3.3 蔬菜质量安全问题的成因分析
国内外相关学者对食品安全问题产生的原因从不同的角度进行了比较普遍而深入的分析，并从食物生产到消费的整个食物链或产业链的角度、从检验检疫学的角度、从技术进步的角度、从市场和政府失灵的角度、从国际贸易的角度等针对这一问题进行了研究。根据他们的研究成果，对于造成我国蔬菜质量安全问题的原因一般可以归纳为以下各个方面:第一，种植环境的污染，包括大气、农业用水和土壤的污染;第二，农药不合理使用，包括禁用农药的使用，不合理地使用农药，农药结构的不合理。[8];第三，肥料的不合理使用，包括化肥和有机肥的问题;第四，蔬菜生产方式落后;第五，蔬菜的生长环境;第六，病虫的抗药性增强;第七，对无公害蔬菜生产宣传的力度不够;第八，监管措施不力;第九，信息不畅通(刘肃，2004)。
此外还有一些因素也影响蔬菜的质量安全，如加工过程中的添加剂、防腐剂;包装容器对蔬菜的污染;运输、储存和销售污染以及食用方法，等等。
造成我国蔬菜质量安全问题的原因，表面上直接原因是不良生产者的违规违法行为，但是，基于笔者对该问题的认识和分析，更深层和根本的原因可以归结为下面三个主要方面:
(1)社会诚信严重缺失。近代中国经历了为数众多的社会剧变，严重破坏了社会的传统文化、道德和社会规范。改革开放前几十年频繁的“阶级斗争”运动，进一步破坏了人们之间的信任的道德基础(郑也夫，2001);改革开放之后，社会结构和价值体系又进一步解体和重构，使得传统的道德文化被打破，而新的道德文化又未建立起来。现阶段中国存在严重的信任危机，成为一个高度机会主义的社会。[9]我国蔬菜农药残留超标的现象中绝大多数是由生产经营者在经济利益的驱使下(提高产量、改进外观和压缩成本等)有意而为的行为所引起的。蔬菜农药残留超标原本是信用品层面的问题，消费者购买后无法识别其是否超标，然而，我国当前的蔬菜农药残留超标已严重到发展成为经验品和信用品层面问题共存的境地。蔬菜中毒事件时有发生且屡禁不止就足以说明这一点。理论上，经验品的问题可以通过信誉来加以解决，具体而言就是重复博弈和信誉机制，本质上是通过将来的惩罚来实现当期的合作。然而，我国现实中社会信任度低，消费者的维权成本非常高，生产经营者的数量大而规模小且分散，以及政府的监管能力和积极性不足且惩罚力度小等诸多因素，导致信誉机制无法作用，蔬菜质量安全经验品层面的问题泛滥。而经验品层面上的问题是信用品层面上的问题发展到了严重程度的产物，是“露出水面的冰山一角”(周德翼等，2008)。
(2)蔬菜生产经营者小而分散，交易环节多。现阶段我国蔬菜生产经营的特点是:规模小而分散，组织化程度低。我国现有2亿多农户，成千上万的农户从事蔬菜生产，但户均耕地只有约0.4hm2(约6亩)[10];蔬菜进入市场的渠道分散而多元化，以市场交易为主;贩销商、批发商和企业与农户之间的交易关系缺乏长期性和稳定性;零售终端分散且规模普遍较小;行业协会等生产经营者的组织不发达。此外，交易(流通)环节众多。这些使得建立在家庭经营基础之上的小规模蔬菜生产和流通模式，由于先天存在的缺陷，如果不通过体系上的改革，很难为消费者提供安全、优质的蔬菜(胡定寰，2005)。
(3)政府的监管体制机制存在重大缺陷。长期以来，我国一直实行多部门分段式食品安全监管体制，虽然在积极借鉴发达国家的食品安全监管体制改革的经验的基础之上几经调整和改革[11]，但仍然未改变分段监管的基本模式。目前，我国实行的是“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门分段式监管体制，农业、工商、质检、卫生等部门各管一段，多级保障。然而，现行监管体制所存在的问题日益被暴露出来，如各监管部门相互博弈以攫取租金，事前竞争预算和监管权力，事后却相互推卸责任;重复检测造成资源的浪费和企业负担，同时，彼此期盼对方的监控又造成了管理的空白。关于监管体制的问题上节已有详细论述，此处不再赘述。此外，检测设备不完善，检测覆盖面偏低，抽检频率过低，检测信息的披露不透明、不及时，加之政府部门监管工作所具有的信用品属性，以及政府绩效方面存在的问题等[12]，使得当前的食品安全监管体制根本无法保障我国蔬菜的质量安全。
除了上述三个主要的深层次原因外，还有如我国居民收入分配不公，贫富差距日益扩大，特别是广大蔬菜生产经营者的收入低、生活境况差，以及国家的经济发展方式和经济结构存在不合时宜等原因也深刻地影响着我国的蔬菜质量安全问题。[13]总而言之，造成我国蔬菜质量安全以及食品安全问题如此普遍而严重的根本原因在于制度。因此，急需对我国各种制度进行改革和完善。
