政府监管与食品安全

2.2　政府监管与食品安全

一般在具体的蔬菜交易中，生产者拥有蔬菜质量安全属性的产权。但是，法律权利相对于经济权利而言，既非充分条件也非必要条件，人们的权利是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护的函数(巴泽尔，1997)。从法律角度来界定蔬菜质量安全属性是比较容易的，然而，事实上它的每一个有价值的属性并非都能被完全的界定，这样必然会有一部分产权被置于“公共领域”(Public Domain)(巴泽尔，1997)，从而为蔬菜生产者使用违禁农药(或违规使用农药)以攫取消费者租金的机会主义行为提供了可乘之机。

因此，在没有第三方保证的情况下，界定蔬菜农药残留的安全属性的产权实际上赋予了消费者，而消费者根本无法维护自己的产权。这违背了巴泽尔提出的“产权应该配置给最有知识和最有控制能力的一方”的原则。从产权经济学的角度看，蔬菜质量安全是蔬菜安全属性的市场配置失效的问题，而解决蔬菜农药残留问题的关键就是重新配置蔬菜安全属性的产权，将其赋予最有知识和能力控制的生产者，这就必然要通过引入政府的监管(管制或规制)来实现。下面将分别对国外和国内的食品安全政府监管的相关文献进行介绍。

2.2.1　国外食品安全政府监管的研究

关于食品安全监管(规制或管制)的研究近些年日益增多，其中，国外的研究主要集中在以下三个方面:政府监管必要性和政府监管(措施)的影响分析;食品安全监管的经济效益分析;食品安全监管体制。

(1)政府监管必要性和监管的影响。信息不对称引起逆向选择，消费者不能识别食品的优劣，从而导致食品市场逐渐成为“柠檬市场”，使得优质优价无法实现。高质量安全食品的生产者出于自身利益的保护，要与其他低质量不安全食品的生产者区分开来，降低其交易成本，就要求政府对食品安全进行监管。当然，政府无论是出于对消费者和生产者的考虑，还是出于对自身以及整个社会的考虑，都必须采取措施对食品安全进行监管。自20世纪70年代开始，发达国家便开始逐步实行各种食品质量安全的规制，采取以质量管理、风险分析等为主体特征的管理方法和标准，如TQC^[6]、GAP、SSOP等。到20世纪90年代，许多国家重点实施以HACCP为主的控制标准与规范，以达到控制食品质量安全的目的。Ronnen(1991)和Boom(1995)认为，政府对食品最低质量标准的规制限制了在位厂商的质量选择空间，一方面由于最低质量标准使产品的质量上升了，另一方面价格竞争的激化又降低了产品的价格，因此，政府的规制提高了政府社会福利。Shapiro(1983)对经验品市场的考察说明，最低质量标准会将消费者愿意购买的某些质量的产品排除在市场之外。Starbird(2005)利用一个委托－代理模型，分析了检测政策、处罚和食品市场中与食品安全相关的道德风险之间的相互影响，并得出对抽样检测的程序的规制对于政府是一个有效的工具。

(2)食品安全监管的经济效益分析。为了更好地实施有关食品安全规制的政策，并使其发挥最大的效能，近年来发达国家开始对食品安全规制进行成本效益方面评估的研究。1995年美国农业部专门成立了规制评估和成本收益分析办公室。经济合作与发展组织(OECD)要求其所有的成员国都使用一些科学的方法对规制进行评估。

Antle(1995)在其著作《食品安全政策的选择和效率》中，提出了有效食品安全规制的原理，并总结出有效食品安全规制的四条原则:一是规制必须通过独立的成本收益检验;二是在规制的成本收益分析中，对与成本和收益相关的不确定性进行评估时，必须保持一致;三是单独的选择一般要比统一法定的风险标准更有效;四是绩效标准和基于激励的规制要比强制性的设计标准更有效。此外，Antle还对食品安全规制在猪肉、牛肉和家禽等不同产品上产生的影响进行评估，研究发现其测算的实施食品安全规制的成本甚至可能会超过美国农业部估计的收益，并对在企业水平进行食品安全规制的成本分析方法作了归纳:会计法(Accounting Approach)、经济－工程法(Economic Engineering Approach)和计量经济法(Econometric Approach)(杨万江，2006)。Michael等(1992)对企业执行食品加贴标签法规的成本进行了评估。Unnevehr(2000)在其编写的《HACCP经济学:成本与收益》一书中对HACCP的相关研究成果进行了整理和归纳。

