有害生物风险分析的程序

第二节　有害生物风险分析的程序

《检疫性有害生物风险分析准则》、《限定的非检疫性有害生物风险分析准则》是整个国际标准框架下进口外引植物的两个重要标准。这两个标准描述了植物有害生物的风险分析过程，其目的是为国家植物保护组织制定植物检疫法规、确定检疫性有害生物或限定的非检疫性有害生物及为采取必要的检疫措施提供科学依据。

标准将PRA分成三个阶段，一是PRA的启动；二是有害生物风险评估（pest risk assessment）即决定一种有害生物是否是限定的有害生物及评估检疫性有害生物传入的可能性；三是有害生物风险管理（pest risk management），即降低一种限定的有害生物传入风险的决策过程。PRA的开始阶段确定进行风险分析的有害生物或与传播途径有关的有害生物是否属于限定的有害生物，并鉴定其传入、定植和扩散的可能性及经济重要性；PRA仅对PRA地区有意义，因此，首先要确定与这些有害生物相关的PRA地区。所谓的PRA地区是指与进行本项PRA有关的地区，可以是一个国家或一个国家内的一个地区或多个国家的全部或部分地区。

信息搜集是PRA所有阶段的一个十分重要的组成部分。PRA所需要的信息有多种来源。为阐明有害生物的特性、其现有分布及其与寄主植物、商品（包括种植用植物）的关系、经济影响等，信息搜集在起始阶段显得更为重要。随着PRA的继续，将视需要不断搜集其他信息，以作出必要的决定。核查是否在国内或国际上已经进行过相关的PRA，也是信息搜集的重要内容。如果已有相同的PRA，则应核实其有效性，因为情况和信息可能已经发生了变化。研究利用类似的途径或有害生物的PRA，以部分或完全替代新的PRA的可能性，也是信息搜集阶段的重要工作。

一、PRA开始阶段（起点）

从风险管理学的角度来看，PRA的起始实质上就是风险识别阶段，主要包括三个方面，PRA的起点、确定PRA地区及搜集PRA所需要的信息（包括审查早先的PRA）。启动PRA，可以明确风险及确定适合的检疫管理措施。进行风险分析一般有三个起点：一是从可能为检疫性有害生物的有害生物本身开始分析；二是从检疫性有害生物可能随其传入和扩散的传播途径开始分析，通常指进口某种商品；三是因检疫政策的修订而重新开始作风险分析。无论来自途径、有害生物及制定或修订检疫政策开始的PRA，最终都是对特定的有害生物进行风险分析。

在进行PRA之前，应首先确定PRA地区。PRA地区视风险分析涉及的国家或地区，可以是一个地区、一个国家或几个国家，无论哪个起点的PRA，其涉及的有害生物必须是与限定的有害生物定义相符合的有害生物。当进口一种商品或引进新的植物种、修改植物检疫法规、发现新的有害生物的定植暴发和截获某一有害生物等，均促使PRA过程的开始或启动。然后列出与传播途径有关的有害生物或确定需进行PRA的有害生物，作为潜在的限定的有害生物，同时划定PRA地区，即在特定的地区内来进行特定有害生物的风险评估，然后进入PRA的第二阶段。

所谓途径，即任何使有害生物侵入或扩散的潜在方式。如某一国家或地区的植物或植物产品首次输入PRA区前，或PRA区为选育和科学研究目的需要引进新的植物品种前，或查明商品输入以外的传播途径（包括自然扩散、包装材料、邮件、垃圾、旅客行李等），均需要开展检疫性有害生物的PRA。如果为满足管理种植用植物对有害生物的易感染性或抗性有变化品种的要求，或者为查明种植用植物对有害生物的易感染性或抗性是否有变化，也需要开展限定的非检疫性有害生物的PRA。通过官方来源、数据库、科学文献和其他文献或专家磋商会获得与该传播途径（如由商品传播）可能有关的有害生物清单，并根据专家对有害生物分布及重要性的判断进行排序。如果查明没有任何潜在的检疫性有害生物或限定的非检疫性有害生物可能通过这一途径传播，应立即终止PRA。

