农村老年保障

第三节　农村老年保障

老年保障的典型制度形式是养老保险，以1889年德国颁布的《老年及残废保险法》为标志，人类进入现代社会养老历史时期已经有100多年，全球大约有170多个国家和地区实行了社会养老保险制度，其中有70多个国家覆盖到农村人口。世界各国的社会制度不同，经济发展水平不等和文化背景各异，因此在确定农村社会养老保险的目标、保险资金的筹集模式、保障水平与范围等方面也存在诸多差异。从养老保险资金的筹集模式上看，目前已有的农村社会养老保险模式基本上有以下三种：一是投保资助型，这一模式是目前世界上大多数国家对农民实行的社会养老保险模式，以德国、日本、美国等为典型代表。二是强制储蓄型。目前世界上少数发展中国家对农民实行这种模式的社会养老保险，而亚洲实行比较成功的国家是新加坡。三是福利国家型，以英国、瑞典、加拿大为代表。

一、农村养老保险制度的发展历程

(一)国外农村养老保险制度的发展历程

从世界各国的一般情况看，无论是发达国家，还是发展中国家与转型国家，农民社会养老保险制度建设都要落后于其他群体的养老制度。目前，西方发达国家普遍建立了农民养老保险制度，发展中国家由于国力较弱、农民缴费能力差等多方面因素，农村养老保险发展普遍较为滞后，保障水平也远低于发达国家。

从各国社会养老保险发展的历程来看，社会养老保险制度都是从工业延展到农业，从城市延展到乡村，一般都经历了漫长的过程，在农村，也都是先覆盖农业工人，再扩展到纯农民(见表6-2)。直到20世纪40年代以后，主要工业化国家的养老保险的覆盖范围才进一步扩大到农村，农业雇佣劳动者和农场主也被纳入养老保险的体系中，由政府全额为农民提供养老金，也就是所谓的公共年金。20世纪70年代后，一些国家在农村地区建立了专业性农民年金，农民自己要负担一部分保费外，各国政府还鼓励农民参加个人储蓄性计划，作为老年收入的额外补充。至今工业国家已经建立了由公共年金、农民年金计划和个人储蓄性计划三个层次组成的农民养老保障，也就是所谓的“三柱式”农民社会养老保障体系。由于各国的经济状况、人口结构以及文化等方面的不同，各国的农村养老保险的发展也不尽相同。

表6-2　部分国家养老保险制度延伸到农村的时间比较

资料来源：杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.浙江大学出版社，2006.

大部分国家的农村养老保险一般包括在全民养老保险之中，即农民作为全体公民中的一部分享受同等的养老保险待遇，不再另行制定专门针对农民的农村养老保险制度。比如，瑞典的基本养老保险是由国民基础养老保险与国民附加养老保险所构成的，其保障对象为全体国民或居民，农民作为本国公民也被包括在内，农民在享受的养老保险待遇和必须满足的条件等方面与其他公民基本相同。农民是以公民这一抽象身份享受养老保险待遇的。只有少数国家有专门针对农民的农村养老保险制度，如1952年，法国政府单独为农民建立了社会养老保险。加拿大的养老保险体系比较健全，既有覆盖全民的养老保险，又有专门适用于农民的养老保险。所以加拿大的农民所享受的养老保障是较全面的。

(二)中国农村养老保险制度的发展历程

1.农村养老保险的萌芽期(1949—1980年)

中华人民共和国成立后，党和政府十分重视农民的社会保险和生活福利问题，我国农村开始着手建立以社会救助、社会福利和社会优抚安置为内容的社会保障制度。1956年，一届人大三次会议就明确规定了五保供养制度。从严格意义上说，这一时期的社会养老并非社会保险意义上的社会养老，因为五保供养制度属于社会保险体系中较低层次的社会救助活动。但是，农村五保供养制度是我国农村集体经济条件下最成体系的一种社会化保障制度，开创了我国农村社会养老的先河，它对农村社会养老保险制度的产生和发展都有着重要的启示和借鉴意义，是我国农村社会养老保险制度的萌芽。

2.农村养老保险的探索期(1981—1992年)

(1)初探阶段(1981—1990年)。1985年，国家“七五”计划提出“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。1986年，全国农村基层社会保障工作座谈会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，发展以社区为单位的养老保险。1989年，民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村社会养老保险试点。到1989年，全国已经有19个省、自治区和直辖市的190多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度，并积累了一定的资金。

(2)试点阶段(1991—1992年)。1991年1月，国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点。1991年6月，国务院在《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中进一步明确了农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革由民政部负责。同时原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(草案)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，并在山东、湖北、江苏等省组织了较大规模的试点。1991—1992年两年试点期间，成效显著，全国近600个县开展了大规模的试点并积累了丰富的经验。

