乡镇集体资产的有效经营管理监督机制研究——乡镇集体企业改制后的一个新课题
苑 鹏
始于20世纪80年代初中期的乡镇企业产权制度改革，经过十余年的发展已经形成了全国性的潮流。据农业部的最新统计，到1998年年底，全国乡镇集体企业实行产权制度改革的已经达到了80%左右。其中，一些乡镇集体企业发达地区，如江苏省苏南地区等乡镇集体企业的改革面已经达到了90%，甚至95%以上。这些地区的乡镇集体企业除了个别因所从事的行业不适宜改制或规模过大难以操作的以外，基本上完成了产权制度改革。产权制度改革的方式也不断地向前演进，由80年代初中期的承包制为主，到80年代后期90年代初期以股份合作制、股份制为主要形式，又进一步发展到近年来的以出售、拍卖为主要形式。
乡镇集体企业产权制度改革后，原有乡镇集体企业的资产存在方式发生了较大的改变，分解为以下两种基本形式：一种是以乡镇集体股、租赁物及发包物的形式，继续保留在改制企业中的生产性经营资产；另一种是以集体股红利、租赁收入、发包收入、土地使用费收入以及出售集体资产回收的资金等形式从企业中游离出来的货币资产。并且随着乡镇集体企业改制的深入，货币形态的乡镇集体资产在集体净资产中的比例呈不断上升的趋势。随之而来产生了以下几个突出问题，第一，由谁来作为乡镇集体资产的发包人或租赁人？第二，由谁来担任乡镇集体股的代表，进一步的，集体股的形式是否要继续保持下去？第三，由谁来代表乡镇集体管理、经营集体资产？又由谁来监督集体资产的运营状况，以最终确保乡镇集体资产的保值、增值？这些问题的核心是如何在市场经济体制下建立起乡镇集体资产的有效经营管理监督机制。它不仅直接关系到乡镇企业产权制度改革的成败，而且关系到社会的公平与稳定。更为重要的是，它还关系到公有制的有效实现形式问题。
一、基本理论分析框架
本文提出，建立乡镇集体资产有效的管理监督经营机制应当包括集体资产的产权界定、集体资产的产权安排以及集体资产的运营三项基本内容。
产权界定是为了克服资源属性所造成的“拥挤”和“不足”，提高和改善资源的配置效率。乡镇集体资产的产权界定是指明晰集体资产的归属，产权主体（自然人或法人）人格化，并赋予产权主体相应的、对资产排他性的使用权、剩余索取权和转让权。因为市场制度建立在交换的基础上，各种市场交易行为实质上是所有权的交换行为。只有界定清楚的产权，才能保证各产权主体进行公平竞争，产生合理的交易行为。如果所有权不明确，显然无法进行交换。因此，明晰产权是非常重要的基本条件。
在市场经济条件下，由于存在交易费用，不同的产权界定，会产生不同的资源配置效率。产权的界定应当与资源的属性相联系。产权配置资源的主要功能就是要使受益或受损的结果内部化。对于乡镇集体资产而言，那些具有私人物品属性的资产和资源，应趋于私人所有，使得使用资源的收益和成本向个人集中，降低外部性造成的谈判成本，将大量的外部成本内部化。至于私人所有权的形式，可采用独资企业、合伙企业、股份合作企业或有限责任公司，乃至股份有限公司等形式。而那些具有公共物品属性的资产，如道路、通信、电力等基础设施，以及资源性资产，如土地、水面、矿产等，则不宜趋于私人所有，以保留乡镇集体产权主体为宜。
乡镇集体产权具有社团产权属性。鉴于社团产权的本质是产权属于包括各个成员的社团而不属于该社团的各个成员，社团财产在社团内部不具有排他性。因此，为减少利用乡镇集体资产所造成的外部性，应当建立乡镇集体资产的出资人制度，依法行使出资人权利，并承担相应的责任。
乡镇集体资产的产权安排是在产权界定的基础上选择集体资产配置的交易方式。它可以是通过乡镇集体资产产权主体与其他产权主体之间在市场上自愿达成的产品或商品合约、利用价格机制而进行的市场安排，也可以是通过乡镇集体资产产权主体与其他产权主体之间签订的生产要素交易合约、通过组织内部行政协调系统的权威关系而实现的企业（要素市场）安排。乡镇集体资产产权安排达到最优必须遵循波斯那规则（Posner’s Rule），即按照交易成本最小的规则进行产权安排，具体是通过比较产品市场交易和要素市场交易这两种不同交易方式产生的交易费用的大小，来选择交易费用小的交易方式。
乡镇集体资产的运营是对乡镇集体资产的实际运作，以最终实现乡镇集体资产的保值和增值。与乡镇集体产权安排形式相对应，乡镇集体资产的运营包括以产品市场交易方式进行的资本经营和以要素市场交易方式进行的生产经营两种基本形态。其中前者通过产权主体依法对作为商品的乡镇集体资产出租、有偿转让、重组资产等，实现对乡镇集体资产资本化的经营；后者则是将作为生产要素的乡镇集体资产与劳动、技术等其他生产要素组合在一起，通过社会再生产，实现对乡镇集体资产的生产性经营。
