老年保障概述

第一节　老年保障概述

随着各国经济的快速发展，人口老龄化问题日益严重，为解决这一问题，各国在逐步发展和完善老年保障制度。老年保障制度是指国家和社会组织根据老年人的生活需求和精神需要，以提高老年人的基本生活水平和精神生活为目的的一种社会保障制度，它是老年社会保险制度、老年福利制度和老年救助制度三者的结合体。其中老年救助制度是老年保障的基础，老年社会保险制度即社会养老保险制度是老年保障的核心，而老年福利制度则代表着老年保障的发展趋势和最终目标。

一、老年保障理论

(一)老年风险理论

生老病死是不以人的意志为转移的自然规律，而我们每个人都希望自己能够老有所养，老有所依。老年人为经济的发展、社会的进步奉献了自己的力量，在经历了一生的辛劳而进入老年后，其劳动能力已经基本丧失，依靠劳动获取生活资料的能力已经不复存在，在没有养老保障的情况下，我们是很难应对这些老年风险的。首先，人步入老年时期，身体各项机能减退，会使他们的劳动能力丧失，失去依靠劳动获取生活资料的能力。其次，老年人面临着更大的疾病风险，他们的医疗开支和护理开支也会大大增加，这一部分的开支无疑将成为老年人的一个沉重负担。再次，老年人还面临着长寿风险。一方面，长寿风险可能导致过早死亡的消费者留下大量的非意愿遗产，降低生命周期消费效用。另一方面，长寿风险的存在也可能导致个人预留的储蓄面临非理性消费而导致储蓄不能满足晚年生活的需要，而使老年人陷入困境。此外，对退休后的开支过于乐观或退休计划投资过于保守以及通货膨胀风险和资金的时间价值风险等的存在都会加重老年人的经济和社会风险。

老年人为社会的进步、经济的发展作出了他们的贡献，现代社会的种种进步离不开他们的辛勤劳动，因此，担负起老年人的养老责任，解决他们的困难，是社会义不容辞的责任。建立有效的养老保障体系不仅是社会和国家义不容辞的责任，同时还能解除在职者的后顾之忧，对于鼓励在职积极工作，维护社会的安定团结都有着重要作用和意义。

(二)人口老龄化理论

自第二次世界大战后，全球人口出生率明显下降，同时人口预期寿命延长。这种双向发展趋势几乎使全球的人口结构趋于老龄化。根据联合国提供的最新数据，2002年，全世界60岁以上的老人占到了世界总人口的10%，到2050年这个数字将上升到21%。^[1]人口老龄化已经成为当今世界上一个共同的社会问题。需要供养的老年人增加，人口预期寿命延长，新生人口的减少，造成了劳动力短缺，加重了劳动人口和整个社会的负担。由人口老龄化而引发的养老金危机已经成为各国政府面临的严峻问题。需要指出的是，在社会化大生产背景下的今天，由人口结构的主动转型而导致的人口老龄化与人口结构失去控制而导致的人口老龄化是不一样的，长寿老人数量的增加也应是人类文明发展的一个重大福音。我们的政府和社会应高度重视人口老龄化对社会经济文化和老年保障体系等各方面的冲击，并从最宏观的层面到最微观的组织都做好相应的准备。

(三)养老模式理论

人都有老去的时候，都要面对养老的问题。但各国养老的形式和养老的途径会有所不同。这些不同的特点组合起来就形成了各种养老模式。从实践中看，养老模式有不同的分类，可以依据资金来源不同划分，也可以依据养老所在的地方划分，还可以依据养老需求的不同划分。目前比较主流的养老模式大致可以分为以下四种：

1.家庭养老

目前，对家庭养老概念的界定，大致有三种观点：第一种，亲情说。认为家庭养老就是亲情养老。第二种，方式说。认为家庭养老是一种养老方式或运作形式。第三种，家庭说。认为家庭养老就是家庭或家庭成员支持的养老。本章在综合各学者的观点的基础上认为家庭养老是指以家庭为单位为老年人提供物质上的供养、生活上的照顾和精神上慰藉，家庭养老支持力主要是老人自身、子女、伴侣或亲属。