3.农村养老保险的发展期(1993—1997年)

1994年国家组建了农村社会养老保险管理服务中心，健全了中央级管理机构。1995年10月，民政部在浙江省杭州市召开全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险制度，并力争在2000年初步建立，2005年基本建立农村社会养老保险制度。到1997年底，全国已有30个省的2 097个县开展了农村社会养老保险工作，8 288万农村人口参加了养老保险，基金积累近140亿元。与此同时，建立了农保机构27 797个，形成了有专职农保人员24 163人，兼职农保人员28 251人和数十万人代办员的队伍，基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区，初步建立了农村社会养老保险制度。

4.农村养老保险的停滞时期(1998—2008年)

1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段国家主管部门在是否应由国家出面举办农村社会养老保险的问题上产生了分歧。自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成巨大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。加之其他多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。2000年3月，劳动与社会保障部向当时的温家宝副总理提交了关于农保制度整顿和规范情况的特别报告。

5.新型农村社会养老保险时期(2008年至今)

2008年，大部委改革，原来的劳动与社会保障部与人力资源部合并为人力资源与社会保障部。农村养老保险制度建设也进入了突破性阶段。2009年8月19日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议闭幕，中央政府提出，新农保2009年试点范围为全国10%的县，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。亿万农民将和城市居民一样享有基本社会保险，沿袭几千年的农民“养儿防老”传统，将逐渐被具有基本性、公平性、普惠性的新农保制度所取代。

二、农村养老保险制度的制度结构

(一)国外农村养老保险制度结构

随着社会保障制度的演进，一些国家为农民提供了基本社会养老保障。农民基本社会养老保障的制度安排取决于本国的经济发展状况、社会保障理念、社会保障道路选择等多方面的因素。具体来讲，有的国家采取非缴费性的农民养老福利制度，有的不加区别地将农民纳入国民养老保障体系，也有的则专门建立了针对农民的养老保险制度。

1.纳入非缴费性的国民养老保障制度

建立非缴费性养老保障制度的主要是英国及英联邦国家、北欧国家以及非洲一些发展中国家。这一类国家奉行贝弗里奇的福利国家理念，建立全民普享的公共养老保障制度，农民也同样享受公共养老金待遇。这种模式的特点是，待遇全民普享，一般实行等额养老金，替代率比较低，养老金水平与个人收入无关，资金来源于国家公共税收，个人无需缴纳任何费用。加拿大、瑞典、丹麦、澳大利亚、新西兰等属于这种情况。

另一类是南美的阿根廷、巴西、乌拉圭、玻利维亚，非洲的南非，亚洲的印度等国家，由于农民等低收入群体普遍比较贫困，缴费能力弱，也实行非缴费性的养老保障制度。以瑞典为例：瑞典现行的养老保险制度分为三层，第一层是公共养老金制度，第二层是工作单位养老金，第三层是商业养老金。与农民直接相关的主要是第一层的公共养老金制度，分为最低保证养老金和收入关联养老金。

(1)参保对象。最低保证养老金主要是帮助那些没有任何收入来源或收入较低的老年人。收入关联养老金要求在一定收入以上的公民，不区分雇员、个体经营者、公务员，都强制参保。

(2)资金来源。最低保证养老金资金来源于国家财政，公民不缴纳社会保险税。收入关联养老金由政府、企业和个人三方共同负担。个人缴纳的养老费计入个人账户，雇主缴费与国家财政补贴计入现收现付基金。

(3)养老金给付条件。最低保证养老金要求养老金领取者在瑞典居住满3年，从65岁开始领取。收入关联养老金没有最低参保时间的限制，法定退休年龄为65岁，允许提前退休或延迟退休。提前退休最早可以从61岁开始领取养老金，但养老金低于法定退休年龄后退休的养老金水平，若延迟退休，养老金可增加。

2.建立农民养老保险制度

德国、日本、美国、韩国等国家采取这种模式，为农民建立了养老保险制度。制度要求农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或托底。以德国的农村养老保险制度为例：

德国农村养老保险制度概况：

(1)投保对象。法定投保人为农场主及其配偶和共同劳作的家属。农场主经营的农业企业需超过老年保障金当年确定的最低规模，最低规模在联邦范围内平均为4公顷。但大型农业企业中被雇用的雇员不属于农村养老保险的范畴，而应投保于普通工人或职员法定养老保险。