乡镇集体资产的运营无论采取哪一种经营方式，都应当是在健全的治理结构下运作。治理结构以股东代表大会、董事会、经理为代表的经营层、监事会为基本构架。其中，股东代表大会是权力机构，董事会是决策机构，经营层是具体经营机构，而监事会是监督机构。在这种组织体系下，既保证股东的最终控制，又保障了董事会的委托、监督权以及经营层的经营管理权。
因此，在建立乡镇集体资产有效经营管理监督机制中，产权界定是基本前提，产权安排和健全治理结构是制度与组织保证，乡镇集体资产的运营是最终实现手段。
综上所述，建立乡镇集体资产的有效经营管理监督机制应满足以下几个基本条件：第一，乡镇集体资产的产权明晰，即产权主体人格化，建立起乡镇集体资产的出资人制度；第二，产权主体追求效用最大化或利润最大化，并拥有完备的产权，包括排他性的使用权、剩余索取权和转让权；第三，市场体系发育完善，法律法规体系健全；第四，乡镇集体资产运营的控制权掌握在股东（代表）选举产生的董事会；并尽可能使集体资产的控制权与剩余索取权相对应；第五，集体资产的经营者拥有部分剩余索取权并对其行为长期负责；第六，乡镇集体资产的经营实现财务公开化，受到股东的严格监督。其中，第一、二项是为了实现产权的明晰；第三项是为了创造产权安排达到最优；第四项至第六项则是为了保证集体资产的有效经营。
二、关于乡镇集体资产经营管理监督机制的案例分析
（一）苏州吴县市渭塘镇集体资产经营公司
渭塘镇的经济发展水平在苏州地区居中上游，1999年农民人均收入6100元。渭塘对乡镇集体企业产权归属关系的改革始于90年代中期。与一些地区的改制方案不同，渭塘没有采取直接拍卖、一步到位的做法，而是在原有承包制的基础上选择了“委托经营”作为过渡环节。首先，渭塘于1996年年底进行了家底的暗查，要求全镇150家集体企业对自身的生产经营性资产进行清理；然后，统一聘请吴县市资产评估事务所对乡镇企业的资产进行评估；接着，请各个集体企业的法人代表（企业承包者）对集体净资产量的评估结果进行认定。在此基础上，按照双方均认可的净资产量委托集体企业的法人经营，并规定每个企业一律按照净资产额8%的比例上交镇政府利润。委托经营只进行了一年作为过渡期，1997年开始，渭塘掀起了拍卖或先拍卖后股份合作制为主要形式的集体企业产权改革，集体资产的招标拍卖价以企业经营者1996年认可的企业净资产额为基准，从而从源头上避免了企业经营者凭借信息不对称的优势，少报、漏报集体资产的现象发生。相反，一些企业的经营者由于揣摩不到乡镇政府的意图，借此机会尽量地多上报集体净资产数量，以显示个人的经营业绩、提高个人声望。待到改制时，乡镇政府按照其认定的数额出售，无法再进行更改。到1998年，全镇的150家集体企业除保留了6家从事特种行业的企业以外（包括自来水厂、农药厂、塑料化工厂、电气公司、珍珠市场及一家养殖场），其余94%的企业均顺利实现了转制。全镇共出售资产6500万元，其中镇级近3000万元，村级3500万元。该价位与招标价格基本持平，80%的集体企业由原企业经营者购买，20%由原企业职工或本地人购买，购买者首次支付50%，其余的50%在以后的两年内付清，到2000年年初，改制拍卖资金已经全部收回。
乡镇集体企业改制后，按照苏州市的有关政策规定，渭塘成立了镇资产经营公司，负责回收资金和其他集体不动产资产（主要是厂房）的经营与管理。镇资产经营公司只有两名专职人员：经理和会计，公司的经营方针是完全退出生产性经营领域的，主要从事集体资产的租赁和投资第三产业。到2000年年初，镇资产经营公司已经先后投资2000万元进行中心镇建设，包括工业小区的第三期工程，市政建设的三级公路建设和水、电、通信“三通”建设。1999年镇资产经营公司的收益收缴情况为：①投资收益是指投资700万元建造模具厂厂房和投资650万元扩建全国最大的淡水珍珠市场——珍珠城市场摊位所获得的租赁收入。1999年合计达到了375万元，平均年资产收益率高达28%。②租赁收入基本是出租镇集体原有的固定资产（主要是厂房）的收入，按照镇政府规定，集体固定资产一律按不低于10%的资产收益率出租，1999年的实际完成情况略低于该指标，资产平均收益率为9.7%。③土地使用费收入是向占用乡镇集体土地企业收取的费用。按照合同计划，平均每亩土地使用费是2576元，实际的收入水平为每亩1773元，仅为合同的68.8%。
