中国人口控制与社会保障制度建设研究

中国人口控制与社会保障制度建设研究_中国人口与社会保障

第四节　中国人口控制与社会保障制度建设研究

通过以上几节分析，我们可以发现，社会保障制度的建立与发展对妇女生育率的降低有着巨大的促进作用，而妇女生育率的降低对社会保障的发展也产生积极的影响。因此，综合中国现状，把健全社会保障制度与控制人口增长摆到同等重要的位置，是中国人口与社会保障协调发展始终不可忽视的基础工程。

一、中国人口数量发展趋势

根据第五次全国人口普查公报，截至2000年11月1日全国总人口为129533万人。国家统计局测算数据表明，2005年1月6日，中国人口总数达到13亿，约占世界总人口的21%。庞大的人口数量一直是中国国情最显著的特点之一。虽然中国已经进入了低生育率国家行列，但由于人口增长的惯性作用，当前和今后十几年，中国人口仍将以年均800万～1000万人的速度增长。按照目前总和生育率1.8预测，2010年和2020年，中国人口总量将分别达到13.7亿人和14.6亿人；人口总量高峰将出现在2033年前后，达15亿人左右。受20世纪80～90年代第三次出生人口高峰的影响，在2005～2020年期间，20～29岁生育旺盛期妇女数量将形成一个高峰。同时，由于独生子女陆续进入生育年龄，按照现行生育政策，政策内生育水平将有所提高。上述两个因素共同作用，导致中国将迎来第四次出生人口高峰（见表4－8）。

表4－8　主要机构组织关于中国人口数量发展趋势预测

续表

数据来源：国家统计局人口和社会科技统计司编：《中国人口（2002）》，中国统计出版社。

二、中国人口控制的现状与效果

（一）中国人口控制的现状

从20世纪70年代初至1990年，中国各级党委、政府把控制人口增长同经济工作摆到同等重要的位置，建立计划生育管理机构，充实加强计划生育专职队伍，建立完善生育政策，强化人口计划管理，实行人口计划管理目标责任制，坚持各级党政一把手负总责，具体抓。这一政策的成功实施使中国少生了3亿多人，使13亿人口推迟了4年才到来，从根本上改变了中国人口发展的历史轨迹。它使中国成为发展中的人口大国中在20世纪唯一达到低生育水平的国家，并将比其他发展中国家提早半个世纪实现人口零增长。

考察中国人口控制的历程，我们不难发现，我国对家庭生育实行直接控制，控制主体和渠道带有很强的行政性。在城市，通过两种渠道来实现，一是通过基层政权组织——街道，二是通过政企合一的企业；在农村，在实行家庭联产承包责任制以前则是通过政社合一的公社—大队—生产队。政府对家庭生育的干预，虽然有多种方式，如行政的、经济的、宣传教育的，但无论哪种方式，都是由行政组织通过行政系统实施的。行政组织是控制的主体，家庭是控制的客体，行政系统是控制的主渠道或唯一渠道。

中国计划生育政策的另一个显著特点就是以人口数量控制为目标。党的十一届三中全会以来，中国开始了由计划经济向市场经济的转变。随着改革开放的深入，商品经济的发展、市场经济目标模式的确立和实施，中国计划生育不断遇到过去未曾遇到的冲击。人口控制情况是：在城市，由于社会经济的较为发展特别是社会保障制度较为完善，这一冲击的负面影响尚且不大。而在农村，家庭联产承包责任制的推行，公社被废除，农民获得对土地的经营自主权，在经济上相对独立，政府对农民家庭经济的行政控制减弱，对农民家庭生育的控制手段也随之减弱。市场经济体制切入农民日常生活，在生育领域强化了本来就具有延续性特点的传统文化和传统生育观念，并使之在新时期获得了进一步巩固和发展的土壤。不仅“家长制”、“不孝有三，无后为大”、“以子为贵，以子为荣”得以延续，而且连“养儿防老”、“多子多福”、重男轻女，甚至性别歧视等观点，也有了更为“合理合法的”存在理由，加之男性在从事体力劳动等方面客观上优于女性，较多的育龄人口对男性产生特殊偏好，在生了女孩之后还一定要生男孩才算“圆梦”。此外，人口的空间流动，社会分层的多样化，不健全的市场体系，不完全的竞争等，未能通过孩子成本—效益机制形成对生育，特别是流动人口生育的约束机制。传统的计划生育工作方式和方法面临严重冲击。在人口控制效果上表现为20世纪80年代以后农村人口增长率及妇女总和生育率呈现升降起伏、徘徊波动的特点。