对有害生物开始的PRA，主要有以下11种情况。根据相关信息和资料，决定启动检疫性有害生物的PRA，或是进行限定的非检疫性有害生物的PRA。

1.在PRA地区发现某种新的有害生物已蔓延或暴发所出现的紧急情况。

2.在输入商品中截获某种新的有害生物而出现的紧急情况。

3.科学研究已查明某种新的有害生物风险。

4.某种有害生物传入一个地区。

5.据报道某种有害生物在另一地区造成的破坏比原产地更大。

6.多次截获某种有害生物。

7.提出输入某种生物的要求。

8.查明某种生物为其他有害生物的传播媒介。

9.对某种生物进行遗传改变之后，清楚地查明其对某种植物具有有害生物的潜力。

10.通过科学研究，确定有害生物带来的新的风险（如有害生物病出现毒性变异或一种生物体被证明是有害生物媒介）。

11.在PRA地区有害生物的普遍性和发生率出现变化或有害生物状况出现变化（如检疫性有害生物已广泛传播，或已不再作为检疫性有害生物予以管理）或出现一种新的有害生物，不适合作为检疫性有害生物进行管理。

当另一个国家或国际组织（区域植保组织、粮农组织）提出建议，而新的处理系统、新的过程或新信息影响到早先检疫政策；或者因植物检疫措施而引起争端；或者一个国家的植物检疫情况发生变化，如建立一个新的国家，或者政治疆界发生变化；为审查以往的植物检疫法规、要求或活动作出一项新的国家决定时，往往需要启动PRA。

二、有害生物风险评估阶段

该阶段主要围绕有害生物归类、传入和扩散的可能性及潜在经济影响（包括环境影响）来开展风险评估，确定有害生物是否属于限定的有害生物，评估检疫性有害生物侵入和扩散的可能性。

1.有害生物归类

在PRA中，将确定一个有害生物是否具有检疫性有害生物的特性或限定的非检疫性有害生物特性的过程称为有害生物的归类。利用大量的信息对有害生物进行归类，可以核实每一有害生物是否符合限定的有害生物定义中确定的标准。这些信息涉及有害生物的特性、在PRA区是否存在及官方控制情况、定植和扩散的可能性、造成经济影响（包括环境影响）的可能性等。在起始阶段，确定了供归类和作进一步风险分析的某个有害生物或有害生物清单。在深入检查之前可以不考虑某个生物或某些生物，这是归类过程的最大好处。

确定有害生物的特性可以确保对独特的生物体进行评估以及在评估中所使用与该生物体有关的生物学信息和其他信息。PRA中涉及的有害生物分类单位一般为物种，对低于种的类别（如亚种、变种、致病型等），应当提供包括表明毒性差异、寄主范围（包括寄主易感染性或抗性差异等）或传播媒介关系等因素足以影响植物检疫状况的证据。ISPM规定，当涉及媒介时，如果媒介与其生物体有联系并且为有害生物传播所需，该媒介也可以视为有害生物。针对商品中是否带有有害生物、能否传播与危害，以及对商品、预定用途的影响程度分为三类：一类是不必限制的无风险商品；二类是仍有风险的商品；三类是可作繁殖材料且风险极大的商品。

在对有害生物归类时，初步分析PRA地区的生态条件，包括适合有害生物定植和扩散的受保护地区的生态等条件，以判断定植和扩散的可能性及造成的不可接受的经济影响（包括环境影响），PRA地区应有寄主品种（或近亲）、其他寄主和媒介的存在。

2.传入和扩散的可能性

有害生物的传入包括传入和定植。评估传入的可能性需要分析有害生物从其原生地到其在PRA地区定植的可能有关的每一途径，以及相关联的有害生物的频率与数量。分析时，应重点关注已有记载的有害生物到达新地区的传播途径，及获取各种可作为有害生物有能力在运输或储存中存活证据的信息。从具体途径（通常是一种输入商品）开始的PRA，需要评价有害生物通过该途径侵入的可能性，还需要调查与其他途径有关的有害生物侵入的可能性。对已开始的不考虑具体商品或途径的某种特定PRA，更需要关注各种可能的途径。评估是否属于限定的非检疫性有害生物，仅考虑种植用植物可以成为限定的非检疫性有害生物的传播途径。

详细了解原产地有害生物在时空上与传播途径相结合的可能性，是PRA中确定侵入的前提。这些信息包括原产地有害生物发生危害的情况，有害生物在与商品、集装箱或运输工具结合的生命期中的存活状况，沿途径转移的数量和频率，在原产地采用的有害生物管理、栽培和商业程序（采用植物保护产品、处理、精选、淘汰、分级等）措施降低有害生物感染率的情况及输出的季节等。

有害生物在储存或运输期间存活的可能性也是影响有害生物侵入的重要因素，主要分析运输的速度和条件（影响与运输和储存时间有关的有害生物生活史的持续时间）、在运输或储存期间生命期的脆弱性、可能与货物相联系的有害生物流行及在原产地、目的地国或者在运输或储存期问对货物采用的商业程序（例如冷藏）等因素。

