大理州党委政府对治理洱海的要求和政策措施

1996年和2003年，洱海两次大面积暴发蓝藻，特别是2003年7月、8月、9月三个月水质急剧恶化，透明度降至历史最低，水质一度下降到了Ⅴ类水质，洱海环境与生态功能遭受严重威胁。

面对严峻的湖泊生态问题，历届大理州委、州政府高度重视，把破解洱海的生态环境难题作为学习实践科学发展观的一个重要突破口，牢牢树立科学发展的理念，坚持生态优先，积极探索让洱海休养生息的有效途径，响亮提出了 “洱海清、大理兴”理念，强调 “坚持生态优先、环境优先、洱海保护优先”、牢固树立 “在保护中发展，在发展中保护”，把洱海保护治理作为滇西中心城市建设的前提，在不同时期，对洱海保护治理提出明确要求，采取行之有效的政策措施，使洱海流域生态环境的保护治理不断取得阶段性成果。

一、“九五”期间 （1996—2000）

1996年针对洱海蓝藻暴发、水质恶化的严峻形势，大理州各级政府果断及时地在洱海及周围采取了 “双取消”政策 （取消网箱养鱼、取消机动渔船动力设施）。到1997年，共取消养鱼网箱11187个，机动捕鱼船2579艘。［7］

1997年11月实施 “禁磷”工作，在洱海汇水区内禁止生产、销售和使用含磷洗涤用品。在洱海流域各乡镇全面推广控氮、减磷、增施有机肥技术和 “三改一池”建设。

1999年开始实施 “三退三还” （退耕还林、退塘还湖、退房还湿地）政策，共退耕还林484.97公顷，退塘还湖296.3公顷，退房还湿地41.12公顷。这些工作的开展，对洱海的水环境保护起到了一定的促进作用，增强了群众对水环境保护的意识。

“九五”期间，在洱海流域启动实施了洱海环湖地下排污截污主干渠工程，一次性建成高4米、宽6米、雨污分流地下排污截污主干渠。［8］科学设计并高标准建好城市排污管网，新城区建设中做到统一规划，统一设计、统一建设，做到雨污分流、配套建设、一次建成。老城区进行逐步改造，逐步做到雨污分流。加大污水处理设施建设，对大理、洱源两个市县已建成的污水处理厂加强了管护与提升，确保正常运转和处理达标。在洱源县邓川镇、大理市海东镇新建污水处理厂。对沿湖的宾馆、饭店、山庄等重点排污大户，按照分类收集、分类处理、分类使用、中水回用的原则进行污水处理。积极探索和推广对村镇污水处理土壤净化槽的低投资、低成本的可行处理方法。

同时，抓住国家实施西部大开发、天保工程的机遇，切实加强大理、洱源两个市县的天然林保护工作。在洱海流域实施封山育林、山羊禁放。结合海东开发，抓好东面山绿化。统筹规划，合理布局，适地适树，乔灌草结合，高标准、高质量分步实施。并加强流域水土流失治理工作，进一步规范大理石开采加工，严禁在苍山东坡挖山取石；流域其他地区开矿取石也实行定点限量，严格准入，严格控制，严格监管。

二、“十五”期间 （2001—2005）

“十五”期间，云南省委、省政府对云南高原湖泊治理进一步重视，先后召开了省政府滇池污水治理工作会议、九湖领导小组会议和抚仙湖水污染防治办公会议，全面推进以滇池为重点的九大高原湖泊水污染综合防治工作，实施环湖截污、外流域调水及节水、入湖河道综合整治、农业农村面源治理、生态修复与建设、生态清淤等六大工程。

大理州委、州政府按省政府的部署要求，把保洱海摆到与保民生、保增长、保稳定同等重要的位置来推进，不断完善治理规划，2003年年底，在原洱海水污染综合防治领导小组基础上，重新成立了州洱海保护治理领导小组，提出了着力构建洱海绿色流域建设六大体系，概算总投资64亿元，使洱海保护治理工作走上科学的轨道，实现了 “三个转变”［6］：

从区域治理向流域治理转变。加强流域生态环境的综合治理，先后启动了洱源生态文明示范县建设、大理市百村环境整治工程，逐步消除了流域保护治理的盲点，初步走上了全流域控污的轨道。洱海主要源头洱源县已在7个乡镇完成农田面源污染的治理，有效减少了源头污染。

从点源治理向面源治理转变。实施集镇和村落截污治污、乡村环保、农业面源污染治理、河道治理、湿地恢复五大面源控污工程。实行市县政府所在地、重要集镇、村落、家庭四级污水处理方式，建成76座村落污水处理系统，建成9811户农户庭院污水处理设施；实行流域大春水改旱，推广建设生态沟渠、畜禽粪便收集站和有机肥加工厂，实施流域禁磷和禁白；开展新一轮退田、退塘、退房，还林、还湖、还湿地工作，新拆除沿湖房屋673院，清退土地1089亩。