社会经济的发展、行政约束对人口控制作用弱化的同时，新的动力机制也正在逐渐形成。在农村，越来越多的人摆脱土地的束缚，商品观念大大增强，不愿让子女拉住自己发财致富的后腿，更不愿为生儿育女触犯法律，影响自己的前程。市场经济越来越使农民切身感受到人口与土地、资金和生活水平之间的关系。过剩劳动力的出路通过市场进行调配，劳动者的产品和劳务是否有市场、有出路与劳动者的素质、技能技巧的联系越来越紧密，从而使劳动者更容易接受计划生育宣传教育和技术指导。在城市，现代企业制度对劳动力素质提出了更高的要求，企业对职工进行优胜劣汰，市场就业机制开始产生并发生作用。这些都迫使劳动者更加关心自身及子女的素质提高。而这些新机制的不断发展和充分利用使人口运行模式发生了重大的变化，计划生育工作在结合本国国情，认真总结经验和借鉴国际先进经验的基础上，在人口与发展问题上作出了许多重大决策，制定了有利于社会经济发展和人口发展的方针、政策、措施，形成了综合治理人口问题的基本思路。强调落实计划生育工作以宣传教育、避孕、经常性工作为主的工作方针，把计划生育工作同发展经济、帮助群众勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合，积极推进计划生育工作思路和工作方法的转变，坚持以人为本，开展计划生育/生殖健康优质服务。中国计划生育工作的改革创新，带来了人口方案的变化：工作目标从以人口控制为主转向以健康促进为主，并实现稳定低生育水平、提高出生人口素质的目标；工作方法从以管理为主转向以服务为主并寓管理于服务之中；工作领域从计划生育扩展到包括计划生育在内的生殖健康；工作对象从以已婚育龄妇女为主扩大到包括男性、青少年在内的育龄人群。作为推进计划生育工作思路和工作方法转变的一个具体步骤，国家从更新观念和改革考核方案入手，自1995年起在东部11个县区陆续启动了计划生育优质服务的试点工作。部分省、自治区、直辖市也先后开展了优质服务的试点工作，到2000年底，全国开展优质服务试点的县区达到800多个，约占全国区县总数的1/3。2001年，国家又在部分地市启动了计划生育综合改革的试点，经过试点地区广大群众、党政领导和基层干部、技术服务人员的艰苦努力，试点工作取得了显著成效。

（二）中国生育水平变化的特点及影响

1990年以来，中国的生育水平整体上呈现平稳下降态势。总和生育率从1990年的2.29下降到2001年的1.80，人口出生率和自然增长率分别由1990年的21.06‰、14.39‰下降到2001年的13.38‰、6.95‰，生育水平的下降与人们婚育观念和行为的改变有直接的关系。1990年以来，中国妇女的平均初婚年龄在21.9～22.8岁之间波动，2000年为22.6岁；平均生育年龄在25.1～25.5岁之间波动，2000年为25.5岁；一胎平均生育年龄在23.2～24.1岁之间，2000年为24.1岁。20世纪90年代以来，已婚育龄妇女的避孕率保持在83%以上。据统计，2004年，中国人口自然增长率为5.87‰，比2000年下降了1.71个千分点，妇女总和生育率保持在1.8左右，已经进入世界低生育水平国家行列。

生育率的急剧下降也对中国的人口与社会经济发展带来了挑战。老年人口数量的增加以及家庭规模的缩小，对传统的以家庭为主的养老方式造成冲击，增加了社会养老负担；生产力不发达和男性偏好传统观念的影响，使中国人口的出生性别比出现偏高的现象。

