森林资源管理

第二节　森林资源管理

新中国成立以来，党和政府非常重视森林资源管理工作，经过50多年的不懈努力，森林资源管理工作取得了巨大成绩。全国已基本形成了以行政管理为主体，以资源监测、资源监督为两翼的森林资源管理体系；初步创建了以森林利用管理、林地保护、森林资源消长监测等为主要内容的一整套有中国特色的管理制度；林业法律、法规体系日益健全，逐步形成了较为完善的森林资源管理法律体系。森林资源管理的日益加强，为实现森林资源可持续发展，促进人与自然和谐相处提供了重要保障。

一、森林资源管理体系

森林资源管理是林业行政管理的重要组成部分。目前，日臻完善的森林资源管理体系，为落实“严管林”的要求，依法强化森林资源的科学经营和持续利用，提供了有力的组织保障。

目前我国已初步形成的森林资源管理体系有三大部分，一是森林资源监测体系，主要包括森林资源连续清查、森林资源规划设计调查、森林资源生态状况监测等六部分；二是森林资源行政管理体系，主要包括林地管理、林权管理、森林资源利用管理、森林资源调查管理和森林资源管理政策法律体系；三是森林资源监督，主要包括森林资源监督、专项检查、专项调查、监督报告等。如图3-1所示。

图3-1　森林资源管理体系

二、森林资源管理体制

目前，我国从上至下森林资源管理机构设置为国家林业局—森林资源管理司—省（区、市）林业厅（局）—地（市）林业局森林资源管理科—县（市）级林业（管）局森林资源管理股。宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局为国家法律法规授权行政管理职能的公共效益型全额拨款事业单位，直属宁夏回族自治区林业局领导，森林资源管理机构按局—站—点设置。

贺兰山森林资源行政管理的主要任务包括宣传贯彻林业政策法规，审核林地征用占用，规划林业土地利用，管理木材经营加工单位的审批管理，林政稽查和木材检查管理；森林采伐限额编制，森林资源统计年报，林木采伐许可证管理和核发，森林资源调查规划设计及调查队伍管理，森林经营方案编制与实施，森林资源管理新技术的开发、研究、试验、推广及资源管理人员的培训，破坏森林资源案件的行政查处，森林资源管理实绩考评等。

为适应林业建设发展的需要，1989年，林业部下发了《关于建立全国森林资源监测体系的通知》，开始在全国范围内建立由国家森林资源监测、地方森林资源监测和资源信息管理系统组成的全国森林资源监测体系，并在直属4个调查规划设计院的基础上设立了东北、华东、西北、中南4个区域森林资源监测中心，逐步形成了比较完善的森林资源监测机构。贺兰山森林资源监测体系在宁夏林业调查规划院的技术指导下于1990年建立。

贺兰山森林资源监测机构的主要任务是负责本区域森林资源清查、森林资源规划设计调查、作业设计调查、年度森林资源专项核（调）查、专业调查和森林资源与生态状况的监测等，完成森林资源监测任务，为本区域宏观决策、林业规划计划编制、林业生产单位的经营活动等提供技术支撑和信息服务。

三、森林资源管理制度

森林资源管理制度是森林资源管理的基础保障，森林资源管理制度的制定和完善是森林资源管理工作中的重要部分。目前我国森林资源管理制度，主要有林地林权管理制度、森林资源利用管理制度、森林资源监督制度、森林资源监测制度等组成。

20世纪80年代以来，国家先后出台了《森林法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》《农村土地承包法》等6部与森林资源经营管理直接相关的法律；《森林法实施条例》《退耕还林条例》《森林采伐更新管理办法》等14部林业行政法规；《林木林地权属登记管理办法》《占用征用林地审核审批管理办法》《林业行政执法监督办法》等31件林业部门规章。此外，各地还出台了地方性法规、规章300余件。森林资源管理政策法律法规为依法强化森林资源管理提供了法律依据，也是森林资源管理其他制度的前提和基础，而林地林权管理制度、森林资源利用管理制度、森林资源监督制度、森林资源监测制度则是森林资源管理中各个侧面的系列制度，这两部分内容是一个整体，相互补充。

