特殊人员福利

第二节　特殊人员福利

一、老年人社会福利

(一)老年人社会福利的内涵

老年人社会福利可以从两个不同的角度来理解：首先，从政府服务功能角度来看，老年人社会福利是政府为了发扬敬老、爱老精神，安置老人生活，维护老年人健康，充实老年人精神文化生活而采取的一些政策、措施和服务。老年人社会福利是在满足老年人的基本物质生活需要的基础上，进一步满足老年人的精神文化生活需要。其次，从老年人的特殊需求来看，老年人的社会福利是根据老年人的特殊需要，由国家和社会为老年人提供各种物质或服务。老年人由于身体或健康方面的问题，在日常生活和心理方面存在一些靠自身的力量无法解决的问题，因此需要国家和社会给予支持和帮助。老年人社会福利的实施主体是国家和社会，客体是达到一定年龄(60岁或65岁)的老年人，目的是满足老年人的特殊需要，帮助他们改善生活质量。

老年人福利是建立在老年人特殊的社会需要和生理变化的基础上的。老年人的需求主要包括以下几个方面：身体方面、社会心理方面、经济方面、住房和环境方面、教育、文娱和参与社会生活、就业等。^[4]由此可见，老年人的需求是多方面的。

(二)各国老年人社会福利制度

老年人社会福利是现代社会福利制度的重要内容之一，它在整个社会福利制度中有着极其重要的地位。进入20世纪后大多数国家开始面临人口老龄化问题，它们都纷纷建立了各自的福利计划。老年人社会福利的特殊性在于它估计到老年人需求的特点，促进了现代福利项目从内容到形式的多样化，同时也推动了社会福利服务的专业化。

荷兰是传统的高福利国家，荷兰老年社会福利的宗旨是鼓励老年人尽量参与公众生活，自食其力，只有在他们有需要之时社会才给予其适当的帮助。当前，荷兰的养老设施主要有老年公寓、老年照料院和老人护理院。除了政府资助的“老年人之家”外，还有各种私人服务机构和当地的社会组织为他们提供各种服务。荷兰的老年人有着较高的社会福利保障水平和规范的老年人社会福利运作机制。

英国在第二次世界大战结束后进一步实行了“福利国家”的社会福利制度，主要内容包括老年人收入补助、老年人医疗健康福利、老年人社会福利服务和老年人发展型福利。随着人口老龄化的加速，英国的老年人社会福利已面临着巨大压力。英国老年人口绝对量和比重加大使得劳动人口对老年人的赡养系数不断上升，在职工人的负担加重。老年人口的增加使国家对老年人的生活补助增多，同时也造成医疗保健费用大幅上升。鉴于这些问题，英国对老年人社会福利制度进行了改革。这些改革主要在以下几个方面：削减福利开支，缓解政府的财政困难;加强老年科学研究，鼓励学术界为制定有关政策提供咨询和建议。

日本是工业发达国家中进入老年型社会最晚的国家，但日本在成为老年型国家之后人口老龄化发展速度之快，在发达国家中名列首位。日本在老年人社会福利方面的措施包括：入住养老院;将老年人委托给护养受托人;短期入住;日托服务;为因身体上或精神上的障碍难以进行日常生活的家庭派遣服务员帮助其做家务和护送老年人去医院等。

我国的老年人社会福利也有自身的特点，20世纪50年代以来我国老年人社会福利的发展演变大致经历了两个阶段，即计划经济时代的老年人社会福利和市场化过程中的老年人社会福利。在前一阶段，我国整体的福利制度模式是由国家负责、政府包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利模式。老年人社会福利的基本结构是城乡二元的老年人福利结构。后一阶段是我国老年人社会福利事业随着社会转型和经济体制转轨后所呈现出的一种状态。在市场化过程中，我国仍然非常重视老年人的社会福利，老年人社会福利制度已粗具规模。2001年6月，民政部在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”，它的主要内容是：在未来3年内，从中央到地方，拿出发行福利彩票筹集的福利金的80%(40亿到50亿元)再加上地方和社会力量的投入，投资总额将达到100亿元以上，用于资助城市社区老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。其目的是，通过实施该计划，以功能有效的老年人福利服务设施为依托和载体，让老年人在自己居住的社区内，基本生活能得到保障，家庭困难能得到帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，不断提高老年人的生活质量。各地在实施该计划的过程中积极探索，制定了一些适合本地区情况的特殊政策，也取得了积极的成效。