三、中国人口控制与社会保障制度建设

中国人口的生育水平虽已降低，但目前的低生育水平是在生产力不发达、社会保障体系不健全的背景下实现的，并不稳定。现行生育政策和人们生育意愿的矛盾依然突出，生育水平在不同地区之间存在着差异性，即农村高于城市，西部高于东部，贫困地区高于经济发达地区。2001年调查的由35岁以上妇女平均曾生子女数代表的中国育龄妇女终身生育率为1.81，其中城镇为1.22，农村为1.98。区域间的生育水平差异与贫困有着直接的联系。生育水平高的农村、边远地区，可能因人口过多、受教育程度低、资源和就业机会有限而增加遭受贫困的风险；而贫困地区，由于生产方式落后，可能更多地依赖以人力的增加来获得生产和生活资料，改善生活条件，进而使生育水平居高不下。人口和计划生育的管理体制、工作方式、服务质量和干部素质，还不能适应新形势的发展要求，任何政策偏差和工作失误都可能导致生育水平的反弹。中国国家人口和计划生育委员会主任张维庆在2004年召开的“全国人口和计划生育新机制工作会议”上指出，目前中国人口发展面临着稳定低生育水平的激励与约束机制不健全、人力资本培育与配置机制不健全、与人口转变相适应的社会保障与流动机制不健全、人口发展宏观调控与公共管理机制不健全等四大制度性障碍。他指出，一方面，中国社会生产力水平仍然比较低，社会保障体系不健全，群众的生育意愿与国家的生育政策之间仍然存在不小的差距；另一方面，相当一部分人对稳定低生育水平的长期性、艰巨性和复杂性认识不足。因此，适应新形势和新任务要求，积极推进人口与计划生育领域的改革创新，加快建立和完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制，为实现稳定低生育水平、提高出生人口素质的战略目标提供机制保障已是当务之急。

中国人口构成的基本特征是以农业人口为主体，人口控制的重点在农村，难点也在农村。在农村人口控制方面，政府已探索了一些行之有效的方法，如独生子女及其父母“双全保险”、民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》、在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险，等等。但在实际运行中，“双全保险”由于并没有触及农村养老的根本问题，加之具体操作中的若干困难，实际收效甚微，基本处于自生自灭中。1990年，由民政部开始在部分农村地区主办的社会养老保险在很大程度上还是商业保险的做法，政府既不出资本金，又不出管理费，也不给保费补贴，税惠政策也没有普惠性，交费有档次选择，最低档次难以保证农民的基本生活，上不封顶档次还成为少数人逃税的渠道，社会保险的社会互济功能与促进稳定作用远未体现出来。“农村社会养老保险制度”试点两年后向全国推广，高峰时全国大约有8000多万农村人口入保，但这一数字从1998年开始下滑，现在只有5000多万人，而在四川、湖南等省市，这一改革已基本处于停止状态。根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合社会保障的基本特征，因此从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。无论是农村医疗保健制度，还是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相连，因为它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。因此，立足于现实并从长远来看，建立一种可操作性强、积极有效的农村人口控制保障机制才有助于从根本上控制农村人口的过快增长。

（一）中国人口数量控制的社会保障制度对策

根据笔者对中国社会保障的生育率效应的定量分析，总和生育率与社会保障呈显著负相关，因此建立与健全农村社会保障制度有助于从根本上控制中国人口过快增长。当前，重点应采取如下对策：

1.尽快建立健全使农民真正得到实惠的基本医疗保障制度

笔者对中国社会保障的生育率效应的定量分析表明，在我国社会保障各子系统中，医疗卫生水平得分与总和生育率相关度最高，相关系数r高达－0.58，“病有所医”是广大农民的基本要求与愿望，中国人口70%以上是农民，因此，建立与健全农村医疗保障制度是控制农村人口过快增长的关键。

新中国成立以来，我国医疗卫生保障事业的发展特别是遍及农村的合作医疗和赤脚医生制度，使农村人口得以用较低的花费获得卫生防疫和流行病防治方面的服务，有效地减少了农村人口因小病不治而丧失健康和劳动能力，以及因大病无钱医治而死亡的风险，从而对于降低妇女生育率起到了巨大的促进作用。然而伴随着经济体制改革的推进，乡村社会保障制度建设被忽略，传统的集体保障制度因失去了赖以依存的基础而不复存在，尤其是曾经覆盖95%以上乡村人口的农村合作医疗制度几近瓦解。近些年，虽有一定的私营诊所出现，但设备简陋，医务人员素质差，农村又回复到缺医少药的状况。而城市医疗费用昂贵，贫困的农民根本看不起病，只好“小病躺、大病扛，扛不住了见阎王”。一项大型的对30个贫困县的调查研究报告显示，农民两周内患病未就诊率为23.4%，未就诊次数中因经济困难而未就诊的占72.6%。因病致贫、返贫的在某些地区占36%。贫困是生育的温床，建立与健全农村医疗保障制度是控制农村人口过快增长的关键。十六届五中全会对于如何加快经济社会发展、构建和谐社会提出了明确的目标和要求。最近，卫生部长高强指出“十一五”期间卫生工作要坚持贯彻科学发展观，坚持以人为本，转变发展观念，理清发展思路，促进卫生事业健康、全面、持续、协调发展。因此，应充分认识加强农村卫生工作对于解决“三农”问题的重要作用，充分认识农村卫生面临的形势和任务，要从维护国家稳定，维护社会公平，构建和谐社会的高度，认识加强农村公共卫生建设和农村医疗服务体系建设的重要性，结合各地实际，探索出切实可行，使农民真正得到实惠的基本医疗保障制度，从而有效地起到遏制人口增长的作用。