从渭塘人代会上关于全镇1999年财政预算执行情况和2000年财政预算安排的报告看，渭塘镇集体资产的经营收入构成了全镇财政可用财力的重要部分，1999年全镇可以支配的财政收入1401.65万元中，企业土地租赁费和珍珠市场上交收入合计占了24.8%，仅低于镇财政预算内收入（税收分成）的4.7个百分点。2000年渭塘的财政预算草案中，要求资产经营公司上交收入320万元，占可支配财政收入的18.1%；珍珠市场上交收入195万元，占11.0%。两项合计由1999年的不足25%提高到2000年的近30%，大大超过了预算内财政收入的比例，计划增长幅度高达17%以上，它们构成了2000年度可用财力增收的近50%（另50%则主要依靠改制后校办福利企业优惠政策的返还收入）。而从财政支出看，教育、公共事业及城镇建设以及行政开支占据了财政支出总额的70%以上，其中仅教育事业费开支一项就占财政支出的一半左右。而支出经费的主要来源将依靠集体资产的经营收入。集体资产的经营收入主要上交给镇财政，余下部分方可投入到再生产中去。
（二）山东省周村王村镇集体资产经营公司
1.改革乡镇集体企业，创建王村镇集体资产控股公司。1988年，周村被国务院列为全国股份合作制改革试验区。同年，王村镇被周村区确定为股份合作制改革试点镇之一。到1992年，王村镇的10家镇办集体企业除了2家从事矿产资源开发的企业继续实行资产经营责任制外，其余8家全部进行了股份合作制改革。镇集体在这8家改制企业中均保留了70%的集体股权，为有效行使集体股代表的权利，王村镇相应地成立了镇企业集团控股总公司，负责镇集体资产的运营。控股总公司建立起股东代表大会、董事会、监事会的法人治理结构，并于当年10月召开了股东代表大会，股东代表包括镇政府代表、企业职工代表、各村村民代表等。股东代表大会按照一股一票制原则选举产生了董事会成员和监事会成员。其中，董事会成员主要由镇政府代表和企业代表组成，王村镇镇长担任董事长，镇经委主任担任控股公司总经理，监事会成员则主要由镇党委成员、企业代表组成，监事长由镇纪检书记担任。
王村镇控股公司的建立，使镇政府在管理体制上实现了对镇属企业的间接控制，为有效解决政企分开问题迈出了可喜的一步。然而由于这一阶段的股份合作制改革仅仅是对企业集体资产进行了初步的界定，在企业股权设置上保留了集体股在企业中的绝对控股权地位，并且控股公司是一个行政管理型公司，其成员基本是由镇经委人员兼任，虽然王村镇经委人员都是农民身份，不是国家干部，但在现行体制下，他们是在政府的直接领导下开展工作的。因此，企业与镇政府的关系并没有彻底的理顺，仍然是政企不分。
2.从集体资产控股公司转型到集体资产经营公司。1994年，借周村区全面深化企业产权制度改革的有利时机，王村镇展开了向企业经营者和职工出让大部分集体股为核心的新一轮企业产权制度改革，镇政府在剥离土地后的企业净资产中只保留10%的股本，其余的企业集体股中，20%无偿量化给企业职工，作为建厂以来劳动力价格的补偿，80%则出售给企业职工。王村镇出售集体股权后，共收回产权出让金1600万元。
随着镇集体股的大比例出售，王村镇决定转变企业集团控股公司的职能，建立一个代表农民利益的独立经营公司，以进行资本运营为核心，推动存量资本的优化组合。1995年8月王村镇在企业集团控股总公司的基础上，成立了周村区第一家集体资产经营公司。集体资产经营公司是在工商管理部门注册的法人企业。它以营利为目的，独立核算、自主经营、自负盈亏。按照公司章程，公司实行董事会领导下的经理负责制，公司董事长由王村镇镇长兼任，经理由镇经委主任兼任。公司主要业务是对出售集体股产权收回的资金，改制企业中保留的10%的集体股股权以及企业土地有偿使用费等资产进行运营与管理。
王村镇集体资产经营公司成立后，经营战略随即进行了调整，公司改变了以往将集体资金主要用于实业投资的战略方针，把经营重点放在以短期融通资金为主，实业投资为辅。在短期借贷方面，借款对象全部集中在镇级企业中，重点支持镇骨干企业，缓解企业的流动资金不足。借款程序效仿金融机构的做法，由企业提出借款申请报告，集体资产经营公司进行考察，符合要求后，经经理办公会研究批准。借款实行担保制，或财产、有价证券抵押制，期限以三个月为主，期满续借时重新办理手续。借款利率参照银行同期贷款浮动利率。到1998年年底，王村镇集体资产经营公司已经全部收回改制出让金1334万元，获得集体股分红累计461万元，资金有偿使用费累计530万元和当年的土地使用费120万元。1999年王村镇集体资产经营公司的资金有偿使用费收入和土地使用费收入两项合计为290万元。王村镇集体资产经营公司成立以来仅进行了一项实业投资，投资200余万元与一位黄酒专利发明人合资创办了一家保健酒厂，集体资产经营公司担任公司董事长，只参与企业经营重大决策的制定，企业日常生产经营则由合资方全面负责。建厂初期，企业经营效益良好，产品远销广东、北京等地。但是近年来，由于保健酒市场过度竞争，企业产品出现了滞销现象，企业经营处在欲进不能、欲退又止的状态，1999年没有分红。