家庭养老方式的优势有五点：一是熟悉的家庭环境、人际关系、社区环境有利于老年人的身心健康;二是养老成本低，可以充分利用原有的家庭资源，如居住环境、家具、耐用消费品和生活设施等和社区资源;三是方便子女和亲人照顾;四是能更好地满足精神赡养需求;五是符合传统的养老心理和习俗。劣势则在于，单纯靠家庭养老，子女必须抽出时间来照顾老人，然而由于工作压力较大，难免产生倦怠心理，由此容易引起代际冲突;更重要的是，家庭养老不能提供专业的护理，如果老人突发疾病就得不到及时、有效的救治。

2.机构养老

机构养老是指以社会机构为基地，依靠政府财政补贴、亲属资助和老人自有储备资金，由统一机构为老年人提供物质支持，生活照料和精神慰藉的养老方式。目前的机构养老可分为针对农村五保户和城市三无人员的免费性质的机构养老和提供有偿服务的机构养老两种。

机构养老方式的优势有三点：一是服务专业化，能够使老人得到更专业的生活照料和医疗护理;居住环境好，专为老人设计无障碍设施。二是休闲时间多，老人与老人一起进行集体生活能排解孤独。三是能够减轻工作繁忙子女的负担。四是对于喜欢独立生活的老人，符合其独立生活的尊严感。劣势在于老人需要重新适应环境、重建人际关系，容易与其他老人发生冲突;生活成本较高，需要额外支付基本生活设施租赁费用;缺少儿孙的精神慰藉;对身体状况一般要求能够半自理。

3.社区养老

社区养老又称为以居家养老为主，社区服务为辅的养老模式，是指作为对家庭养老和社会养老的补充，是以法律为依托的在社区内设立专职的社区养老机构，通过社区养老机构进行协调和调动社区内的资源，对社区老年人提供物质支持与精神慰藉。在社区内有专职专员为老年人提供一系列服务，切实保障老年人的基本生活需求，甚至满足老年人更高层次的部分需求。

社区养老的优越性在于：养老的资源、生活照料和情感慰藉等不仅来自于家庭，而且还来自于家庭之外的社区。这种养老方式既是家庭养老功能的延伸，也是社会养老的一种变通，它能够弥补家庭养老的不足，并充分发挥家庭养老与社会养老二者的长处，既节约了国家的资源，又方便了老人以及他们的家属，并满足了老人“老有所养、老有所乐”的要求。但是这种养老模式需要有科学、系统的规划，对管理的要求较高。

4.自我养老

自我养老就是在整个养老阶段上，主要依靠自己提供经济供养和生活照顾以及精神慰藉，甚至当其中的一项或两项自己不能独立解决需要依靠家庭和社会力量时，自己仍然有资源存量与之进行交换。自我养老实质是养老资源的自我积累。

自我养老减轻了国家和社会的负担，同时也减轻了老人亲属的负担，可以缓解因养老而产生的代际矛盾。对于独立意识强的老人来说还满足了其自尊心的要求。但是自我养老不能体现社会关怀，不利于老人心理健康。

二、老年保障的制度类型及特点

(一)养老保险及其特点

生老病死是我们人类繁衍生息的一种自然规律，养老需求自然也是人类社会的客观需要。政府在社会范围内通过相应的职能机构负责退休人员的晚年生活，使凡是符合退休养老条件的社会成员，都能获得稳定的生活保障，这种制度上的老年保障就是养老保险了。养老保险是由国家立法规范，用人单位、个人和政府筹资，为保障劳动者在年老退出劳动领域后的基本生活而建立的一种社会保险制度，它是老年保障的核心制度安排。

