我国农产品质量安全体系

随着社会发展，我国农业生产正在由粗放型向集约型转变，同时国民生活水平也在不断提高，质量标准在农业经济发展中的作用也越来越重要。围绕农业产业结构调整、农民收益以及农产品国际贸易这些问题，农民、销售者、消费者和管理者对于农产品质量安全的要求越来越高。从１９９９年农业部和财政部启动实施农业行业标准制修订专项计划开始，国家已经陆续制定了５批农业行业标准制修订专项计划，许多市场急需的重要大宗农产品和对外农产品以及部分名特优农产品的质量标准、生产和加工规范、检查方法标准等列入了国家标准支持的重点。不论从建设内容、管理体系还是运行机制看，我国的农产品质量安全标准体系都已经基本建立，并且在实际应用中已经取得了很好的效果。

　  一、我国农产品质量安全体系现状

（一）标准法规体系框架基本形成

农业标准化工作，从根本上说是为农产品生产和销售服务的。

从国家的角度来说，农产品质量安全标准是贯彻执行国家《标准化法》和其他有关法律法规的重要技术依据。对于各级的农业行政部门，一个重要的工作就是农业行政执法。执法的对象主要包括种子管理、农药检测、肥料登记、兽药监察、饲料监察、农机鉴定、动植物检疫、农产品监测等，而行政执法最重要的一个依据就是农业法规和技术标准。《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等相关法规是现在我国农业生产上的重要法律依据。在相关法律规定不够详细的情况下，技术标准就成为了执法的重要依据。比如植物新品种ＤＵＳ测试、转基因生物安全评价与检测等标准的制定，使农业执法者在执法过程中有了重要的技术依据。经过多年的积累和探索，现在我国已有农业国家标准１３５６项，行业标准３３９６项，地方标准８１９４项，基本形成了由农业国家标准、行业标准等组成的标准体系框架。农业国家标准、行业标准的范围进一步扩大，从以前的农作物种子、种畜禽标准扩大到农产品生产、销售的各个过程。标准的内容已从原来偏重的种子标准和产品标准，扩展到关键技术以及加工、包装、贮藏、运输等多个过程。与此同时，卫生、进出口管理等相关机构也组织制定了一批农产品方面的法律法规。

进出口食品安全的有关规定和标准也日趋完善，现在进出口食品安全的管理主要依据《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国进出口商品检验法》和《中华人民共和国动物及动物源食品中残留物质监控计划》

等法律以及相关的规定。此外，还开展了对国外进口食品厂家进行注册的工作，目前使用的共有配套法规１００多个，已经制定批准了与食品相关的国家标准９９１项，此外相关部门也批准制定了一批关于食品加工方面的行业标准１１００多项。质检总局也加快了食品质量安全、卫生标准的制定修改步伐。截至目前，已批准制定的食品卫生、食品质量的检验方法、食品添加剂、食品包装、食品储运等方面的标准有９８６项，其中大多数采用了国际标准（ＣＡＣ等）。根据我国入世承诺，结合ＳＰＳ、ＴＢＴ协议等原则要求，对已经不适合的食品安全法律法规进行了修改和完善，我国出口食品安全管理的法律法规体系得到了进一步的完善。在有害物质残留限量和检测标准方面，我国也初步建立起了相关的标准体系，正式登记的农药品种基本都制定了农药残留限量和检测方法标准。

目前兽药的相关残留限量，国家标准还比较少，主要依据的是行业标准或部标。毒素标准目前只有很少毒素种类的限量和检测标准，如黄曲霉毒素等个别品种，其他种类毒素标准则需要进一步完善。对于没有在国内登记的农兽药残留限量和检测方法暂时还处于空白，需要去填补。

（二）科技含量不断提高

最近几年，我国制定的农产品质量安全标准的技术含量明显增高。在农药、兽药、饲料和饲料添加剂、转基因等产品的测定方法标准中，普遍使用了原子吸收光谱技术、液相色谱技术、气相色谱技术等高科技技术。一些农产品质量安全标准已成为国际标准，为多个国家使用，如我国先进的橡胶标准，被各橡胶贸易国所采用。还有一些标准已经达到国际水平，如《橙、柑、橘汁及其饮料中果汁含量的测定》，这一标准是我国众多相关专家合作完成的、自主开发的、达到国际先进水平的标准；再如我国的小麦检测标准，其内容已与ＩＳＯ国际标准相似，且在容重这一重要技术指标上，我国的标准参数要求超过ＩＳＯ标准，水分、杂质指标也均比ＩＳＯ标准要求严格。