从工程治理向生态建设转变，实行生态控污。全面启动了国家水专项洱海项目，加大洱海及环湖湖滨带生态修复力度；实施了洱源县生态基础设施、生态农业、生态工业等七大体系建设。把占洱海70％入湖水量的生态湿地建设作为生态经济示范镇建设的重要内容，建设了罗时江河口湿地、才村湿地公园等约2100多亩，推进西湖湿地生态修复，净化了入湖河流水质。

2003年开始全面实施湖滨带生态恢复建设工程。清除了覆盖在湖底的水生植物残体和腐殖层，对工程区范围内原有地形及废弃鱼塘进行全面改造和生态建设。加大了对洱海流域污染企业的治理淘汰力度，先后关闭了一批污染严重、治理无望的企业，搬迁一批企业，敦促一批企业新建污染治理设施并实现达标排放。全面整治大理石加工企业的污水排放，实行集中生产，集中污水治理，切实做到流域内新建项目与环保设施同时设计、同时施工、同时验收，敦促环保不达标企业全面整改。［8］

为在面源上有效防控，州政府完善了以市县行政主管部门为主体的多层级流域基层管理模式，专门增设了镇级洱海环境管理所，在沿湖沿河自然村新建一批垃圾池，聘请滩地协管员、河道管理员和卫生打扫及垃圾收集员，负责洱海滩地和入湖河道的常年管护及日常保洁；创建了“农户垃圾进池，村组垃圾归中转站、并由市县统一拉到市县垃圾填埋场”的农村垃圾处理运行模式，沿湖农民告别了长期以来垃圾入湖的生活习惯。创立了 “环境管理风险抵押金制度”和入湖河道河段 （长）制度，将环境质量目标责任制落实到人。有了专人管理，入湖河道内乱丢、乱倒、乱排现象得到有效遏制。按因地制宜、一户一厕的原则，充分利用农户现有的房屋和庭院，每户建一个生态卫生旱厕，淘汰老式水冲式厕所，减少污水产生量。

在湖面管理上，坚持每天巡查制度，加大了对机动渔船、旅游船、滩涂湿地渔政资源等综合执法和洱海流域环境监管力度。

同时，大理州把洱海面源污染防控变成全民参与的行动，从娃娃抓起，让环保教育进校园、进课堂，充分利用各类新闻媒体，邀请民间艺人将洱海保护编为大本曲巡回演出，使 “洱海清、大理兴”的理念深入人心。

2004年重新修订的 《洱海管理条例》，明确将洱海正常来水年的最低生态运行水位从原来的1971米提高到1972.61米，确保了洱海的生态用水。

通过综合防控，面源污染得到有效控制，洱海流域农业产业结构不断优化，田园风光得到有效保护，村庄环境得到很大提升，洱海水质稳定改善。2006—2000年，洱海水质连续5年保持在Ⅲ类，每年有3个月以上保持在Ⅱ类。

三、“十一五”期间 （2006—2010）

“十一五”期间，大理州委、州政府坚持生态优先，“保护洱海、保护海西”的发展思路，把畜牧业作为洱海流域农业、农村经济发展和农民增收的重要产业来发展，把畜禽养殖污染治理作为洱海流域农业面源污染治理的重要内容来抓。全面完成了与省政府签订的 “十一五”洱海流域污染综合防治目标责任书，共有续建和新建项目30项，总投资13.5亿元，在项目完成率100％，目标责任落实率100％，年度计划完成率100％的情况下，取得了洱海水质明显改善，连续5年总体稳定保持在Ⅲ类的良好成绩。

过去由于群众认识不到位，相关措施不落实，通常都是将奶牛的排泄物直接排向河道，流入洱海，直接影响洱海水质。加上猪、羊等其他牲畜粪便和其他垃圾，洱海周边污染形势极为严峻。为了有效减少畜禽粪便对环境的污染，州委、州政府十分重视，从2009年开始，州政府印发 《2009年洱海保护及洱源县生态文明建设工作意见》和大理州政府关于印发 《2010年洱海保护及洱源县生态文明建设工作意见》，把畜禽养殖污染治理列入洱海保护及洱源县生态文明建设工作的重要内容来抓。一是主管部门认真组织项目实施，州农业局、畜牧兽医局作为项目主管部门，制定了 《洱海流域农业面源污染防治重点项目实施意见》，将治理任务分解到州畜牧站、大理市畜牧局、洱源县畜牧局，加强项目的落实、指导、检查，确保完成治污任务。二是以科技为支撑，加强畜禽养殖污染治理技术的试验、示范、推广。州畜牧站在州科技局的支持下，一方面开展生物发酵床 “零排放”养猪技术试验示范，取得成功后，大面积在洱海流域推广；一方面在欧亚奶牛场开展循环利用牛粪种植双孢菇、巴西菇试验示范，取得成功后，已在2个奶牛场和1个示范村推广。三是创新投入方式，加大投资力度。州政府加大投入力度，创新投资方式，以政府信用贷款的方式，筹集贷款，其中2009年和2010年共投入畜禽养殖污染治理资金1320万元。四是部门配合，州、市县协同，努力完成治污目标。在州洱海保护领导小组的统一领导下，州农业、畜牧、环保、财政等部门密切配合，州、市县农业、畜牧部门协同努力，2009年和2010年均圆满完成年度任务目标。