【注释】
[1]2003—2008年的数据是通过检测37个省会城市和直辖市等大中城市而获得的。2009年农业部进一步加强农产品质量安全例行监测工作，监测产品种类从4类增加到10类，监测参数从30项增加到68项，监测范围从直辖市、计划单列市和省会城市扩大到全国一百多个主要大中城市。
[2]根据已有的研究证明，近七成的恶性癌症与食用蔬菜中的农药残留有关，而且，农药还会对人体内的酶和生殖系统，尤其是男性生殖系统构成严重的影响。
[3]表中的数据根据中国卫生部统计信息整理(http://www.moh.gov.cn)而成，括号内的数字为当年相应栏目的总数字。
[4]肯定列表制度对700余种农药、兽药及饲料添加剂的成分设定了允许残留限量标准，又称“暂定标准”;其中“暂定标准”中与农业化学品有关的标准就有51 392个，涉及药品达534种;对尚不能确定具体“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂成分，设定0.01ppm的“统一标准”，一旦输日蔬菜食品中药残含量超过设定标准将被禁止进口。
[5]上述政府部门职能分工是2008年国务院机构改革方案实施后的情况，调整后，卫生部履行食品安全综合监管职责;农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，按照职责分工，对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管;卫生部下属的国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全。此外，2009年2月28日，我国的《食品安全法》正式通过，并提出国务院将设立食品安全委员会。2010年2月6日国家食品安全委员会正式成立。作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作，目的在于在一定程度上消解“多头分段管理”的弊端，但事实上只是选择在既有框架内“微调”，而并未就多头分段管理体制做出实质改变，因而并没有从根本上改变我国现行的食品安全监管体制。
[6]有关食品安全监管体制对蔬菜供应链的影响的详细分析可以参见附录1。
[7]作者曾经到武汉市双柳蔬菜生产基地调查，采访过一位从事蔬菜监管工作的政府人员，据了解他的门牙就是在执法过程中被打掉的。
[8]目前，我国的农药品种结构单一，使用效率低下，剧毒和高毒农药品种居多，农药中杀虫剂占70%，杀虫剂中有机磷类品种占70%，有机磷类中少数几个高毒品种占70%，生物农药占农药总量的比例较低(约占5%)。此外，据统计我国生产和使用的农药有几千种，每年用量达50万～60万吨，每年使用农药的面积在2.8亿hm2以上，这是一个令人触目惊心的数字。近年来农药使用量有增大的趋势，有些地方用药量高达10kg/hm2以上。使用禁用农药和滥用、过量使用农药是造成蔬菜农药残留超标的主要原因。
[9]2011年4月14日温家宝总理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时的讲话中提到，近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。
[10]我国农户的户均耕地面积与同样人多耕地少的日本相比，只相当日本农户的户均耕地(5.7hm2/户)的7%，相当于美国农户的户均耕地(413hm2/户)的1‰。
[11]有关世界发达国家和中国在食品安全监管体制(体系)改革方面的探索，详细内容可以分别参见附录2和附录3。
[12]食品安全的政府监管机构及人员只对“上面或上级”负责，不对当地消费者负责。这导致了他们对食品(蔬菜)质量安全监管的积极性不强。
[13]具体参见周德翼2011年2月发表在SRI月刊(第27期)上的文章《在中国出现食品安全问题是必然的?》(http://www.srichina.org/sri－monthly_detail. jsp? yuekan= 20110227＆fid= 306142)。
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