评估传入与扩散的可能性，更需要重点考虑PRA地区的各种因素。这些因素包括入境商品的时间、频率与流向、预期的商品用途（如用于种植、加工和消费）以及对商品的管理力度（包括对入境产品产生的废物的管理等），可使从途径向适宜寄主流动的媒介等有关有害生物的扩散机制。评估现有检疫措施（检疫处理、抽样检查、检测方法等）的有效性，主要确定有害生物在随入境商品未被发现或仍存活（对经检疫处理而言）侵入的可能性。充分掌握目前有害生物发生区的相关生物信息（如生活史、寄主范围、流行病学、存活等），并将这些信息与PRA地区的情况进行比较，可以正确评估有害生物定植的可能性。在PRA地区，需要考虑的因素包括PRA地区寄主的数量和分布、环境的适宜性、有害生物的适应潜力、有害生物的繁殖途径、有害生物的生存方法及栽培方法和控制措施。评估时需要充分注意受到保护的环境如温室或暖房等因素。

预测有害生物在PRA地区的适生可能性、发生为害的程度及可能扩散的范围，是有害生物风险分析的重要组成部分。利用现有的计算机模型及专家判断，有助于评估定植的可能性。近年来，国内外报道了大量的相关研究成果。评估外来有害生物的适生性，需要大量的有害生物生物学特性及与环境间相互关系的有价值的资料。显然，由于研究对象是外来有害生物，在PRA地区开展野外试验具有极高的风险，因此很难使用试验的方法来获得相关结果。在适生性研究中，通常是采用分析有害生物在已知分布区的气候与生物地理信息，利用计算机技术来预测或估计在PRA地区的适生性。

目前，用于有害生物适生研究的主要有两种方法。一是利用生态位技术结合气候统计学方法，如CLIMEX、DIVA-GIS、BIOCLIM、DOMAIN等基于气候统计学的软件及Arc／View、Arc／Info等地理信息系统软件，已被广泛应用于物种的适生区域研究。这些软件都是以数据库系统为基础，通过建立气候因子数据库，对影响物种分布的气候因子进行统计分析，依据分析结果，比较各地点间气候的相似程度，据此预测物种潜在的适生地分布。二是利用实验数据建立预测模型，如美籍学者杨小冰等开展的大豆锈病对美国大豆生产影响的风险分析。

Sutherst和Maywald于1985年研制的CLIMEX系统已被广泛应用于物种的适生区域分析。北京农业大学的魏淑秋等建立了一个可用于农业气候分析的数据库系统，即农业气候相似距库。该系统选择光、温、水等多种气候因素，采用聚类分析法，定量地表征不同地点间气候的相似程度，为气候的比较研究提供了有力的研究工具。

Sutherst等在1991年提出了一个有害生物风险评估的专家系统，即：PESKY。该系统通过分析气候、植被分布、地理因子等生态因素以及检疫管理和人类活动等非生态因素，综合评估有害生物的风险。利用该系统他们研究了马铃薯甲虫对北京及其周围地区潜在的风险，指出该虫可能在北京定居，对该地区马铃薯生产具有相当大的影响，是一个非常危险的检疫性害虫。严格地说，PESKY不是一个真正意义上的专家系统，但它对多因子影响特别是人类活动等的分析极有意义，并预示着有害生物风险评估的发展方向，即向综合全部因子的PRA发展，为下一步全球PRA的标准化奠定了基础。

3.潜在的经济影响（包括环境影响）

一般情况下，通过定植分析，基本上可以明确有害生物的直接经济影响及对环境造成的可能影响（包括生态、社会方面）。在PRA标准中明确如有足够证据或者普遍认为有害生物的传入将产生不可接受的经济影响（包括环境影响），就不必对估计的经济影响进行详细分析。在这种情况下，风险评估主要侧重于传入和扩散的可能性。然而对经济影响水平有疑问时，或者需要用经济影响水平来评价用于风险管理的措施力度、或评估防治有害生物的经济效益时，则必须更加详细审查经济因素。