（一）林地林权管理制度

林地是林木资源发展与培育的基础，是进行林业生产活动的重要物资条件。我国林地林权管理主要包括：

1.林地管理制度

林地，即林业用地的简称。是森林资源的核心组成部分，也是森林、林木和依托森林生存的野生动物、植物、微生物等生长发育的基础。林地管理的核心是用途管制，《森林法》和《森林法实施条理》对林地使用、管理、林地权属证书的发放作了明确的规定，把保护林地作为保护和培育森林资源的重要内容，纳入领导干部任期目标管理责任制的政绩考核指标之一，对制止毁林开垦、滥用、占用林地起到了积极的作用。

随着林地管理制度的完善和林地管理的逐渐规范，我国相继出台了《占用征用林地审核审批管理办法》（2001）、《占用征用林地审核审批规范》（2001）、《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》（2002）等，对征占用林地审核审批的权限、程序和森林植被恢复费的征收、使用管理等都作出了详细的规定。林地管理工作不断加强，对进一步规范林地所有权和使用权的登记工作，维护林地所有者和使用者的合法权益，保持林地的稳定性起到了法律保障作用。

2.林权管理制度

林权是指森林、林木、林地的所有者和使用者依法对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利，即森林资源所有权和使用权。林权管理是指各级人民政府及其林业主管部门依照有关法律、法规、规章和政策，对森林、林木、林地的所有权和使用权实施保护和管理的行为。

新中国的林权管理始于1950年的《宪法》关于“森林属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”的规定。1981年，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，要求开展稳定山权林权，划定自留山，制定和落实林业生产责任制为主的林业“三定”工作。1998年颁布修正的《森林法》和2000年出台的《森林法实施条例》，进一步对林权管理和林权证发放等作出了明确具体的规定。为进一步规范林权登记发证工作，国家林业局2000年发布了《林木、林地权属登记管理办法》，并制定了全国统一的林权证式样。

（二）森林资源监测制度

森林资源监测是森林资源经营管理的核心工作之一，也是林业管理的重要基础性工作。开展森林资源监测，定期掌握森林资源消长和生态状况变化情况，是《森林法》及《森林法实施条例》赋予林业部门的一项重要职责，也是《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》赋予各级政府的一项重要使命。因此，加强贺兰山森林资源监测工作，建立适应林业快速发展的森林资源与生态状况综合监测体系，是落实“依法治林、科技兴林”方针的前提和重要内容。

贺兰山森林资源监测工作从20世纪50年代在国有林区开展森林经理调查开始，20世纪60年代引入了以数理统计为基础的抽样技术，20世纪90年代以来，在“四五”“五五”“六五”清查的基础上，将贺兰山森林资源纳入宁夏森林资源总体，建立了森林资源清查体系。随着林业的发展和生态建设的日益重视和加强，宁夏按照国家林业局的要求，又陆续开展了野生动植物资源、湿地资源、荒漠化、沙化土地资源、森林自然灾害以及森林生态环境定位观测等监测内容。为适应森林经营管理和林业建设的需要，第六次森林资源清查增加了林木权属、病虫害等级等项内容，扩充了清查信息内涵。特别是2004年启动的第七次全国森林资源清查，为适应林业五大转变和跨越式发展的需要，增加了反映森林生态、森林健康、土地退化等方面的指标和评价内容，遥感、 GPS等高新技术得到了进一步加强。

50多年来，国家先后制定颁布了60多项森林培育、经造利用、资源监测的技术标准、规程和规范。逐步形成了每5年一次的全国森林资源清查制度，每10年一次的森林资源规划设计调查和森林资源档案年度更新制度，为林业生产经营服务的作业设计调查制度，每年进行的全国森林资源采伐限额执行情况检查、全国营造林综合核查、林地征占用调查等核（调）查制度以及林业专业调查制度等为主要内容的森林资源监测制度。基本形成了以全国森林资源连续清查为主体，以专项核（调）查和林业专业调查为补充，以地方森林资源规划设计调查为辐射的全国森林资源监测体系。贺兰山森林资源监测也随着国家监测体系的完善逐步建立。