3.进一步完善集体资产经营管理监督机制。为了实现镇政府社会经济管理监督职能与资产经营职能的分离，进一步落实农民所有者权益，王村镇在周村区农村改革试验区办公室的指导下，于1998年进行了深化集体资产经营公司组织管理制度的改革。当年6月王村镇集体资产经营公司召开股东代表大会，在原有股东的基础上吸纳新的股东代表，将村级股东代表扩展到所管辖的20个行政村，做到每个行政村有一名股东代表（基本是村党总支或党支部书记）。由7人组成的董事会中村集体代表有3人、企业代表2人。1999年元月，镇集体资产经营公司正式与镇经委脱钩，不再实行两块牌子一套人马的体制，办公地点也从镇经委迁出。新的镇集体资产经营公司由正副经理、会计、出纳和一名管理人员组成。除经理由镇领导兼任外，其余4人全部是专职人员，由镇政府实行聘任制，一聘三年，个人工资奖金由镇政府负责。改革后，镇集体资产经营公司实行收支两条线，经营收入直接上交镇财政所而不再像从前要经镇经委转手，镇集体资产经营公司的日常管理费用支出由镇长直接签字认可。
改组后的镇集体资产经营公司在经营方针上又作了进一步的调整，决定不再从事生产性的直接经营，并逐步从已有的生产经营领域退出，而全部转向资本运营。镇政府计划下一步将保留在企业中的200万元集体股全部出售给企业。当初乡镇政府在企业中保留10%集体股的初衷主要是要继续保持政府对企业一定程度的控制、监督，尤其是对滞留在企业中的应回收资金的控制。而企业也希望搞好与政府的关系，依靠政府协调与有关部门间的关系，特别是王村镇办骨干企业的厂长经理不少是从个体私营企业主转入到集体企业中来的，对此感受颇深。但是从发展看，双方都倾向于取消集体股，镇政府要彻底脱离生产性经营领域，减少集体资产的经营风险，实现政企分开。成长起来了的企业也不愿政府再插足企业，期望获得完全的独立。因此取消集体股是大势所趋。
退出生产领域后，镇集体资产经营公司将全部转向租赁经营。目前已经利用回收资金投资兴建生产性基础设施，建造标准厂房，吸引企业入住。所有重大决策基本控制在镇集体资产经营公司核心领导手中。在1999年10月召开的第4次股东代表大会上，村民股东代表提出意见，要求经营公司及时通报重大投资决策，努力实现集体资产的保值、增值。
镇集体资产经营公司的收益分配纳入全镇财政预算体系，股东分红主要体现在减轻农民“三提五统”费用，以及小城镇建设、发展公益事业等，1994～1998年连续五年全镇农民负担为零。1997年和1999年，镇集体资产经营公司向镇财政上交了205.6万元和368.9万元，分别占镇预算外资金收入的51.8%和58.8%，镇集体资产经营公司日益成为镇财政预算外收入的主要来源。镇政府的预算外支出主要用于小城镇建设（王村镇是全国小城镇建设综合试点镇）、弥补政府行政经费不足及教育事业支出这三大项。与1997年相比，1999年王村镇小城镇建设支出的比例明显提高，占预算外支出的41.6%，比1997年增加了9个百分点，小城镇建设的开支主要是用于镇中学教学楼建设（占27%）、归还历年道路建设资金（占15%）。此外，1999年王村镇还注入合作基金会资金98.9万元，占预算外支出的15.9%。
（三）通县宋庄镇乡镇集体企业产权制度改革及对收回集体资产的运营
1.大力实施以股份合作制为核心的企业制度改革。宋庄镇是北京市的乡镇综合改革试点。到1988年乡镇企业发展的鼎盛时期，全镇共有百余家集体企业。乡镇集体企业的经营特点是利用自身的区位优势和自然资源禀赋优势，与北京市的几家国有企业联姻，为国有企业生产加工产品。1993年以来，由于联姻的国有企业经营状况出现滑坡，宋庄的乡镇企业经营受到了较大影响，暴露出日益下滑的趋势。与此同时，一些乡镇企业开始在乡镇以外建立分厂或积极准备筹建分厂、设立企业自我的小金库。乡镇党委政府深刻地意识到，从表面上看，乡镇企业所反映出的是一个市场问题，但是从根本上讲，它是一个制度问题，现有体制下乡镇企业的经营状况与厂长个人关系不大，从而使乡镇集体企业发展后劲不足。如果任其发展下去，更多的企业厂长经理将通过异地建厂等手段转移集体资产，集体经济将逐步成为一个空壳。因此，乡镇党委政府决定实施改革。1995年，以全镇经营效益最好的镇办集体企业宋庄铸造厂为改革试点，实行了“先售后股”的股份合作制改革。在企业资产评估的基础上，由以企业经理为首的186名职工出资买断1068万元企业净资产，组建起股份合作制企业，其中，企业经理个人占51%的股份。镇集体与企业签署了“资产有偿转让协议”以及“债权、债务承担协议”。针对企业净资产规模大、职工个人资金有限的状况，对企业职工购买集体净资产采取了五年分期还清的做法。为此，镇集体与铸造厂签订了“还款协议”。按照协议，第一年偿还所购资产总额的30%，其余部分四年均摊。未偿还部分作为企业向镇集体的借款，按照银行同期利息付息，并签订“借款协议”。对于企业占有的集体土地则采取了租赁方式，企业与镇集体签订了“土地租赁合同”。