(2)资金来源。德国农村养老保险制度实行现收现付的筹资模式，资金来源于投保人缴纳的保险费和联邦政府的补贴。其中投保人缴纳的保险费占绝大部分，只有大约1/3的部分来源于国家补贴，且保费不足的部分才由政府予以补助。所有农场主的缴费数额是相同的，与企业的大小以及经营效益无关。每一个共同劳作的家属若未依法或根据申请被免除保险义务，也有缴费义务，保费由其所在的企业农场主承担，保费为该农场主保费的1/2。

(3)养老金的给付条件。农民享受养老金需要具备三个基本条件：第一，年龄条件，男女分别年满65岁和60岁。第二，缴费条件，必须按规定交满180个月。第三，附加条件，农民必须在50岁以后转移他的农业企业，脱离农业劳动成为农业退休者。

农村养老保险最低投保年限一般为15年，获取丧失劳动能力养老金的最低投保年限为5年。若早于法定退休年龄领取养老金，则领取的养老金在整个领取养老金的时间均要打折。

(4)给付形式。养老金的给付形式主要是现金给付，包括老年年金、丧失劳动能力年金等。此外，在出现特定风险时也给予实物给付。例如，在农民面临或出现丧失劳动能力的情况时，投保者可以获得康复性医疗，目的在于避免他们丧失劳动能力或改善和恢复其劳动能力，维持基本生活。如果投保者由于接受康复服务、丧失劳动能力、处于孕期或母婴保护期或死亡，农业企业的正常运营无法维持，那么，农村养老保险机构还可以提供经营帮助和家政帮工。

(5)机构设置。目前德国有13家农村养老保险机构，分别设立在当地的农村工伤事故保险机构，并在全国组建了一个自己的总联合会，即农村养老保险机构总联合会。它们的自治机关为名誉型的达标大会和理事会，在选举这两个委员会的成员时，会员被分为没有外来劳动力的独立从业者和雇主两类。另外，在农村养老保险机构总联合会的理事会中，也有相关联邦政府部门的代表参加，但是他们只有发言权没有表决权。

3.纳入完全积累的国民养老保障计划

目前世界上只有少数亚、非国家实行这种国民社会养老保险制度模式，以亚洲的新加坡和南美的智利为代表。该模式保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例缴纳的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行资助，不负担保险费，仅给予一定的政策性优惠。新加坡是较早实行完全积累制的全民养老保障计划的国家，另外一个典型是智利。但这两个国家在推行完全积累制度的全国养老保障计划时，强制要求雇员必须参加，但允许农民自愿参保。

20世纪70年代后，受石油危机的影响，工业化国家为了减轻社会保障对政府的财政压力，纷纷采取措施大力发展企业年金(补充养老保险)。在此背景下，为了提高农民养老保障水平，缩小城乡差别，大多数工业化国家，如日本、美国、加拿大针对农业经营者先后建立了补充养老保险——即专门的农民年金计划。与企业年金计划不同的是，农民年金计划基本由政府组织经办，并提供高额的财政补贴，政府在此相当于承担了企业年金中的雇主角色。如日本于1971年正式实施了《农业劳动者年金基金法》，建立了农民补充养老金计划，目前基本政策规定为：20周岁以上、60周岁以下的第一类国民年金参保人(20岁以上、60岁以下的农民、个体经营者等)，年从事农业生产经营时间不少于60天的，均可自愿参加。

除发展农民补充养老保险外，工业化国家政府一般还鼓励发展个人储蓄性养老保障计划，如有的国家通过免征所得税的政策优惠扶持个人储蓄性计划。美国于1981年曾立法规定对于没有职业年金计划的城市雇员及农民给予养老储蓄优惠，在储蓄时不需纳税，计划的最高存款额为每年2 000美元;日本民间的农业相互救济协会举办的人身共济保险也对农民养老及其他社会保障发挥了重要的补充作用。

(二)中国农村养老保险的制度结构

中国的农村养老保险制度几经发展变化，于2009年起开展了新型农村社会养老保险试点。新型农村养老保险(以下简称“新农保”)制度的内容：

1.参保范围

2009年9月1日国务院颁发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定新农保的参保对象为年满16周岁(不含在校生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。从各地的试点办法来看，有的地区规定为农村居民，有的地区已经把参保对象扩大到城乡居民，但主要的地区参保对象为纯农民。

2.资金来源

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。(1)个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。(2)集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。(3)政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部计入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

3.养老金待遇

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

4.养老金待遇领取条件

年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费;距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年;距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

5.基金管理

试点阶段，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理。各级人力资源社会保障部门履行新农保基金的监管职责，试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

6.新老制度衔接

原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(老农保)的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金;对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。