（三）逐步与国际接轨

当前，我国农业技术国际采标率在２０％以上。由国际食品法典委员会（ＣＡＣ）、国际动物卫生组织（ＯＩＥ）、国际植物保护公约（ＩＰＰＣ）颁布的监测标准被作为解决国际农产品贸易纠纷的技术依据。基于这一点，为了适应国际贸易的需要，近几年，我国政府每年都要派遣５０名以上相关专家和技术人员参加ＣＡＣ会议，从而有效地参与了《现代生物技术食品风险分析原则》《豆制品在食品分类体系中的地位》《酱油中氯丙醇限量》《法典推荐可废除的农药最大限量》等一系列标准的制定工作。近些年来，为了更好地维护我国农产品在国际贸易中的利益，我国开始从被动接受转变为主动参与，积极参与国际和地区标准的制定修改，如ＣＡＣ标准中对于竹笋、腌菜、干鱼片的标准以及国际植物保护联盟的水稻ＤＵＳ技术指南，这些标准的制定，都有我国专家的功劳。值得一提的是，２００２年，我国首次制定了《减少果树中黄曲霉毒素污染技术规范（初稿）》，该标准在２００３年３月被国际食品法典会议采纳。目前，由我国牵头的非发酵豆制品标准也处于起草阶段。

（四）体系运行取得成效

农产品质量安全标准体系建立以后，发挥了巨大的作用。全国各地通过农产品质量安全标准指导农业结构调整，通过建设示范区加速标准实施，通过认证与执法检查推动标准应用，取得显著效果。近年来，通过认证的无公害农产品有１１００９个、绿色食品５４７１个、有机食品近ｌ０００个；水稻、棉花、肉牛等农产品由以前量的堆积变成了质的提高，这些产品都成为了大中城市消费者的主要农产品。除了质量的提高，农产品的安全性也得到很大程度的提升。在农业部组织的对农产品的检查中，我国３７个城市蔬菜有害物质超标率比２００１年降低了３４.７个百分点；在１６个城市对畜产品的检查中，瘦肉精检出率下降了２６.４个百分点；５个城市水产品氯霉素检出率更是降低到０。总体上，我国农产品质量安全水平在持续增长。与此同时，粮食、蔬菜、水果、畜产品、水产品等我国优势的农产品也打破发达国家的技术壁垒，２００１年之后，我国农产品在出口创汇上保持１０％以上的增长速度，２００４年达到了２３１亿美元。如今，农产品质量安全标准体系已成为农业发展中一个必不可少的因素，对农产品生产的指导、农业依法行政的推动、农产品国际贸易的促进，都有着巨大的影响，是提高我国农产品质量、减少生产成本、科学利用农业资源的重要技术保障。

    二、我国农产品质量安全体系的问题

（一）标准管理主体不清晰

我国农产品质量安全管理不但涉及生产环境、生产资料、生产过程等许多环节，而且还牵涉到标准制定、标准实施、认证、监督执法等许多领域。现在使用的农产品管理体制还是采用以前的计划经济体制，农业标准化工作的行政成分太多，几乎成为行政管理的附庸。以前，农产品质量安全标准的管理被分割到多个机构，如种植业、畜牧业、渔业、农机、饲料等１０多个部门。目前仍存在农业、水利、林业、烟草、质检等多个部门，再加上供销、商业等行业协会，农产品质量安全标准的制定执行仍分散在１０多个部门。由于参与农产品质量安全标准体系管理的部门繁多，权力划分过细，环节分解太过杂乱，造成体系的范围、发展方向不够明确，部门职能界定不清。此外，我国各级标准也缠绕不清，国家标准与国家标准、国家标准与行业标准、行业标准与行业标准等标准之间不能相辅相成，有时甚至相互对立。

（二）整体性较差

农产品质量安全标准体系应该是一个相互关系的整体，但现在使用的农产品质量安全标准体系还没有成为一个有机整体。究其原因，一方面，是因为国家长期实行计划经济体制，对农产品实行统购统销的政策，农产品质量安全标准体系的作用不明显，农产品质量安全标准的制定、修改很多时候使用的还是头痛医头、脚痛医脚的办法，很少从农业产业本身出发来制定农产品质量安全标准体系；另一方面，由于我国农业管理制度分散，牵涉到的农业部门很多，大家难以形成统一的意见，采取共同行动，大多数时候还是以自身职能为出发点去制定相应的技术标准，这样就很难用系统工程原理来制定农产品质量安全标准体系。以种植业方面为例：烟叶、茶叶、棉麻、等种植业，既有农业部门制定的种子种苗标准、生产技术标准和产品质量标准，同时烟草、轻工、商务等部门又有相关的收购标准、等级标准、检验标准和加工标准，多个农产品质量安全标准之间缺乏一个统一的标准，这样就很难形成一个综合的整体。此外在关于农产品中有害物质限量的关键技术上，一些方面还是空白。