企业改制后，经过一年的实践，取得了显著成效，产值和利润总额均增长了20%以上。1996年仅土地租赁费一项就上交镇集体110余万元（企业共占地278亩，每亩土地租金4000元），比上交承包费最高年份的1995年高出15%以上。
借鉴铸造厂改革的成功经验，1998年，宋庄镇党委政府提出了“将镇村两级集体经济塑造成为以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的新型集体经济，做到主体换位、主人到位、政府归位，实现耕者有其田、投者有其股、劳者有其产”的改革思路，对全镇、村集体的74家工业企业全部进行了“先售后股”，或直接拍卖的产权制度改革。实行股份合作制的企业共61家，有限责任公司5家，私营企业8家。以后又逐步扩展到农业企业、建筑业企业以及商业企业，到1998年年底，全镇、村集体企业基本实现改制。从改制的形式看，改制初期以实行股份合作制为主要形式。1998年以来，转变为以个人买断形式为主，并且不少已经实行了股份合作制的企业通过大股吞并小股，股权向大股东集中，实现了二次转制，以更加激发企业主要经营者的积极性，防止出现新的“大锅饭”。
2.“筑巢引凤”为核心的回收资金运营方式。通过改制，镇、村两级集体共转让净资产8451万元，其中：工业企业3288万元，建筑业企业4065万元，农业及商业企业1098万元；镇办企业6326万元，村办企业2125万元。仿照铸造厂的改制做法，改制企业首次向镇、村集体支付转让净资产的30%，其余部分在以后四年内还清。改制企业与镇、村集体签订了还款协议、借款（资金占有）协议、债权债务承担协议以及土地租赁合同等。
截至1999年10月，镇村两级改制企业共收回资金3704万元，占应回收资金的43.83%。回收资金的各业分布情况是，工业企业1386万元，建筑业企业1220万元，农业及商业企业1098万元。除了农业和商业企业的资金回收全部到位以外，工业和建筑业改制企业均只基本做到了改制当年偿还所购净资产总额的30%，但是对于所欠剩余资产部分，除了铸造厂一家履行协议、全部还清以外，其他改制企业基本没有执行还款协议。主要原因解释为企业经营效益不佳，无财力偿还。镇集体回收资金由镇财政所代管，回收资金的使用决策权由镇党委政府决定。镇集体回收资金后的第一笔投资是用于与西班牙一家食品公司兴办合资企业，镇集体以提供土地、电力要素折合投资339万元，外方绝对控股。由于该企业经营亏损，镇集体分文未收回。针对此状况，镇政府及时调整投资方向，把目标确定为提供良好的基础设施，改善投资环境，为招商引资创造条件，不再直接兴办经营实体。这之后镇集体投资960万元，建立变电站。又投资710万元修公路等，还有部分资金用于偿还贷款。此外，镇集体利用从企业征收的土地租赁费解决镇政府人员、中小学教师的行政经费不足问题。
3.乡镇体制改革进一步推动集体资产运营的良性化。乡镇财税体制改革也进一步推动了镇集体投资战略的改变。1997年以前，通县一直实行财政供给制。1998年起，通县实行乡镇财政定额分成制。2000年北京又进一步加大改革力度，对北京市属企业全部实行“企业按所在地纳税”。这一改革方案的出台，更加激励了乡镇政府改善投资环境的力度，以便吸引更多的企业在当地安营扎寨。宋庄镇政府已经决定2000年的重点投资项目：改善全镇的污水处理系统，建立工业小区，制定优惠政策，吸引更多的企业入住。目前已经与欧洲的一家外商独资企业初步签订意向性协议，在本镇工业小区建立食品生产基地。
此外，作为通县乡镇体制改革的首家试点镇，宋庄已经于1999年进行了乡镇组织体系的改革，撤销了农工商联合总公司，压缩为乡镇政府的工业办公室，人员编制由原来高峰时期的20人减少到目前的5人。其职能转变为向企业提供各类服务、技改立项以及企业统计等，不再从事直接的经营。乡镇政府的其他部门机构也作了程度不同的压编、压员。乡镇机构向着小政府、大社会的转变在一定程度上减轻了政府行政经费不足所造成的支出压力，为保证乡镇集体资产用于生产性投资创造了良好的客观条件。
（四）小结
江苏渭塘镇资产经营公司、山东王村镇集体资产经营公司以及北京宋庄镇均代表了当地乡镇集体资产经营管理的最高或较高水平。它们在对本乡镇集体资产的运营中，既有共同的特征，又有自身独特的机制，同时也存在着带有普遍性的一些问题。