政府对于农村卫生事业发展的思路已经比较清晰，关键是抓好落实。一是顺利推行新型农村合作医疗制度试点。按照国务院的要求，2007年试点要扩大到40%，各地要尽快落实试点的单位，完善管理办法，调整补助标准，真正使农民受益。二是加强农村医疗服务体系建设，巩固和完善县、乡、村三级医疗服务网络，重点加强乡卫生院和县医院的建设。2006年建设规划已经开始实施，各地要根据当地情况抓好落实，需要地方配套的资金一定要到位，如果规划项目与当地的实际情况存在差异，需要调整，要及时反映并按程序作出调整。三是加强农村卫生人才的培养，继续组织城市医生对口支援农村工作。对现有的农村医疗卫生人员，要通过在职培训，不断提高素质和水平。四是加强农村医疗机构管理，完善运行机制，落实必要经费，防止片面追求经济利益，要研究建立适应农民经济水平的农村医药价格管理体系和医疗服务规范，为农民提供安全、廉价的基本医疗服务。

2.广泛建立农村居民最低生活保障制度

最低生活保障制度是国家和社会对贫困人口按最低生活标准进行差额或全额救助，以满足其最低生活需求的社会救助制度。我国县级以上城镇已基本建立最低生活保障制度，在农村，只有少数发达地区建立了这一制度，大部分农村还是沿用不规范、不统一，实施中具有很大随意性的传统社会救济办法，且救济范围偏窄、标准偏低。笔者对我国总和生育率与救济扶贫工作水平的定量分析表明，二者呈显著负相关，相关系数r高达－0.57。“生有所依”是广大农民群众的基本要求，当前中国乡村的赤贫人口仍有近6000万人。据不完全统计，近7年来，中国约有1亿亩耕地被征用，因此造成“务农无地、上班无岗、低保无份”的人口已达4000多万人。贫困多育，建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是控制人口过快增长的重要措施。近年来，中国着手在农村建立最低生活保障制度。据民政部统计，至2005年1月底，在已开展农村居民最低生活保障工作的地区，有473.3万村民得到了最低生活保障，比上年同期增长35%；家庭得到最低生活保障的多达228.7万户，比上年同期增长39.4%，农村居民最低生活保障覆盖面逐步扩大。为了进一步贯彻落实党中央、国务院关于构建社会主义和谐社会、促进城乡经济社会协调发展的有关精神，妥善解决农村贫困群众的生活困难，切实保障农村居民的基本生活，一些经济发达省份决定从2005年7月1日起，在全省范围内逐步建立和实施农村居民最低生活保障制度。各级政府和各有关部门要从践行“三个代表”重要思想，构建社会主义和谐社会的高度，充分认识实施这项制度的重要性，增强责任感和使命感，切实把这项工作抓紧抓好。

（1）充分认识建立农村居民最低生活保障制度的重要性。各级政府要高度重视农村贫困群众的生产生活问题，把为农村贫困群众脱贫致富工作纳入地方经济和社会发展全局，统筹规划，同步实施。随着我国经济、社会体制转轨，结构转型也在不断深化，社会发展的不平衡性在一定时期内仍然存在，广大农村贫困群众的生产生活还面临着许多困难。实现好、维护好、发展好广大农村贫困群众的根本利益，为农村贫困居民提供最基本的生活保障，是各级政府义不容辞的责任，也是我们坚持以人为本，树立和落实科学发展观的具体要求，对于维护我国农村社会稳定，促进城乡经济社会全面发展具有十分重要的意义。