（三）配套程度低

有些农产品质量安全标准缺乏与之相对应的检测方法，只是在技术指标上作了要求，而农产品生产、加工和贸易方面涉及的品种标准、产地环境标准、生产过程控制标准等，没有与之相关的规定。这就导致农产品生产、加工过程缺乏有效的技术指导，对农产品生产过程的质量安全监督缺少有效的技术标准。尤其在无公害农产品认定中，这一情况更为突出，在已经制定的２９４项无公害农产品行业标准中，和农产品相关的有１４１项，但与质量安全、生产技术规范和产地环境三个方面相对应的产品标准只有９６项，还有４０多个产品缺乏与之对应的标准。以上，也是我国难以实施统一标志认证产品目录的一个主要原因。此外，在农产品收购标准方面，质量标准较多体现在对品质的要求上，而缺乏对有毒有害物质安全限量的相关标准以及相关的检验检测方法，针对新技术新领域制定的标准更是十分稀少，这就导致标准执行过程中弹性很大，检测结果的真实性也受到影响。

（四）针对性不强

作为规范生产贸易行为和评定产品质量的技术准则，标准应该有明确的调控对象。国际上，标准制定的目的，要么是规范生产，要么是为贸易和市场交易服务，要么是保障消费安全和保护生态环境的需要，或者三者兼有。而我国的一些农产品的安全标准，不管是国家标准还是行业标准、地方标准，标准本身的服务对象不是非常明确，这就导致标准的针对性不强。制定标准的目的、依据单一，一般只是从身体健康的角度出发，很少考虑我国的农业生产力水平、农业投入品产业的发展水平和农产品在国际贸易中的需求。此外，产品分类笼统、限量指标严格程度不同，这又是一个在农产品安全限量指标上较为常见的问题。比如我国蔬菜中有机磷农药残留限量标准比ＣＡＣ标准及美国、欧盟和日本的规定都要严格，导致我国蔬菜产品农药残留超标率大幅度偏高，和使用国际标准（ＣＡＣ）判定的超标率相比，要高出１０个多百分点。类似的，我国在茶叶中对铅限量的规定也比其他国家的规定都要严格。这样严格的标准，不但可能造成不必要的社会恐慌，也在对外贸易中授人以柄，对农产品的出口贸易造成影响。此外，一些高技术产品正准备或已经进入市场，如酶制剂、氨基酸或蛋白金属螯合物、转基因产品等，但目前还缺乏相关的安全标准和检测技术，很难对其进行有效规范。

（五）适应性较差

随着经济、技术、社会的发展，质量安全标准体系也应该不断调整，或修改，或补充，或作废，或重新制定。但我国的农产品质量安全标准体系，几十年来基本上没有大的变化，无论在行业分工上，还是在标准层级划分上，都存在滞后或者适应性很差的问题。如农产品质量安全行业归口问题是在计划经济体制下设定的，本来早就应该对其进行大规模修改，以提高标准的效率，逐渐地建立起科学、完善、一致、权威的农产品质量安全标准体系，以适应新的市场经济体制条件下农产品生产、加工、运销一体化发展的需求。但是，因为现在还采用以前机构分散、条块脱节的管理模式，致使棉、麻、丝、糖等农产品标准的制定和修改都很困难。同时，根据国际的通行做法，一项技术标准一般经过３～５年就应该修订一次。而我国现在使用的国家标准、行业标准，有３６.７％的标准标龄在１０年以上，５～１０年的达到３６.４％。因为没有对标准进行及时修订，导致很多标准内容过于陈旧，如黄曲霉素的检测技术在我国仍采用薄板层析法，而这种方法，发达国家基本已经淘汰了。这种方法的检出限要远高于国际先进方法，同时检测结果的准确性差。我国对粮食中的黄曲霉毒素指标规定为１０～２０微克／千克，而国际上一般要求２～５微克／千克，这就导致我国的粮食在国际粮食贸易中处于被动地位。

（六）风险评估技术应用少

目前我国的标准体系中，风险评估技术应用很少，如在农产品有毒物质残留和污染物的危害评估中还没有正式引入风险评估技术。与发达国家相比，我国对风险评估基础数据的收集还很少，甚至与一些发展中国家相比仍然存在一定差距，这就使我国标准修订对国际通报评议中其他ＷＴＯ成员提出的意见难以回答。