最早的养老保险起源于法国。1669年，法国制定了《年金法典》，规定对不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金。具有现代意义的养老保险最先出现于德国。1889年5月24日，德国国会通过《退休金保险计划》，1891年1月1日生效。继德国之后，西方各国相继建立了养老保险制度。国际劳工大会通过了若干涉及养老保障的公约和建议书。其中有1933年的《工商业或自由职业、受雇佣人及厂外工人与家庭用工的强制性老年保险公约》(第35号)，1952年的《社会保障(最低标准)公约·第五部分(养老金)》(第102号)，1980年通过的《老年工人建议书》(第162号)。在国际劳工大会影响下，当时一部分发展中国家，如新加坡、马来西亚、印度、缅甸、泰国等，也先后建立了不同层次的养老保险制度。养老保险是世界各国比较普遍实行的一种社会保障制度，一般具有以下几个基本特征：

1.享受待遇期限长

参加养老保险的劳动者一旦达到享受待遇的条件或拥有享受养老保险的权利，就可以长期享受，一直延续至其死亡。

2.费用开支巨大

养老保险的对象范围广，因年老而退休几乎是每个劳动者一生中都会遇到的，尤其是在人口老龄化高峰期，享受养老保险的人数更多，因而养老保险是社会保险项目中开支最大的。

3.参加养老保险就能享受待遇

养老保险是社会保险制度中受保者身份最稳定的，参加养老保险者进入法定的养老年龄，都可以享受养老保险待遇。而参加其他社会保险项目，并非都能享受相应的待遇。

4.保障水平适当

养老保险是保障劳动者在年老退休时的基本生活需要，保障劳动者适当的生活水平，即养老保险的整体水平要高于城镇居民最低生活保障线和失业保险金的水平，低于社会平均工资和个人在职时的收入水平。

5.保障方式多层次

广义的养老保险，不仅包括国家法定的基本养老保险，还包括用人单位建立的补充养老保险、个人自愿参加的储蓄性养老保险等。建立和完善多层次的养老保险体系，已成为一种国际趋势。

6.与家庭养老相联系

养老保险的产生与发展，虽然取代了传统家庭养老的部分或大部分功能，但是养老保险与家庭保险是相互联系、相得益彰的统一体，养老保险不能完全取代家庭养老。二者在保障程度和所起的作用上成反比。养老保险保障程度较低时，家庭养老的作用就提高。反之，养老保险保障程度较高时，家庭养老的作用就降低。

由于养老保险体现了政府直接的老年保障理念、政策与实践，我们可以根据世界各国推行养老保险制度的实践，把老年保障划分为四种模式：普遍保障模式、收入关联模式、强制储蓄模式和多层次模式。

(二)老年保障的制度类型及特点

1.普遍保障型老年保障模式

普遍保障型老年保障模式是指国家为老年人提供均一水平的养老金，以保障其最低生活水平养老保险计划的老年保障模式。这种模式强调的原则是：对不能依靠自身劳动满足自身基本生活需要的老年居民普遍提供养老保障。北欧国家、英国、澳大利亚、新西兰等国均采用此种养老保障模式。普遍保障模式的特点是：

(1)实施范围广。普遍保障模式的养老计划覆盖个体国民，甚至覆盖在本国侨居一定年限的外国居民，因而是一种人人皆养老的保障计划。

(2)与个人收入状况无关。无论是不是工薪劳动者，也无论退休前工资多少，或是否有稳定的职业和收入，均为其提供均一水平的养老金，具体给付方式，或采取绝对金额给付，如英国1991年规定，无论男女老年人，一律按每人每周46.9英镑的绝对金额给付;或按某一收入基数规定的一定比例支付普遍养老金。在一些国家，如瑞典，普遍养老金的给付与领取者对社会的贡献大小、以往的收入、家庭生活状况以及投保时间均无关系，凡达到法定退休年龄，均可获得相同数额的养老金。

(3)资金来源主要靠国家财政补贴。澳大利亚养老保险资金主要来自政府公共税收，集中财力给最需资助的老年人。丹麦养老保险基金的90%由国家财政提供。可见，国家财政资助是普遍保障模式的资金来源。随着20世纪70年代以来社会保障制度出现危机，普遍保障模式开始逐渐降低国家财政资助的比重，通过强调发展各类补充养老保险计划，增大企业和个人对社会保险的责任。

