体之间信息不对称性的存在，也难免力不从心，出现制约力度不足的问题。
第二，财政系统内部的资金分配活动是为满足行政事务部门实现其职能需要服务的，财政分配的管理业务活动，既有财政内部各业务主体之间的关系，又有财政管理各个业务主体与财政外部各政府部门事业单位之间的业务关系。因此，当财政管理的各个业务主体独立地向自己管理的行政事业部门和单位进行预算执行管理和资金分配时，财政内部各主体之间的业务制衡机制，也就随之失去应有的作用。从而出现了各个业务主体对外活动的监督缺口。
第三，财政系统内部各个业务管理主体之间的监督，是通过在业务活动中相互制约而实现的。这种监督只能是事前和事中的监督，而不具备事后监督机制，就是说财政内部各业务管理主体之间监督，不可能覆盖财政运行的全过程，其监督是不完整的，因此客观上需要在构造业务制约之外，设置专职监督予以补充。
专职财政监督虽然能够覆盖财政分配运行的全过程，但也不能替代财政业务管理主体之间制约机制的建设。因为专职监督属于外在式监督，由于它不从事具体业务管理，是无法透过具体业务管理活动对相关业务主体实施制约监督的。当然，专职财政监督必须也应当进入具体业务管理活动之中进行监督，但进入并不等于可以具体从事业务管理活动，如果专职监督具体从事业务管理活动，这就使自己也陷入“运动员”与“裁判员”于一身的境界，专职监督也就不成为专职监督。
总之，财政内部专职监督与财政业务管理主体间的制约监督两者在财政内部制衡体系建设中是相辅相成、缺一不可的整体，是不能相互替代的。只有把两者有机结合起来，把专职监督融入业务管理制衡之中，才能有效地建立起无时、无处、无事不在的，没有任何监督缺失的内部制衡监督体系。
（四）完善的财政监督法律体系是建立健全财政内部制衡监督体系不可缺少的政治基础
第一，无论是财政外部监督还是财政内部制衡监督，没有法律为后盾，监督就会失去依据和必需的手段。第二，从根本上说，财政监督机制的构造，只能是通过法律制度授权和安排来实现。因此，在财政内部制衡机制建设中，必须把法律建设放在突出位置上。离开法律建设，离开法律手段，就财政监督论财政监督，是不可能取得成功的。
（五）建立统一、完整、透明、真实的信息共享体系
信息是财政监督的生命线，不能取得必要的真实信息，财政监督就失去了生命。特别是财政内部制衡机制追求的是第一时间内及时的监督，如果许多情况下各个权力主体的业务活动，都采取暗箱操作，或借口保密需要，使许多信息都处于不透明状态，第一时间的监督也就无从谈起。因此，建设财政内部制衡机制必须把信息建设作为制衡机制的构成要素，放在突出地位上，才能达到目的。
三、我国财政内部制衡机制建设成就和不足
多年来，在强化财政监督建设中，虽然没有明确提出建立财政内部制衡机制构造问题，但旨在强化财政内部监督的改革，已取得了有目共睹的成就，已初步搭起了财政内部制衡机制的初步框架。这集中表现在：
1.建成了财政内部专职监督体系，在财政部成立了财政监督检查局和驻各地财政监察专员办，各省市也相继成立了监督检查处或局，并进行了大量卓有成效的监督检查工作以及财政监督理论研究工作，为构建财政内部制衡提供了理论指导和积累了可资借鉴的丰富经验。
2.按照分权制衡的要求，改革了财政内部管理分工体制，初步搭起了预算编制、预算执行、国库资金拨付三分离、与构建内部制衡需要相适应的组织分工框架。
3.实行了支出预算方式改革，实行了以国库单一账户为基础的国库集中支付制度和政府采购制度等改革。
4.颁布了《财政违法行为处罚处分条例》，为健全严格的财政内部问责制，提供了对责任者奖惩的法律依据。
5.实施了部门预算和细化预算改革，使我国预算编制形式，从一个部门按支出功能编制多个预算，向一个部门只编一个预算转变。由于预算编制过粗，给各个财政管理层次和预算单位留下大量的对财政资金分配和使用上的自由裁量权，不利于财政监督，不利于内部制衡机制发挥作用。
通过以上改革，虽然为构造财政内部制衡提供了基本要素，初步在财政管理总层次上搭建起内部制衡框架。然而由于这是一项新事物，经验不足，监督理论研究滞后，缺乏理论指导以及传统的财政管理理念的惯性作用等原因，不仅以上改革尚未全部到位，初步搭建起来的内部制衡框架还很不完善，还不能有效地发挥制衡作用。
（一）制衡体系构造及其正常运行所必需的法律保障不足
依法行政、依法监督是做好监督工作和有效发挥监督威力的前提条件。我国的财政监督法制建设经过多年努力，虽然取得很大成绩，但依然是满足不了实践需要，至今没有一部完整的财政监督的法律，仅有的一些单项法规多是法律层次不高的行政法规和部门规章，或地方性条例，许多监督事项规定又分散在一些相关法律之中，致使一些法律规定存在着相互冲突等情况，极大地制约着内部制衡机制建设和正常运行，也制约着财政监督效能的发挥。
（二）财政管理内部职权分工依然与构造内部制衡机制要求不相适应