二、妇女儿童社会福利

(一)妇女儿童社会福利的内涵

妇女儿童社会福利的概念可以从如下几个方面来理解：首先，国家是妇女儿童社会福利的责任主体;其次，妇女儿童社会福利的享受对象应包括所有的城乡妇女儿童。这里所讲的福利既包括物质保障，也包括社会服务。它在社会服务的性质上体现出经济福利性，属于第三产业范畴但又不同于一般的第三产业，是难以采取市场调节的社会公共领域，其生存和发展的必要条件往往是政府的政策扶持。妇女儿童社会福利作为社会福利的重要组成部分，除了有与社会福利一致的作用之外还有其特殊性的一面。它有利于实现男女平等，有利于开发和利用女性劳动力资源，有利于维护家庭和睦和社会安定。

此外，妇女儿童社会福利的内容应该涵盖妇女儿童的基本要求。妇女儿童社会福利的内容大体上可以概括为妇女就业保障、妇女生育社会福利、妇女儿童健康和儿童成长福利等方面。

(二)各国妇女儿童社会福利制度

从各国实践我们可以看出社会福利事业受到各个国家经济发展水平的制约。社会经济发展水平高的国家，社会保障制度必定健全，妇女儿童福利事业也十分发达;社会经济发展水平低的国家，社会保障制度往往存在着缺漏，妇女儿童福利事业也相对落后。因此，妇女儿童福利事业的发展水平在某种程度上代表着一个国家的社会经济发展水平。以西方国家为例，妇女儿童社会福利制度大体上经历了三个发展阶段，即20世纪40年代的粗具规模阶段、20世纪40年代末到60年代的长足发展阶段和20世纪70年代以来的调整完善阶段。

20世纪以来，瑞典的妇女儿童社会福利大致经历了三个阶段，首先，初步发展阶段(1914—1945年)。在这一阶段，瑞典社会保障制度建设的许多方面都涉及儿童社会福利。其次，快速发展阶段(第二次世界大战结束至20世纪70年代)。这一阶段是瑞典社会保障制度的快速发展阶段，在妇女儿童社会福利方面采取的一系列措施，极大地推动了妇女儿童社会福利事业的发展。这些福利措施加上相关法律规定，使得瑞典开始建立起完善的妇女儿童福利体系。最后，完善阶段(1980年至今)。20世纪80年代，瑞典的妇女儿童社会福利经过一系列的改革后进入了完善的阶段。

日本在妇女儿童社会福利方面比较重视相关法律法规的制定。20世纪30年代，日本妇女儿童社会福利制度还处于初步发展时期，这期间出现了《防止虐待儿童法》和《母子保护法》。第二次世界大战后又颁布了“福利三法”。20世纪60年代又制定了三项重要社会保障立法。20世纪90年代以来，日本经济逐渐走下坡路，社会福利开支却不断增加，家庭津贴制度日益成为沉重的政府负担。另外，日本对残疾儿童采取的福利措施大致包括以下几个方面：预防发生，早日发现，早日治疗;在家福利服务;福利设施服务;残疾儿童的教育等四个方面。

澳大利亚是世界上最早实行社会福利制度的国家之一，并于1912年设立了产妇津贴。澳大利亚政府以提供资金和服务等方式对儿童社会福利提供了各个层面的服务，但资金支持只是中央政府的职责，具体的儿童保护及家庭外照料则由州政府负责。澳大利亚妇女儿童社会福利的主要内容主要包括：妇幼保健方面，家庭补贴方面和儿童照料等方面。