实际上，普遍保障模式也仅仅提供最低生活需求。尽管它覆盖面广、透明度高，便于实施，而且能够体现社会公平原则，但由于它保障力度有限，不得不辅以企业补充养老保险计划和其他类型的补充计划，以保障老年劳动者获得基本生活保障。因此，普遍保障的老年保障模式虽然在不少国家还保留其基本形态，体现国家普遍保障的社会政策目标，但由于各种补充养老保险计划作用的日益突出，普遍保障型老年保障模式已逐步向以普遍保障为核心的多层次老年保障模式过渡。

2.收入关联型老年保障模式

收入关联型老年保障模式是指通过社会保险机制为工薪劳动者建立的退休收入保险计划。它强调缴费与收入、退休待遇相关联，并建立在严格的保险运行机制基础之上。世界上大多数国家实行的是收入关联型老年保障模式。收入关联型老年保障模式的基本特点如下：

(1)实施三方负担的财务机制。养老保险通过企业、个人和国家三方负担社会保险费用，是自世界第一个养老保险制度在德国建立以来，社会保险制度一直遵循的一个基本原则。按照社会保险法律，企业和个人必须按工资或收入的一定比例缴纳养老保险费，从参加保险计划之日，缴纳养老保险费就与收入相关联。收入关联的养老保险模式通过三方负担的财务机制，筹集养老保险基金，并经多年的营运和积累，有助于养老保险制度的正常运转。

(2)实行与收入关联的给付机制。收入关联型老年保障制度的一个重要特征，就是养老保险的给付水平与收入相关联。保险金给付机制中最主要的部分是工资挂钩养老金，它以退休者在就业期间领取的最高工资或几十年的平均工资作为计算基础，在养老保险金与劳动者就业期间的劳动贡献之间建立起某种关联。不仅如此，收入关联型养老保险给付结构和水平的更为重要的制约因素是收入替代率。它是指劳动者领取的养老保险金占退休前收入的比例，旨在表明养老金同劳动者退休前收入的某种关联，反映劳动者领取的保险金在何种程度上体现了养老保险的保障目标。因此劳动者退休前的平均工资、收入替代水平和投保期限共同构成收入关联保险金的给付水平。

(3)具有较强的收入再分配特性。收入关联型老年保障模式在筹资方式、给付结构等方面都有别于普遍保障型老年保障模式和强制储蓄型老年保障模式，呈现出较强的收入再分配特性，如缴费基数下限与上限的规定。给付结构中也有明显的不同代际、不同收入水平间的收入再分配特性。通过特定的技术机制，高收入阶层向低收入阶层进行某种程度的收入转移，从而体现老年保障的社会政策目标。

(4)集中统一管理，社会化程度很高。作为在世界许多国家推行的老年保障制度，收入关联模式在立法管理、行政管理、信息管理等方面都强调统一管理。在不少发展中国家，由于二元经济的特定结构，收入关联的老年保障成为在城镇居主导地位的社会养老方式，发挥了重要的作用。

需要指出，收入关联型老年保障模式在20世纪70年代经历鼎盛发展阶段以来，面临着日益严峻的制度危机。主要表现在养老保险费用支出急剧膨胀，成为导致国家财政预算困难的重要因素之一;在人口老龄化的背景下，以现收现付为基础的收入关联模式，正面临着前所未有的危机局面;并且这种模式自身还存在着不利于经济发展的诸多制约因素，因此，近二十多年来，西方国家的收入关联模式一直在实施旨在削减待遇标准，降低支出，缓解财务机制严重危机的调整与改革，这已构成西方国家社会、经济、政治生活中的一个中心议题。

3.强制储蓄型老年保障模式

强制储蓄型老年保障模式是指通过建立个人退休账户的方式积累养老保险基金，当劳动者达到法定退休年龄时，将个人账户积累的基金、利息及其他投资收入，一次性或逐月发还个人作为养老保险金。国家通过有关社会保险法，规定个人、企业按收入的一定比例存入职工的个人退休账户，由专门机构负责基金管理和投资营运，因而它是一种强制储蓄型养老保障模式。这种模式主要是在二十多个亚非国家和一些拉美国家推行。强制储蓄型老年保障模式以新加坡中央公积金制度和智利商业化管理的个人账户最为典型。