第一，这三个乡镇都各自针对自身特点制定了保证回收资金按时到位、避免集体资产流失的对策，并取得了程度不同的效果。渭塘采取的是在企业承包者摸不清镇政府意图的前提下大范围核查乡镇集体资产净存量，从委托经营集体净资产过渡到集体资产产权拍卖的做法。由于在改制前镇政府已经彻底摸清了集体企业的家底，从而制订了可行的还款方案，确保了全部拍卖资金的及时回收。王村镇采取的是分阶段、分步骤地逐步缩小集体股比重、扩大个人股比例的做法，改制的时间相对较长，给予集体资产的购买者以相对充裕的积累资本时间，因此也取得了好的效果。宋庄采取的则是先选择试点企业而后总结经验进行大范围推广的基本路径，通过与企业购买者签订各类齐全的合同协议，规定双方的权责，以契约的形式来规范、约束购买者行为，在企业正常运转的情况下效果是不错的。但是由于镇政府对乡镇集体资产购买者缺乏有力的经济制约手段，如担保制度，更没有乡镇集体对违约的改制企业保留收回集体所有权的经济制裁手段，因而在企业经营陷入困境的情况下，镇集体没有有效的措施保证购买者及时还款，这种状况在改制企业中具有代表性。
第二，对回收资金的经营出现了从生产性经营和资本运营相结合，转向以投资—租赁为主的资本运营、逐步退出原有生产领域的趋势，从而使乡镇集体资产的产权安排渐渐以产品市场的形式取代要素市场的形式。这三家乡镇经营改制回收资金的一个共同方针是大力投资生产性基础设施建设，改善本地的投资硬环境，以便吸引更多的企业安家落户。这样做的效果是扬长避短，发挥了乡镇集体的资源优势，一方面大大降低了集体资产的经营风险，保证了集体资产获得稳定的收益回报率；另一方面也增加了乡镇政府的税收来源。
第三，乡镇集体资产经营公司的成立，初步建起了有效管理经营乡镇集体资产的基本框架，为落实政企分开创造了良好的开端，特别是随着集体资产运营组织体系、法人治理结构以及公司财务会计制度的不断健全与完善，在较大程度上约束了乡镇政府直接参与公司经营的行为。如王村镇将集体资产的股东代表扩展到每个行政村，明显增强了股东的监督作用；渭塘镇根据苏州市的统一部署，按照公司会计制度的基本要求，建立起了资产经营公司的资产负债表和损益表等，定期向县资产管理办公室报告集体资产收益状况，努力使资产经营公司按照正规的企业行为运作。但是全国绝大多数乡镇是像宋庄镇那样，没有建立起乡镇集体资产的专门经营组织，而是由乡镇有关部门代行职能，改制回收资金是否实现保值增值，在很大程度上取决于本乡镇主要领导人的事业心与责任感，从而在制度安排上埋下了较大的隐患。由于乡镇政府与集体资产之间的产权纽带没有被切断，集体资产运营出现了由“政企不分”转向“政资不分”。
第四，乡镇集体资产经营公司的经营重点是改制后的回收资金及集体股投资收益和土地使用费收入等，对于那些没有实现改制，仍旧采取承包制经营的集体企业，基本没有包含在集体资产经营公司的业务范围内。这些集体企业的发包人仍然直接由乡镇政府担任。
第五，乡镇集体资产经营公司正逐步脱离政府系列，成为一个独立的法人实体，但是由于公司的主要领导由乡镇党委政府任命，甚至由乡镇主要领导兼任（即便在成立了董事会的乡镇，其核心成员也是由乡镇有关部门领导组成），因此，集体资产经营公司并没有真正成为农民的经营组织，对回收资金以及其他集体资产经营收入的控制权仍然最终掌握在乡镇政府手中。每个乡镇都已经认识到政企分开的必要性与必然性，认识到经营乡镇集体资产必须是一种企业行为，但是相当多的人认为乡镇集体改制的回收资产就是乡镇政府的财产，只有个别乡镇意识到重建农民集体经济组织的重要性及艰巨性。
第六，一个较为普遍的现象是，回收资金及其运营收益成为小城镇建设、补贴行政费用开支以及解决教育经费困难的主要资金来源。集体资产管理监督机制较好的乡镇主要使用的是回收资金运营后的增值收益部分，并且经过全镇人代会批准、通过。
从未来的发展趋势看，乡镇集体将逐步退出生产经营性领域，相应的，乡镇集体的生产性实物资产将越来越多地从原来的企业中游离出来，转化为货币形态的资产。这意味着经营管理好集体资产的压力日益加大，形势十分严峻。如果不及时采取有效措施，集体资产将面临从再生产领域大量流失的危险。
三、传统乡镇集体企业产权制度缺陷分析
从第二部分对乡镇集体资产运营状况的实证分析中可以发现，乡镇集体资产运营所暴露出的所有问题都是与没有真正落实集体资产的产权主体等密切相关。它反映出传统体制下政府与企业的关系模式仍然在不同程度上发挥着作用，反映出乡镇企业产权改革的不彻底性。因此，在此有必要在理论上对传统乡镇集体企业产权制度的主要缺陷进行分析。
现代产权经济学将产权界定为私有产权、社团产权和集体产权这三种基本类型。按照《乡村集体所有制企业条例》第18条规定：“企业财产属于举办该企业的乡或村范围内的全体农民集体所有，由乡或村范围内的农民大会（农民代表会议）或者代表全体村民的集体经济组织行使该企业财产的所有权。企业实行承包，租赁制或者与其他所有制企业联营的，企业财产的所有权不变。”乡镇集体企业的产权既可理解为社团产权，也可理解为集体产权。