（2）科学合理地确定救助对象和标准。根据我国目前发展水平，农村居民最低生活保障制度建立切忌“一刀切”，各地实施农村低保制度要与当地经济社会发展水平相适应。有条件的农村地区可逐步建立和实施，但要因地制宜，谨慎从事。在现阶段，要按照“低标准、小范围起步，逐步提高救助标准、扩大救助范围”的原则，农村低保以因残、因老失去工作能力的特定人群为对象，同时要科学确定低保标准，处理好社会救助与发展经济的关系。对于有劳动能力的人口，以救急为主，最低生活保障制度的保障面不宜过大。对救助对象要实行动态管理，定期核查，及时调整，以保证救助对象的准确性、公正性，使有限的救助资金真正用于困难群众。

（3）认真落实农村居民最低生活保障资金。实施农村低保制度所需的资金，要按照分级负担和“适当减轻县乡财政负担”的原则，由地方各级政府列入财政预算。除省级补助资金外，市、县（市、区）两级财政具体分担比例由各市人民政府确定。实施农村低保每年所需的资金由县（市、区）民政部门根据保障人数进行测定，并于每年年底向同级财政部门提出下一年度资金预算，财政部门审核后列入下一年度财政预算，按期拨付，年底资金如有结余，可结转下年度继续使用。农村低保资金要纳入社会救济专项资金支出科目，专户管理，封闭运行，专款专用，严禁挤占挪用。农村低保资金要以货币形式每半年或每个季度由乡（镇）民政办公室发放到户，有条件的地方要逐步实行按月社会化发放。

地方各级人民政府要多渠道筹集农村居民最低生活保障资金，鼓励企事业单位、民间组织和个人提供捐赠和资助，其资金全部纳入专户管理。

（4）建立健全相关配套制度。各级人民政府和有关部门要尽快制定实施农村低保制度的具体工作方案和实施办法，严格工作程序，自觉接受社会和群众监督，不断提高依法行政的水平。民政部门要建立健全救助对象的申请、审批、公示及资金发放等各项制度，要对实施农村低保制度的每一个环节提出明确要求。财政部门要建立资金管理、运行机制，确保资金安全运行。

（5）切实加强组织领导，确保农村居民最低生活保障制度顺利实施。实施农村低保制度是一项惠及广大农村困难群众的“爱心工程”、“民心工程”，政策性强、涉及面广、工作量大，关系到农村困难群众的切身利益。各级政府要高度重视，切实加强领导，各有关部门要按照“政府领导、民政主管、部门配合、社会参与”的原则，各负其责，加强协作，确保农村低保工作顺利实施。民政部门要充分发挥牵头部门的职能作用，要按照公开、公平、公正的原则，确定保障对象、保障资金和保障标准。财政部门要落实农村低保资金，加强对资金的管理和监督，保证资金合理、有效使用。监察、审计部门要加强对农村低保工作的监督和审计，对违反资金管理和使用的单位和人员要依法从严查处，构成犯罪的要依法移交司法机关处理。农业、扶贫、统计、物价等有关部门要积极支持，密切配合，认真做好相关工作。乡（镇）民政办和村（居）委会要做好救助对象的申请受理和初审等工作，把工作做细做实，按时足额地把保障金发放到户。

3.完善农村社会养老保险制度建设

“老有所养”是每一个社会成员的基本要求，在中国，城镇居民退休后的生活有稳定的退休金（退休工资）作为保障，而农村居民则不同，传统的养老方式是子女供养，老人在丧失劳动能力后可以说再无收入来源。农村经济体制改革，一方面推动了农村的经济发展，同时也打破了计划经济体制下的一系列制度。中国的计划生育政策在农村取得显著成效，家庭孩子数量不断减少，人口老龄化速度加快，传统的农村养老保障制度已不再适应经济和人口发展的需要。20世纪90年代初以来，我国政府在农村开始推行社会养老保险制度，农民的养老方式开始发生变革。到1999年底，全国有30个省（区、市）的2097个县（市、区）开展了这项工作，有近3800万人参加了农村社会养老保险而成为保障对象。然而，国家财政在农村社会养老保险制度的建设中没有承担政府的责任。农村社会养老保险制度推行10多年来，参保率低、覆盖面窄，收效并不理想。据劳动和社会保障部介绍，从2006年起，一种全新的农村养老保险政策将开始在中国部分省、区、市实行。新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，公共财政在整个农村社会养老保险制度的建设中承担了政府的责任。根据这一政策，今后中国凡具有农业户口，男16周岁到60周岁，女16周岁到55周岁的各类人员，均可参加新型农村养老保险。参保人可以在规定的范围内自行选择缴费金额，乡镇及市区政府会在此基础上对其进行相应的补贴。根据缴费标准的不同，参保人在年满60周岁后每月可以领取到数额不等的养老金，但均高于当地农民月最低生活保障水平，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。

