监管体制的现状及问题分析

3.2　监管体制的现状及问题分析

目前，我国对蔬菜质量安全的监管是按照食品安全监管体制进行的，蔬菜质量安全监管体制是食品安全监管体制在蔬菜中的具体体现，是以食品安全监管体制为基础和依据的，因而，本书对蔬菜质量安全监管体制的分析，是通过对食品安全监管体制结合蔬菜的特点而进行的具体分析。

3.2.1　食品安全监管体制现状

目前，我国的食品安全监管体制是在原有各部门职能(计划经济体制下形成的)的基础上进行延伸，实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的分段式监管体制:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。^[5]2008年调整之后，我国具体的食品安全监管体制的现状如图3-2所示。

图3-2　我国食品安全监管体制

虽然这种制度安排存在着体制上的稳定性和新旧职能间的关联性，原来的各个部门对自己所管辖的领域相对熟悉(拥有相对较多的行业知识)，并已经履行某些功能，在此基础上扩展新的职能，不涉及机构重组，利用原有体制的指挥协调系统履行新职责的边际成本可能较低，但是这种体制也存在一些明显的缺陷，并且已越来越不适应现代食品行业和经济社会的发展。其存在的主要问题为:各监管部门之间具体权责不清，存在多头交叉管理现象;监管体系分割严重，职能过于分散;监管信息或信号资源高度分散;各监管部门各自为政，协调困难。具体而言，主要表现在以下几个方面:

(1)不便于消费者维护自身的健康权益。由于实行“分段监管”，消费者遇到食品安全问题，可能不知道找哪个部门投诉为好;监管部门会因“分段监管”的职责，互相推诿，即使指定某个部门统一受理消费者投诉，受理部门也会遇到不知道哪个部门处理合适的问题。

(2)增加了食品生产经营者或企业的负担。主要是多个部门监管，重复监督检查，监管部门之间的要求不一，依据不同，难以建立从农田到餐桌完整的食品溯源和召回系统。

(3)增加了政府在食品安全监管方面的成本。主要是协调任务重，难度增大;部门之间争资源，政府财政投入分散;重复计划、重复检查、重复抽检;公布食品安全信息不一致;关注部门“政绩”或“形象”，在日常食品安全监管中避重就轻，怕出问题，规避责任。

(4)分段式监管体制严重破坏了食品供应链的内部联系机制，不利于食品供应链的结构优化和纵向一体化。^[6]

(5)不能及时有效地应对或解决国际食品贸易中的食品安全问题，难以较好地保护我国食品生产经营企业的合法权益。

3.2.2　监管体制的产权经济学分析

下面将从产权经济学的角度探讨目前我国食品安全监管体制存在弊端的深层原因，不过在分析之前有几点需要说明:

其一，食品安全的信用品属性。食品安全具有经验品和信用品的双重特征，本质上都会引起信息不对称，只是信息不对称的程度不同而已。因此，我们认为食品安全问题主要是信用品问题，即消费者购买后也无法识别食品的质量安全。

其二，政府的“经济人”假设。在一定的约束条件下，各监管部门及其人员都力争使其利益最大化，尽管他们是多目标的。一方面，政府监管部门希望获得监管的资源和权力;另一方面，不想承担相应的责任，而保障安全是有成本的(花费资金、人力和物力，并可能与生产经营者相冲突^[7])，在当前执法困难的前提下，一个“理性”的政府管理者往往存在着一个最优的执法努力(力度)。

我国实行的分段式食品安全监管体制，其运作是典型的团队生产方式(Team Production)。在这种方式下存在着两个方面的问题:首先，各部门的监管权难以界定清晰，存在权力交叉，从而导致模糊产权和出现监管的真空地带;其次，食品安全的整体监管效果取决于各部门的协力合作(即团队生产的不可分割性)，而要独立精确地衡量各监管部门的监管业绩十分困难，即度量成本很高。现实社会中，存在着正的交易成本，所以产权的清晰界定(包括产权的初始界定)就变得十分重要，不同的产权结构和安排会导致不同的收益—报酬结构，会产生不同的激励和行为，会影响资源的有效配置。产权界定不清导致食品安全监管的各方相互博弈以攫取租金，事前竞争预算和监管权力，事后推卸责任;重复检测则造成资源的浪费和企业负担，同时，彼此期盼对方部门的监控又造成管理上的空当。

由于食品安全具有信用品属性，其本身信息的显示成本很高，极易产生信息不对称。而政府的监管正是要克服这种信用品的信息不对称问题。但是，食品安全的信用品特征，又导致政府监管质量更强的信用品特征，其衡量的成本极高。即使政府不监管，社会大众也很难发现，因而，政府可能有偷懒的动机和激励，从而导致新的信息不对称与部门间责任界定的高难度。例如，当蔬菜通过了农业部门的监管之后进入市场，监管的责任要在不同的监管主体之间进行分割，此时，需要很高的成本(完全检测)才能够识别农业部门的监管系统是否真正履行责任，这样，各个部门之间以及政府与社会之间就会出现机会主义行为。政府监管的信用品特性很好地掩盖了现有监管体制的低效率。现有的体制是垄断性的，政府体制本身没有来自市场的竞争压力，分段式监管体制的低效率可能被隐藏在信用品的信息不对称“黑洞”之中。

此外，分段式多部门监管体制的这种团队生产性质尤其不利于食品质量安全的信誉机制的形成。因为“政府监管的信誉”成了公共品，各监管部门都想无偿地使用它，却都没有它的积极性维护。各个部门都有积极性发布一些正面的信息，而没有积极性发布负面的信息(甚至是有积极性隐藏负面的信息)，负面的信息往往会导致相关方面的利益损失和社会阻力，更重要的是，负面的信息往往被认为本部门监管的失职。因此，我国建立了大量的食品安全检测中心，进行了无数次的抽测，但是，消费者和相关的经营者，不能获得相关的信息，政府的监管与市场机制相互脱节。

根据产权经济学中团队生产的理论，要克服团队生产方式中的机会主义和“搭便车”(Free-Rider)行为，需要引入监督人。由谁来当“监督者”，又如何保证监督者不偷懒，这是一个激励设计问题，也是一个产权制度的安排问题，有效的解决办法是将剩余索取权赋予监督者。但从我国目前的情况来看，并没有一个具体的机构对食品安全状况负有明确和完整的责任。这就产生了一个新的问题:谁来监管政府监管者?在缺乏市场压力，社会监督和媒体(舆论)监督不完善，以及团队生产方式下的监督者缺位等情况下，我国食品安全监管体制的效率必然低下，而食品安全的状况也就可想而知。根据著名的新制度经济学家巴泽尔教授的产权理论:当交易中产权界定的交易成本很高时，通过一体化可以节约交易成本，并且，产权应该给予最有能力控制该属性变化的一方，这样可以减少测量(度量)成本(Measurement Cost)。这一思想对我国食品安全监管体制改革具有重要的指导意义。