财政管理内部体制虽然已按内部制衡原理进行了调整，但内部职权分工还不够明晰，各个分工环节之间存在着职能相互交叉、相互重叠等问题，而又没有形成权力主体之间相互制约的关系。如前所述，清晰的职权分工边界是构造制衡机制的前提条件，职权划分不清，相互制衡也就失去了基础。
（三）现行体制中利益制衡不足
由于制衡不足，导致各个权力主体职责的实现与利益没有结合起来，同时又没有形成权力主体之间的相互制约的关系。
（四）财政内部专职监督职能不到位
目前，财政内部专职监督基本上还处于重外部监督、轻内部监督状态，在对内监督方面主要是停留在事后监督，没有依照内部制衡需要把专职监督配置到内部管理业务流程全过程，并参与各业务主体间相互制衡中去。
此外，在法律授权方面，对专职监督机构的职能定位，也不够清晰和全面，现行的《财政监督机构工作暂行规定》把专职监督的职能界定为，代表本级财政部门监督本级和下级及其所属各部门、各单位的预算执行情况，并对预算违法违纪行为提出处理意见和根据授权办理其他有关监督检查事项。这一职能界定不仅明显残留着重外轻内的监督理念的痕迹，而且监督范围界定也过于狭窄，仅限于预算执行。而预算编制、行政事业性国有资产管理和使用以及国库资金管理和预算资金使用效果等，都置于专职监督视野之外，致使内部制衡体系所必需的专职监督，参与各个业务主体之间的制衡活动，失去了法律支撑。
（五）财政内部制衡机制赖以充分发挥作用的必要条件尚不完备
这主要表现在：细化预算改革远没有完全到位，二次分配权大量存在；预算编制方法仍然沿用传统的基数法；大量的非税收入还处于预算之外，不受预算约束，纳入预算的很大一部分依然在很大程度上保留着原有的“三权”不变的机制，没有做到由预算统筹安排。预算管理上这些缺欠，不仅造成大量财政收支活动及其业务管理透明度不高，甚至存在暗箱操作，也使财政监督失去依据，内部制衡也难以运行。
（六）财政运行的信息传递不畅和透明度低，特别是在财政系统内部没有实现信息全面共享
信息是财政监督制衡的生命线，不能全面及时掌握信息，财政内部制衡也就失去基本条件，所构造起的内部制衡机制再科学，也只能处于空置状态。
总之，财政内部制衡机制构造乃是一个系统工程，不能是就制衡关系论制衡关系，在构造制衡关系的同时，还必须注意制衡机制赖以正常运行，充分发挥其作用的必要条件的建设。
四、建设和完善制衡机制的方略
1.在廓清各个业务环节的职权范围边界的基础上，构建权力者相互制约的管理体制，消除职权相互交叉，相互重叠的缺欠，以夯实构造财政内部制衡机制的基础。在此前提下，实行各环节的主要业务决策会签制，就财政内部管理业务流程总过程来说，就是实行预算编制、预算执行、国库资金拨付三个环节之间相互参与对方业务决策的审核，并拥有签署意见权。实行这种制度有以下意义：一是为制衡机制提供运作平台；二是赋予各主体实施制衡所必需的权力和手段；三是增强制衡机制的作用力。相互会签不仅是对受制约者形成一个有形的约束力，对制约者也意味着要对对方违规违法承担连带责任，因此，对制约者也是一个有形的约束力。
2.明晰专职监督机构在内部制衡机制建设中的地位和职能范围，把专职监督职能从内审延伸到预算编制、预算执行、国库管理及资金拨付全过程各个环节中去，对各层次、各个环节之间的相互制衡结果实行再监督，或直接作为第三方参与会签工作。这样配置专职监督的职能，既可以预防内部合谋违法违规问题的发生，又可以增强内部制衡机制的威力，更是构造无缝化、覆盖财政运行全过程的制衡体系不可或缺的。
3.建设严格的问责制，以建立利益制衡机制，为此要将财政管理的各个层次、各个环节的职责分工落实到人，使每一个人都要对所承担的责任完成状况负全责，并将其个人利益与其责任完成状况直接结合起来，对忠于职守、工作成绩优良者奖，对成绩不佳，玩忽职守者罚，对违纪违法者严惩，并且相关制衡人也要承担一定的连带责任。有了这样的责任追究和奖惩制度，才能给内部制衡提供强大的动力。
4.深化财政管理体制改革。首先，加快综合财政建设，将一切财政性收支纳入国家预算，做到一切财政性收入都通过国家预算统筹安排，一切财政性支出都通过国家预算供给；其次，加快细化预算改革步伐，在改革收支科目体系的基础上，把支出预算编制细化到目，以消除支出预算执行中各层次、各环节存在的再分配权。实现了这两项改革，才能确保全部财政性资金收支纳入财政监督制衡视野之内，达到监督制衡处于无缝的理想状态。
5.整合现行的有关财政监督的法律资源，排除法律间相互矛盾、相互重叠的条款，同时加快《预算法》的修订工作和着手《财政监督法》的建设，以满足强化财政监督及财政内部制衡体系建设的紧迫需要。
6.建设规范的财政内部信息传递、沟通、共享制度。在“金财工程”和“金税工程”建设基础上，运用计算机网络技术，在财政系统内建立上下左右、各个层次、各个环节、各个部门之间信息公开，在第一时间传递，及时沟通的平台。同时要改革政府会计制度，创新政府会计体系和信息披露制度，为财政内部监督制衡的运行提供信息保障。
（原载《财政监督》2006年第7期）
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