(3)食品安全监管体制。目前世界各国在国家一级食品安全监管体制的安排上，主要可以分为3种类型:建立在多部门负责基础上的食品安全监管体制即多部门体制;建立在一元化的单一部门负责基础上的食品安全监管体制即单一部门体制;建立在国家综合方法基础上的食品安全监管体制即综合体制。DeWaal(2003)从消费者的角度分析指出，建立单一的食品安全管理部门会促进相关资源的优化配置，带来更为理性的食品安全监管体制。2005年2月美国国会的监察机构——审计总署(Government Accountability Office，GAO)做了一份关于食品安全监管体制改革的调查研究报告。他们调查了西方七个国家(包括加拿大、丹麦、德国、英国、荷兰、爱尔兰和新西兰)整合食品监管机构的经验。这七个国家都是高收入国家，消费者对食品安全的要求都很高，都只建立一个机构来领导食品安全管理和执行食品安全法规。这七个国家被访问的官员、产业界和消费者一致认为，机构整合的好处超过了缺点，其采取的一体化监管体制效果明显，提升了整体的效力和效率。这些优点包括:整合提高了安全管理的效率与效果，包括减少重复检查，各部门责任更清晰，法规的一致性、执行的时效性更强。而且，加拿大、丹麦、荷兰还认为整合减少了成本。荷兰称机构整合节约了25%的人力成本。GAO通过上述介绍和分析建议美国进行食品安全监管体制改革。政府一体化监管将各个环节之间和各部门之间的责任“交易”内部化，用监管部门内部的指挥协调成本取代部门之间的产权界定(责任界定)成本。这种模式既节约了交易成本，又提高了效率。

2.2.2　国外食品安全政府监管的研究

国内关于食品安全监管的研究主要集中在:分析我国食品安全监管的问题，比较国内外食品安全监管体制，以及据此提出相关建议对策。周德翼等(2002)指出政府可以通过认证、标识、市场准入和监测等信息显示方法来揭示质量安全信息，减少信息不对称和提供行为激励。周洁红等(2003)指出政府可以结合市场准入、检查监督和安全标识三项制度节约信息的揭示成本和管理成本，政府的管理工作重点应放在对行业协会的资信评估、产品质量认证、对其推荐的产品和披露的信息进行检测和管理、提供公共信息和交易等方面。随后，周洁红(2005)以生鲜蔬菜为研究对象，以浙江省为例，从管理体系、法律法规体系、标准体系、质量认证体系和检测检验体系等方面比较深入地探讨了生鲜蔬菜的政府管理问题。徐金海(2007)建立食品质量安全监管博弈模型，通过对博弈均衡的分析表明，政府监管的有效性取决于不断降低监督检查成本、降低以缺陷食品冒充安全食品坑害消费者而获得的额外预期收益，以及加大对违规的惩罚力度。周小梅(2010)从食品安全管制的供求角度进行了分析。

关于食品安全监管体制(或模式)问题，多是陈述现行食品安全监管体制的弊端以及介绍发达国家建立食品安全管理体系的经验，从理论上对我国食品安全监管体制进行系统分析的研究并不多见。李光德(2004)从新制度经济学的角度分析了我国的食品安全监管的制度变迁特征和局限性。岳中刚(2005)利用了一个两阶段的博弈模型分析多部门监管下的寻租行为，指出改变多部门分段监管的体制，实行单部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制，将有助于防止监管者的寻租行为，从而保障食品质量安全。王耀忠(2006)运用新制度经济学的相关理论，从食品安全监管体制历史演进的角度，在对发达国家食品安全监管体制进行比较分析的基础上，通过对食品安全监管体制与外部环境之间互动关系的研究，揭示引起食品安全监管体制演进的根本原因，并得出以下结论:食品安全监管趋向于专业性、公正性和独立性;我国现有的食品安全监管体制需要改革，解决现有监管体系职能分散、职责不清和标准体系混乱等问题。