我国地域辽阔，农村人口众多，地区间差异大，发展极不平衡。从这几年的实践来看，社会养老制度在全国普遍实施的条件并不具备。一些地方刚刚脱贫，一些地方温饱尚未解决，根据有关同志对国外实行农民养老保险的经验分析，建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期。从经济指标看大体有：①农业在国民生产总值中的份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下；②农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期；③经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。如按这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的。在发达地区已基本达到实行农村社会养老保险的条件，在中西部地区特别是西部地区则差距较大。因此，农村社会养老保险就当前而言，着重要解决以下几方面的问题。

（1）明确农村社会养老保险的法律地位。从依法行政的角度看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据。通过立法建立和健全社会养老保险制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。农村社会养老保险在从试点到全面实施的过程中，主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员发挥“走千山万水，访千家万户，说千言万语，想千方百计”的精神，才得以推进。但是，实施中由于缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作受到了严重的制约。其一是一些部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。其二是部分农民对农村社会养老保险有疑虑和不信任。其三是制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握。要使农村社会养老保险工作走上规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出适合农村实际的农村社会保险法规。一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来；另一方面根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处进行相应调整。因此国家正在起草的《社会保险法》不能仅仅针对城镇，农村社会养老保险也是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。

（2）加强农村社会养老保险的基金管理。农村社会养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，尔后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。但根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村社会养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾，加上近年银行存款利率一再下调，更使农村社会养老保险基金雪上加霜，这不仅使农村社会养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益率而违规运作基金。因此，必须加强对基金的管理，建议从以下三个方面着手：其一，尽快建立基金分级运营机制。目前基金实行县级核算、县级运营，层次较低，风险较大，万一运营中出现亏损，难以补救。因此要确立“多层法人，分级运营”的格局。此模式先期可考虑确立省、地、县三级法人，按比例分级负责基金运营，每级之间采用责任准备金和风险预备金制度，以进一步分散风险，确保基金安全。其二，尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。一是由中央政府每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；二是建议确定一定比例，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目，这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。其三，加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。在适当的时候，农村社会养老保险基金管理部门应向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况。

（3）加强农村社会养老保险的队伍建设。农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式，某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至欺骗等现象，不能说与此无关。事实上，这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解，对社会保险的常识也知之甚少，法律、金融、投资方面的知识则更少。因此，要对现有农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，同时适当引进专业人才，提高这支队伍的政治与业务素质。从事农村社会养老保险的工作人员，需要有高度的事业心和责任感，还需要有对农民群众的感情，并加强对这支队伍的思想教育。

（4）加强农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的相互协调与衔接。城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。首先，城镇社会养老保险是工业化的产物，是为保障工薪劳动者退休后生活来源而建立的制度；而农民收入低且不稳定，只能采用低水平和灵活缴费的社会养老保险方式。其次，与城镇职工相比，农村劳动力因其就业不稳定性、季节性、兼业性等特点而更适合于农村社会养老保险。即使是向乡镇企业和城市转移的农村劳动力也有相当一部分是兼业性的，即亦工亦农，他们始终与土地保持着若即若离的联系，农闲务工经商，农忙种地务农，从身份来说，他们还是农民。再次，大量农民或多或少带有传统的小农经济思想，也缺乏现代的保障观念，接受互济性较强的社会统筹形式需要一个过程。两种制度并存的经济和社会背景是社会养老保险制度宏观决策的重要依据，而注意到这两种制度的联系则是设计社会保险制度必不可少的。事实上，并存并不意味着这两种制度之间不需要协调和衔接。相反，随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，现实对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求。关于这一点，现实中常见又比较突出的问题是，一些农民工或外出打工者的养老保险关系不确定，因工作单位的变动或工作性质转变（如回家务农）而在农村和城镇社会养老保险制度间双向转移。因此需要在原先的农村社会养老保险制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容。原先的城镇职工基本养老保险制度也应增加相应的内容。对此，各地已有一些方法，需要总结和推广。如上海市农村社会养老保险办法中已有关于养老保险关系转移的规定：“劳动者迁出所在县或者因就业情况变化，其养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）应当转入相应的社会养老保险机构，如无法转移的，也可以将其养老保险账户储存额中个人缴费额的余额退给本人。本市城镇企业录用的农村合同制工人及城镇个体工商户聘用的农村帮工，合同期满回本市农村并属于本办法适用范围的，应当将其合同期内的养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）转入其所在地的农村社会养老保险机构。”