乡镇集体企业社团产权的特征主要表现在产权在集体成员之间是完全重合、不可分的。产权属于各个成员构成的集体，而不是属于集体中的各个成员。但是，社团产权的形成通常是自愿的，即成员加入社团是一种自我选择的个人行为。而构成乡镇集体企业产权主体的成员则不同了，他（她）是一种与生俱有的或与户籍共存的、天然的所有者。只要他（她）是乡镇集体企业所在社区的农民，就自然成为一名所有者；反之，一旦他（她）离开该集体，所有者的身份也就自动地被取消了。结果是乡镇集体企业所有者成员只是在名义上拥有集体企业的全部产权，他（她）既无法知道自己在集体财产中所拥有的份额，也无法在离开集体时中带走任何一份集体财产。也即所谓的“集体所有，人人所有，人人没有”。这种产权安排的直接后果是集体成员缺乏排他性的产权，产生了“搭便车”和外部性问题，对集体财产的使用出现了利用不足或过度使用现象。一方面，集体成员对集体财产漠不关心，集体财产被盗被毁，集体成员袖手旁观的案例屡见不鲜；而另一方面，对集体财产竭泽而渔、短期经营行为严重，拼机器、拼设备现象屡屡发生。
乡镇集体企业的集体产权特征表现在对资源行使权利的决定由一个集体作出，并由集体决策机构以民主程序对权利的行使制定规则，但是乡镇集体企业的有关法规并没有明确可行的条款进行具体实施，从而造成所有者无法对经营者以及企业职工进行有效监督，为企业演化为乡镇政府的附属物打开了绿灯。此外，不同于集体产权，乡镇集体企业产权是封闭的、不可转让的，它造成了乡镇集体企业的产权缺乏外部监督机制，企业无被兼并、接管的竞争压力，严重影响了乡镇集体企业的经营效率。因此，乡镇集体企业只有按照市场经济的基本要求进行彻底的产权制度改革，重塑企业经营管理机制，才有可能在日益激烈的市场竞争中生存与发展下去。
四、建立乡镇集体资产有效经营管理监督机制的基本思路
建立乡镇集体资产有效经营管理监督机制的基本思路应当从构建乡镇集体资产运营的基本组织体系、完善乡镇集体资产的运营机制，以及强化乡镇集体资产的监督管理机制三个方面展开。核心是明确产权主体、建立乡镇集体资产的出资人制度，培育独立的、具有企业行为的集体资产的运营主体，建立乡镇集体资产的统一财务会计制度，以及出资人自我监督与政府社会监督相结合的监督管理机制。
（一）建立乡镇集体资产运营的基本组织体系
1.进一步深化乡镇集体企业的产权制度改革，按照资产的基本属性确定产权主体。在市场经济条件下，产权的界定应当与资源的属性相联系，以降低交易费用，提高资源配置的效率。鉴于绝大多数乡镇集体企业资产具有私人物品属性，因此对那些仍然实行承包制、租赁制或保留较大比例集体股的乡镇集体企业应当继续深化改革，将产权彻底明晰到个人，充分肯定乡镇社区农民个人的股权，实现产权主体的人格化，使乡镇集体彻底从生产性的经营领域中退出，真正做到政企分开。
产权界定应当坚持农业部所制定的“谁投资、谁所有，尊重企业发展的历史事实，平等协商”的基本原则。值得强调的是，界定产权主体不仅要按照企业创建时的出资情况，还要充分考虑到在长期低工资、低福利、低社会保障（甚至没有）的体制下，企业往往将应属于经营者以及职工个人的部分劳动报酬投入到再生产中的普遍现象，对这部分投入所形成的存量资产以经营者为代表的企业职工应当获得产权的补偿。特别是对那些经营效益好、净资产规模偏大、职工无力购买的企业，应当对在企业经营成功中作出决定性巨大贡献的有关职工给予一定的补偿，避免出现“鞭打快牛”的现象，造成“经营效益越好，企业职工越吃亏；相反，经营亏损，企业职工‘一元钱’买断企业”，在社会上产生较大的负面影响。改制步骤应坚持在规范的资产评估基础上进行，坚持公开、公平、公正的原则，杜绝“黑箱”操作，搞私下交易。
对于那些经营具有公共物品属性资产的乡镇集体企业，如通信、电力等基础设施，以及资源性资产，如土地、矿产等，产权的界定则应当采取谨慎的态度，不宜趋于私人所有，以继续保留乡镇集体所有为宜。
2.建立集体资产的出资人制度，构建集体资产的营运主体。解决当前乡镇集体企业改制回收资金的运营普遍存在着产权主体不明，仍旧是政企不分的关键是建立起集体资产的出资人制度，按照所有权与控制权分离的基本原则，构建集体资产的营运主体。改制回收资金的所有权以及其他没有出售的集体资产的所有权属于乡镇范围内的全体农民所有，根据我国农村的实际情况，一个较可行的方案是将乡镇集体资产的股东代表落实到行政村一级，建立起乡镇集体资产的出资者制度。具体可以参照山东王村镇的做法，实行每村一个股东代表。对于行政村人口规模相差较大的乡镇，也可以在人口规模较大的行政村设置两个村民股东代表。村民股东代表的产生可以利用村民委员会或村党组织的换届选举一并进行，在非换届期间，可由村委会主任或村党总支书记代任村民股东代表。在有村经济合作杜的地方，可直接由合作社社长作为村民股东代表。在此基础上，吸纳乡镇集体企业的股东代表，以及乡镇政府有关部门的股东代表参加，共同成立起镇集体资产的股东代表大会，由股东代表大会选举产生董事会和监事会。应当逐步实现农民和乡镇集体企业的股东代表人数比例在股东代表大会和监事会中达到一半以上。股东代表大会的主要作用是选举董事会和监事会的成员，批准董事会的年度预算、决算方案，以及重大投资决策。