在我国，妇女儿童社会福利也经历了一个长期的发展过程。从中华人民共和国成立到20世纪60年代是我国妇女儿童社会福利制度的形成时期。中华人民共和国成立后，我国开始着手社会保障制度的创建，这中间也包括妇女儿童社会福利。国家在制定社会福利的方针政策的同时，也通过各种措施为举办福利事业提供资金。改革开放以后，政府着手改革和完善妇女儿童社会福利制度。经过改革开放以来的变革，我国的妇女儿童社会福利制度得到了很大的发展，主要表现在妇女儿童社会福利开始走向制度化，妇女儿童社会福利社会化程度提高，妇女福利获得了较快的发展以及儿童福利也有了更进一步的发展。然而，目前我国妇女儿童福利事业也存在诸多问题，如福利的社会化程度不高、福利水平较低、福利地区差异大以及贫困问题等。

三、残疾人社会福利

(一)残疾人社会福利的内涵

从广义的角度来理解，残疾人社会福利包括为保障残疾人在衰老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失学等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护法的援助制度。从残疾人社会福利的领域来分，残疾人社会福利一般包括残疾人保障、残疾预防、残疾人康复和残疾人教育。从残疾人社会福利的提供方式来分，包括残疾人社会福利制度和残疾人社会福利服务。由于生理、心理等缺陷，残疾人群体具有生理上的障碍性、经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。^[5]

(二)各国残疾人社会福利制度

各国的国情、经济发展阶段、综合经济实力、社会文化传统和风俗习惯存在差异，在实施残疾人社会福利的过程中也存在一定的差异。

英国的残疾人社会福利起源很早，而且较为完善。早在14世纪就出现了包括残疾人在内的救济贫民活动。工业革命后，英国社会问题日趋严重，这也引起了政府对残疾人社会福利问题的关注。1601年英国颁布了著名的《济贫法》，确立了政府在社会福利中的责任。1942年社会保障委员会发表了著名的《贝弗里奇报告》，报告设计了一套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，其中包括了对残疾人的补助。1971年起将重度残疾人纳入正式教育及福利体系中。英国社会福利制度的建设时间较早，而且较为完善，其残疾人社会福利也较为完善。在1995年，英国颁布了《残疾歧视法案》，2005年也出台了新的反残疾歧视法案《2005年反残疾歧视法案》。另外也出现了专为残疾人解决各种问题的专门机构，如残疾人问题办公室等。英国政府也为残疾人提供了大量的财政补贴项目以解决残疾人的就业、住房和教育等方面的问题。

美国的残疾人政策大致可以分为三个阶段：(1)20世纪初，开始建立收入、健康福利以及保险方面的政策。(2)20世纪70年代后，美国对残疾人的政策做了一些改变，主要将用于残疾人方面的资金投入残疾人科研。(3)20世纪八九十年代，美国残疾人政策开始转向关注残疾人的人权方面，将残疾人的合法权益用立法的形式确定下来。残疾人保障方面，美国设有残疾年金。另外，美国还为患有矿尘病的矿工制定了特别津贴制度。收入低的残疾人可以领取有关机构发放的食品。1964年，美国政府专门制定了为老人和收入低的身体残疾者提供住宅计划。残疾人医疗康复是残疾人社会福利的重要构成，残疾人医疗康复包括身体残疾人的康复和精神残疾人的康复。另外，在残疾人就业、残疾人教育和无障碍环境方面，美国也制定了相应的法律和政策来保障残疾人的权利。

中华人民共和国成立后，我国的残疾人社会福利才得以建立，其发展大致经历了初创、停顿和再创三个阶段。另外，残疾人文化体育和无障碍设施建设也都取得了一定的成绩。但是，我国残疾人福利事业发展进程中也存在一些问题。这些问题主要表现在行政化现象严重、福利服务水平低以及筹资渠道单一等方面。

表12-2　2005—2008年我国社会福利企业基本情况表

数据来源：中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴.中国统计出版社，2005—2008.