（5）充分发挥家庭养老、土地保障、商业保险及储蓄养老等功能。农村养老保障有许多方式，社会养老保险是解决农村老年人养老问题的一种重要途径，但不是唯一的解决方式，不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄风险。对于发展社会养老保险条件尚未成熟的欠发达农村地区，在积极发展经济、增加农民收入的同时，应当采用更为切合实际的方式，重点应强调家庭养老、土地保障、商业保险及储蓄养老等功能。

中华民族有着尊老爱幼的传统美德，赡养和孝敬父母也是中华传统文化的核心之一。我国《宪法》和《老年人权益保护法》对赡养老年人问题都有明确的规定。因此，家庭养老具有一定的法律规定性。几千年来，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用。虽然，随着计划生育基本国策的推行，家庭结构的变化，家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老人仍是一种责任、一种美德。同时，社会经济发展带来的收入上的提高也为家庭养老提供了经济基础。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保险而带来的家庭危机，从而维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。

改革开放后，家庭联产承包责任制在我国农村普遍实行。农民由于承包了土地而有了一定的生产资料，生产资料是生产力的重要因素，拥有了生产资料，农民就获得了生活或养老的一定保障，农民既可以自己耕种获取收入，也可以通过其他方式如出租或出让土地使用权，来获得养老保障。如一些地区的无子女的农村老人，通过政府组织，以自愿协议的形式，将土地使用权与其他生产资料转移给愿意承担养老义务的村民（甚至外来民工），以解决养老问题。土地承包的长期性决定了土地作为农民基本养老保障的长期性。

自我积累、自我储蓄和自我保障。储蓄是我国老百姓应付未来经济需要的常用手段，应当鼓励农民储蓄作为今后的养老之用。同时，也应鼓励农村中收入较高的那部分农民参加商业保险，并为保险公司在农村开展养老保险业务创造条件。

农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准实行差额补助的制度，是确保农村贫困人口基本生活的措施。在一些欠发达地区仍然存在生活困难，甚至不具备维持生存条件的情况。特别是这些地区的老年人，他们的养老保障存在很大的问题。因此，欠发达地区建立和健全农村最低生活保障制度对于解决养老问题具有非常重要的意义。

（二）中国社会保障制度建设的人口控制对策

中国人口与社会保障研究表明，一国的人口状况如何直接影响到其社会保障制度的建立和完善，特别是人口的数量、结构、质量的变化影响社会保障的模式和水平。中国自20世纪70年代以来，随着计划生育政策的推行以及社会经济的发展，人口数量的控制、结构的改善以及质量的提高对于中国社会保障制度的完善起着积极的影响作用。市场经济条件下新型社会保障制度的建立除了体制改革这一关键性因素外，从人口学的角度来看，通过采取一系列包容或体现人口发展对社会保障发展起积极影响的对策，对于市场经济条件下新型社会保障制度的建立以及人口问题的治理有着极其重要的意义。

鉴于我国的国情，坚定不移地贯彻计划生育的基本国策，严格控制人口过快增长，保持适度的人口规模是建立新型社会保障制度的重要一环。

1.统一认识，明确计划生育在经济和社会发展中的战略地位

在我国，开展计划生育是把马克思主义人口理论普遍原理与中国人口实际相结合的产物，符合国家、民族、家庭和个人多方面的需要。早在20世纪70年代末，计划生育就被作为一项基本国策载入宪法，90年代以来，随着社会主义市场经济体制的建立，党和政府对计划生育的认识达到了一个新的高度。但是这种认识仅仅停留在国家政府层面上是远远不够的，还必须使之成为全民的共识和共同的行动。毋庸讳言，目前我国计划生育的战略地位和重要作用还远远没有被全社会所认识，特别是被广大农村的群众所认识。一些地区农民生育意愿离国家政策的要求仍有比较大的距离，我国计划生育工作的重点在农村，难点也在农村，农民的生育观念不转变，控制人口增长的潜力挖掘是很有限的。对此，我们应该通过更大范围的全民动员，开展群众性的宣传教育活动，统一认识，明确计划生育在国民经济和社会发展中的战略地位。