新加坡模式的基本特点可简述如下：

(1)强调劳动者的自我积累，自我保障意识。通过建立个人账户的方式使会员缴费与退休待遇之间具有十分密切的内在经济联系，极大地增强了该模式的内在动力。

(2)实行由劳动者个人、企业共同负担养老保险费用的原则。根据经济发展状况，不断调整缴费比例，避免了国家大包大揽格局和养老保险费用支出过度膨胀的弊端。

(3)以养老保险为龙头，带动其他经济保障计划的顺利实现。新加坡模式在建立健全储蓄养老计划的同时，相继建立起医疗保险计划、投资教育计划等各项经济保障计划，促进了各项社会政策目标的顺利实现。

(4)政府以适当方式进行宏观调控，确保公积金计划顺利实施。这种干预，不仅体现为制定有关法令法规，以确保计划的强制性，表现为对公积金局的管理实行正确引导，还表现为对公积金计划长期稳定运行的利率机制进行干预与调整。显然，政府的这一干预对确保公积金计划的稳定运行，具有至关重要的意义。此外，政府提供税收优惠，承担最后担保作用，是该模式运行的重要条件。

(5)新加坡模式强调劳动者生命周期的收入再分配。通过强制储蓄的方式，将劳动者青壮年时期的收入积累引导至退休后使用，但比较忽略劳动者之间及劳动者代际收入再分配。这一特性有其积极的一面，尤其在人口老化背景下，代际冲突日趋尖锐，具有重要意义。当然，它在社会共济方面存在缺陷。若无其他措施，则难以实现对低收入劳动者的基本经济保障。

与新加坡中央公积金制度不同的是，智利的养老保险制度规定，职工必须按工资收入的10%按月缴纳保险费，并存入个人退休账户，企业一般不缴费;并且智利模式中是由相互竞争的养老基金公司负责管理个人账户基金，注重基金的投资营运与保值增值;保险金待遇上要取决于个人退休账户积累额及投资收益状况。当职工达到法定退休年龄后，通过不同方式领取退休养老金，或购买年金保险，或从个人账户中逐月支取。多年来，智利模式取得重大成就，受到国际货币基金组织和世界银行的高度重视。

4.多层次老年保障模式

多层次老年保障模式是国家根据不同的经济保障目标，综合运用各种养老保险形式而形成的老年经济保障制度。多层次老年保障制度是第二次世界大战后在一些工业化国家逐渐形成并在20世纪80年代颇受重视的老年保障模式。显然多种保障形式的结合事实上是不少工业化国家已有的制度安排，如北欧诸国在普遍保障基础上建立的收入关联的保障模式，美国在政府社会保险计划基础上建立的对特殊社会群体的社会救助计划等，但较为典型的多层次老年保障模式是瑞士等国在20世纪80年代中期重大结构性改革后形成的三个层次的保障模式：第一个层次，由国家建立强制参加的国民年金保险制度，提供最基本的老年经济保障;第二个层次，建立法定的企业补充养老保险计划;第三个层次，建立个人储蓄性养老保险，旨在提供较高收入保障，并且各个层次的保障程度及协调都纳入国家的总体经济保障计划。对众多发展中国家以及经济转轨国家而言，多层次老年保障模式对于解决当前面临的养老保险制度危机具有重要的现实意义。