董事会聘任经理，组建乡镇集体资产经营公司，并决定经营公司的重大决策、收益分配方案以及内部管理制度等。乡镇集体资产经营公司的组建，可以结合当前乡镇政府机构改革，以即将被撤销的乡镇农工商总公司机构为基本依托，将其从政府系列中彻底分离出来，通过委托代理关系，成为集体资产的运营主体。这样，既充分利用了原组织资源，又为乡镇政府精简机构目标的顺利实现创造了条件，解决一小部分乡镇干部的分流问题。
上述改革方案在乡镇集体回收资金规模较大、农村基层组织建设比较健全的地方相对具有较大的可操作性。对于集体资产规模有限的乡镇推行起来将会有较多的困难，可以根据实际情况，采取其他的形式。
（二）完善集体资产的运营机制
1.建立健全乡镇集体资产的财务会计制度。早在80年代初期，农业部就颁布了关于村级合作经济组织的财务会计制度，但是直到今天，国家也没有出台有关乡镇集体资产经济组织的财务会计制度。完善集体资产的运营机制，首先应当从建立起乡镇集体资产的会计制度入手。这一工作可以借助1998年结束的全国农村集体资产清产核资工作，以清产核资的统计结果为基础，建立起乡镇集体资产的资产负债表、损益表及现金流量表，同时按照会计制度建立各种基本账目。
2.按照利润最大化原则经营乡镇集体资产。乡镇集体资产经营公司是具有法人资格的独立市场主体，自主经营、自负盈亏，以追求利润最大化为经营目标，而不是追求社区收入最大化等其他目标。与市场经济中的其他法人企业主体一样，它按照公司的基本规则运营乡镇集体资产，不承担其他额外的、特殊的社会义务。其经营收益的分配也应当参照执行公司法的有关规定，乡镇政府无权直接干涉其经营管理。
3.建立有效的回收改制资金制度。实行出售、拍卖的乡镇集体企业，应当立足于一次性支付现款。对资产规模较大、实行分期付款的企业，应当遵循市场经济中出售不动产的基本惯例，对购买者未付款资金建立起担保制度。对于那些逾期不归还集体资金的企业购买者，乡镇集体资产经营公司拥有最终收回已售出企业所有权的权利，从而从根源上遏制改制资金不及时到位的现象蔓延。
4.针对乡镇集体资产的特点，建立起不同的运营方式。对于那些继续以实物形态存在于企业的集体资产，集体资产经营公司既可以采取委托经营的方式，通过承包制形式委托承包者生产经营，收取承包费；也可以利用商品合约的方式直接进行租赁或资本运营，收取租赁费或通过与其他企业的合资、股权转让以及兼并等形式实现资产重组，获得投资或转让收益。
对于以货币形态游离于企业之外的集体资产，其产权安排方式的选择空间理论上更为自由。但是考虑到目前乡镇企业所处的市场条件，以及集体资产经营公司的经营实力，采取以直接市场定价为主的方式更具优势，交易成本将相对较低，可供选择的方案主要有以下两种：
（1）投资租赁经营。通过投资建设生产性基础设施，如水利、电力、通信等设施以及工业小区、商业街等基础设施的建设，吸引企业安营扎寨，资产经营公司收取租赁费。
（2）发展、担保基金。对于已经建立乡镇企业发展基金的县市，集体资产经营公司可以直接将回收资金投入到本县市的乡镇企业发展基金中，各乡镇集体资产经营公司按所投入的基金数量享受股东权利，本乡镇的企业或农民在同等条件下，有优先享受贷款或资金担保服务，充分发挥回收资金的“乘数”效应，扩大回收资金的利用率，资产经营公司按比例收取担保费。
5.规范乡镇集体资产的基本用途。针对目前乡镇集体资产挪作他用现象十分严重的状况，规范乡镇集体资产的用途应当作为乡镇集体资产运营，特别是改制回收资金运营的一个重点工作来抓。基本原则是集体资产必须并且只能投入到再生产领域中，以创造更多的财富、收益。坚决杜绝将回收资金直接纳入乡镇财政预算外收入、杀鸡取卵的做法。
鉴于长期以来乡镇集体企业利润一直是乡镇财政预算外收入的主要来源，在目前还未出现取代这一收入源的条件下，可从乡镇集体资产经营的收益部分中拿出一定比例，作为集体资产的股金分红和公益金分配，用于补贴乡镇教育经费不足和发展社区公益事业，建立养老和大病医疗统筹等社会保障基金，减轻农民“三提五统”负担等。该比例的确定必须提交股东代表大会批准通过。
（原载《管理世界》2000年第4期）
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