2.大力增加对计划生育的投入

从理论上来说，人口再生产作为社会生产的一种，同物质资料生产一样，也有投入和产出的关系问题。发展中国家的生育率转变既然注定了必须选择诱导性模式，那么政府为了达到一定的人口目标，就应在包括经济的、政策的、行政的、法律的等诱导手段方面给予相应的投入，而且产出（人口控制效果）越高，投入也要相应的提高。特别是在我国目前生育率已经下降到较低水平，而又企盼继续降低的客观环境下，为了在短时间内获得较高的边际产出（人口控制效果），就要舍得增加投入。多年来，我国中央和地方各级政府在财力有限的情况下，为开展计划生育工作作出了巨大的努力，但是计划生育投入不足依然是困扰基层计划生育工作的首要问题。从经费来看，像我国的经济状况和人口压力，能用于计划生育的钱不会很多，但这并不是真正的问题，真正的问题是政策和远见，是如何来决定经费使用的轻重和先后次序。应当看到，增加计划生育投入，帮助育龄夫妇解决实际困难，是个方向性的问题，是今后计划生育工作必须选择的调控机制。

3.社会各方面参与计划生育工作

市场经济条件下，计划生育工作是一个社会目标，要由计划生育部门与有关部门通力协作，齐抓共管方能实现这一目标；要从政策上、体制上明确社会各方面参与计划生育工作。农村是我国计划生育工作的重点和难点所在，国家人口和计生委、国家科委、水利部、农业部、林业部、国务院扶贫办、中华全国供销合作总社、中国农业银行、农业发展银行和全国妇联等涉农部门和单位应通力合作，明确各部门的职责，积极扶持计划生育家庭户，共同协调抓好农村的计划生育工作。

4.计划生育工作思路和方法的创新

市场经济体制的建立，使得我国的计划生育工作在发展过程中面临着许多不可忽视的问题，如宣传教育机制薄弱，行政制约手段弱化，利益导向机制欠缺等，应该在工作思路和工作方法上创新，建立与社会主义市场经济相适应的计划生育管理服务新机制，实现计划生育工作机制和方法的两个转变，即由以往孤立的就计划生育抓计划生育向与经济和社会发展紧密结合、采取综合措施解决人口问题的转变，由以往社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合、宣传教育综合服务、科学管理相统一的机制转变，使计划生育工作逐步进入良性循环的新阶段。

5.加快计划生育法制化、规范化建设

立法并依法开展计划生育工作是市场经济的根本要求。我国现有的有关计划生育的法规大部分是计划经济条件下的产物，不适应市场经济条件下计划生育工作思路和工作方法转变的要求，而且分散，相互之间有冲突。据中国计划生育执行效果研究课题组1995年的调查，基层农村计划生育干部普遍希望颁布一项计划生育法，加强法制建设，效果可能会更好些。因此，有关部门应尽快制订计划生育法，把计划生育政策上升到法律的高度。由于计划生育属于人类自身再生产的范畴，受物质资料再生产条件的制约，因此，法律条文应经常根据社会发展和社会需要的变化且随着计划生育工作经验的积累而不断修订，以便使计划生育立法与国家经济基础和经济发展相适应。

【注释】

[1]萨缪尔森：《经济学》，中国发展出版社，1992年3月第12版，第37页。

[2]《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1975年。

[3]萨缪尔森：《经济学》（上册），中国发展出版社，1992年3月第12版，第250页。

[4]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1975年，第998～999页。

[5]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1975年，第475页。

[6]黄小花：《社会保障与人口控制理论创新与现实问题研究》，《财经理论与实践》，2004（6）。

[7]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，人民出版社，1975年，第72页。

[8]《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1975年，第705页。

[9]约·卡斯特罗：《饥饿地理》，三联书店，1959年，第159页。

[10]刘铮等：《人口理论教程》，人民出版社，1985年，第445页。

[11]参见朱庆芳、盛兆荣：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社，1993年。