20世纪90年代以来，世界银行、国际货币基金组织的专家在总结一些国家多层次老年保障模式经验的基础上，提出通过四个层次构建新的养老保险模式。第一个层次，国家举办的、以强制储蓄计划为特征的养老保险计划。它强调和鼓励劳动者的自我保障意识，在劳动期间为日后的退休经济保障提供资金积累和准备。这一层次可为劳动者提供应对长期不确定收入风险的保险保障。第二个层次，国家举办的以收入再分配为特征的养老保险计划。它强调社会公平原则，为那些无法通过自我积累实现养老保险目标的低收入劳动者提供基本收入保障，同时它还有助于克服通货膨胀风险和难以预测的收入波动风险，保障劳动者实现最低限度的退休经济保障目标。第三个层次，由企业建立的、国家予以税收等各项政策优惠的补充养老保险计划。它强调与就业相关联和提供补充退休收入保障，作为多元化退休机制的一种补充，发挥着日益重要的作用。第四个层次，由劳动者个人和家庭建立的以自愿储蓄或其他方式建立的补充性退休收入保障计划。发展这一保障层次的意义在于弥补国家举办养老保险计划之不足，为相当规模的人口群体提供更高程度的退休收入保障。实行多层次的养老保障体系可以避免政府责任和负担过重可能导致的各种矛盾，此外，责任分担还能够对个人及企业产生激励效应，有利于提高效率。多支柱的养老保障体系能够更好地分散风险，提高效率，能够有效地应对人口结构变化和经济波动。需要指出的是，每一层次的保障结构服务于各自不同的养老保险目标，然而在运行中，往往又存在某种程度的冲突。鉴于各国具体的国情不同，问题的关键在于如何根据本国基本国情和自身发展条件，有效地组合或合理配合，发挥各层次的长处，克服其不利之处，用国家可以利用的各种资源和方式，妥善解决日趋复杂的老年经济保障问题。在此意义上，多层次养老保险模式可望成为21世纪许多国家养老保险改革发展的目标模式。

三、老年保障制度改革的发展趋势

(一)兼顾公平与效率原则

公平与效率是老年保障的两个重要原则。二者是对立统一的辩证关系，公平是效率的前提，而追求效率是为了更好地实施公平，而在一定的时点，具体的制度设计上又必须体现出二者的侧重。只有寻求到二者的平衡，养老保障制度才能产生最佳的效果。现代养老金制度的初衷就是以维护公平为目标，保障老年人的晚年生活，调节收入差距，调和劳资双方矛盾，促进社会稳定发展，可见公平是老年保障制度的根本原则。而20世纪80年代智利成功实现养老金私营化管理后，福利国家也开始将一部分目光转移到效率上来，将更多的激励因素引入养老金制度，如降低对养老保险基金的补贴比例，大力发展商业性养老保险等措施都是为了改善社会保险的实施机制，为经济带来效益和稳定，而经济发展和高效率相对于一项福利性的社会保障改革从长远看更有助于养老问题的解决。

(二)从单支柱转向多支柱

养老金制度的目标要由单一的消除贫困、解决基本生活问题，向促进储蓄和经济增长、消除贫困等多重目标转化。保障制度逐步走向自我完善、自我发展，而且由以单一的基本养老保险为主向多种层次、多种形式的多元支持体系转变，建立起企业(团体)补充养老保险、强制性储蓄保险、个人年金保险等多个层次，共同保证养老目标的实现。

(三)由政府经营转向市场化运作

养老金的市场化运作包含两层含义：一是政府为养老金制度的顺利实施提供法律保障，给予税收优惠，在遵循市场化的前提下，而通过基金运营实现制度的自我平衡;二是政府只对基本保障项目进行管理，并制定全国统一的标准，其他项目都交给非盈利性机构或商业机构负责。政府的职能只限于进行法律监督、政策指导和最后担保，并不直接参与经营。养老金制度的推行和改进离不开政府的宏观指导，即使在市场经济条件下也如此，因为市场不是万能的，它存在诸多的局限性。但是过多的政府干预会造成管理运营效率低下，容易滋生腐败，产生资金挪用问题，同时还会滋生国民的依赖和懒惰情绪。

世界银行的数据表明，只有交给具备独立经营权或交给有利益约束的私营机构进行商业化经营的养老金制度，才能真正实现基金的保值增值。以基金私营化运作比较成功的智利为例，智利将养老金交由私营机构进行统一的运营，年收益率达到了13%以上，这既促进了国家经济的发展，又为养老金的足额支付提供了资金保证。