收集并利用那些与有害生物及其潜在寄主植物有关的信息进行经济分析，以评估有害生物的所有影响，即潜在的经济影响。这些潜在的影响既有直接的，也有间接的。

直接影响的因素包括：明确在大田、保护地栽培或在野生环境中已知或潜在寄主植物，损害的种类、数量和频繁程度，产量和数量方面的作物损失，影响损害和损失的生物因素（如有害生物的适应性和毒性）和非生物因素（如气候），扩散速度，繁殖速度，防治措施（包括现行措施）及其效率和成本，对现行生产方法的影响与对环境的影响。对于每一潜在的寄主，应根据上述要素估计可能受威胁的作物总面积和可能受威胁地区的面积。

间接影响因素有：国内和出口市场的影响（特别包括对出口市场准入的影响），生产者费用或投入需求的变化（包括防治费用），因质量变化而引起国内或国外消费者对产品的需求发生变化，防治措施的环境影响和其他不良影响，根除或封锁的可行性及成本，作为其他有害生物媒介的能力，进一步进行研究和提供咨询所需要的资源，对指定的环境敏感地区或保护区产生重大影响，在生态过程和生态系统的结构、稳定性或过程方面发生重大变化（包括对植物品种、侵蚀、水位变动、火灾危害增加、养分循环等产生进一步影响），对人类利用产生影响（如水质、娱乐用途、旅游、放牧、狩猎、捕鱼等）与环境恢复成本等。

三、有害生物风险管理阶段

风险管理就是评价和选择备选方案以减少有害生物传入和扩散的风险。风险管理阶段主要包括可接受风险水平的确定，及其与之相一致或相适应的管理措施方案的设计和评估。而且，逐步发展到应用系统方法即有害生物风险管理体系中综合防治措施概念和方法的应用等。为了保护受威胁地区或PRA地区，应采取与风险评估中评定的风险水平相对应的风险管理措施，并努力将风险降低到可接受水平。

1.风险水平与风险管理的原则

有害生物风险评估的结论用于确定是否需要进行风险管理以及采用措施的力度。如果风险评估得到的结论是风险超过PRA地区确定的适当的保护水平，那么该风险是不可以接受的，必须采取降低风险的措施，直到降低后的风险达到或低于可接受的水平。

ISPM（No.1）明确了风险管理原则：“由于检疫性有害生物的某种传入风险始终存在，各国在制定植物检疫措施时应同意采用风险管理政策”。风险管理的指导原则应是对风险进行管理以便实现要求的安全程度，这种安全程度应当合理，并且在现有选择方案和资源范围内是可行的。从分析的层面来看，有害生物风险管理是查明各种可以选择的方法以便对可能出现的风险作出反应，评价这些方法的效率和影响，并最终确定最适宜选择方案的过程。在选择风险管理方案时应当考虑评估经济影响和传入可能性时的不确定性。在执行这一原则时，各国应确定可以接受的风险水平。可接受的风险水平可以用许多方式表示，例如：参照现有植物检疫要求、根据估计的经济损失提出指数、用风险承受度表示、同其他国家接受的风险水平比较等。

2.风险管理措施

为了保护受威胁地区，应采取与风险评估中评定风险水平相对应的风险管理措施，并努力将风险降低到可接受水平。管理措施的备选方案有：列出禁止有害生物名单，出口前预检和颁发检疫证书，规定出口前应达到的要求，隔离检疫如扣留、限制商品进境时间或地点，在入境口岸、检疫站或目的地处理，禁止特定产地的商品进境等。这些措施可以单独使用，也可以组合后使用。最后，需要评价备选方案对降低风险的效率和作用，评价各因子的有效性；实施的效益，对现有法规、检疫政策、商业、社会、环境的影响等，同时决定应采取的检疫措施。

有害生物风险管理的结果是选择一种或多种措施来降低有害生物风险使之达到可接受的水平。植物检疫规程或检疫要求应建立在这些管理方案之上。这些规程的执行和维持具一定的强制性，包括IPPC缔约国或WTO成员方。在植物风险分析后确定的所有有害生物都应列入限定的有害生物名单中，并将此名单提供给IPPC秘书处和其他相关组织。如果要采取植物检疫措施，应按合同伙伴的要求提供检疫要求的理由，按照要求必须把风险分析的报告公开出版发行，并且通知其他的国家。WTO成员国必须遵从正式通知的有关步骤。

四、不确定性的描述

不确定性是风险的最基本特征，主要表现在时空上的不确定性和损失程度的不确定性。估计有害生物传入的可能性及其经济影响同样涉及许多不确定性。根据有害生物发生地区的情况和PRA地区的假设情况推测时尤其如此。因此，为增加决策的透明程度，在评估时记录不确定性领域和不确定性程度十分重要，并注明在某些领域采用了专家判断。