通过强有力措施，取得了明显成效。一是切实开展生物发酵床 “零排放”养猪技术试验、示范、推广。在洱海流域18个规模养猪场示范推广生物发酵床7300平方米，生物发酵床出栏生猪1.8万头，直接减少猪污染物排放1.8万吨，有效降低了洱海流域养殖业面源污染，为洱海流域农业面源污染治理积累了工作经验。二是切实开展循环利用牛粪种植双孢菇等食用菌试验示范项目。2009—2010年在两个规模奶牛场和一个示范村共建设菇棚26个，菇床4.2万平方米，利用鲜牛粪3360吨，年可产双孢菇、巴西菇350吨，产值280万元，实现纯利润140万元。利用牛粪制作菇床、收菇后基质料成为改善土壤结构、增加土壤有机质的优质有机肥，实现牛粪的循环利用。三是推广奶牛分户养殖粪便收集发酵循环利用技术。在洱海流域的上关、喜洲、邓川、右所等4个奶牛养殖重点镇推广以户为单位的堆肥发酵池，共建设堆肥发酵池9300个，总容积3.72万立方米，年收集与堆肥发酵牛粪6万吨。解决非用肥季节的牛粪堆集发酵，经好氧发酵达到无害化处理牛粪的目的。四是开展规模奶牛养殖场粪便处理循环利用技术示范推广。对20个规模奶牛场实施粪便规范化处理技术。实行雨污分离、干湿分离，统一采取干清粪工艺，固体粪便建设带顶堆肥发酵池，实行好氧发酵，发酵后粪便既可还田种植牧草、蔬菜、水果、粮作，还可交有机肥厂生产生物有机肥；液态粪尿和冲洗水进入三格式发酵池，经沉淀后厌氧发酵，排入牧草地或农地，实现种养平衡、循环利用、消减污染。20个奶牛场共建设堆肥发酵池2700立方米，收集发酵牛粪2万吨；建设沉淀发酵池2700立方米，配套管网后，年可收集处理牛尿及冲洗水3万吨。五是推广利用畜禽粪便生产生物有机肥技术。如重点扶持的大理顺风生物有机肥厂，项目建成后，可年收集加工畜禽粪便10万立方米。以上项目得到国务院办公厅、环保部、财政部、省人大、省环保厅调研视察组的关注和高度重视。

四、“十二五”期间 （2011—2015）

2012年9月，云南省政府在大理州召开了九大高原湖泊水污染综合防治领导小组暨洱海保护工作会议，要求洱海保护治理目标不降、力度不减，永保洱海一湖清水，为全省高原湖泊的保护治理做出示范。

大理州委、州政府和大理市、洱源县党委、政府高度重视洱海保护治理工作，始终把洱海保护治理摆在突出位置，在组织实施完成 “双取消”“三退三还”“六大工程”基础上，于2012年9月提出了 “2333”行动计划，即围绕到2015年末实现洱海Ⅱ类水质的目标，以依法科学保护治理、创新体制机制为保障，突出重点，集全民之智，举全民之力，用3年时间，投入30亿元，着力实施两百个村 “两污”治理、3万亩湿地建设、亿方清水入湖等三大类重点项目，全力推进洱海生态环境保护，促进洱海水质的不断改善和提升，使洱海保护治理步入科学化、规范化轨道。

州委、州政府领导多次到洱源县和大理市进行实地考察调研，指出洱海是大理发展的根基，一定要千方百计保护治理好。强调洱海流域的面源污染治理至关重要，尤其是入湖河道对洱海水质的影响十分关键。在实施 “2333”行动计划过程中，要因地制宜，注重湿地、湖滨带的恢复与建设，强化对入湖河道的保护和入湖水质的检测。湿地、湖滨带的恢复与建设，一定要统筹规划，注重科学性，通过合理设计沟渠、延长水流在湿地、湖滨带的循环与滞留时间，增强水体净化功能。要采取切实有效措施，强化对入湖河道的监督，减少污物倾倒和污水排放，改善提升弥苴河、永安江、罗时江等入湖河道水质。要求进一步理顺洱海流域环境执法体系，强化执法职能，落实监管责任，加强巡查检查，依法严惩损害洱海流域生态环境的行为，减少人为对入湖河道水质的污染，有效改善和提升洱海水质，推动生态文明建设，夯实大理经济社会发展基础。

2014年初，为全面加强洱海流域保护治理，加快推进 “2333”行动计划，大理州委于2014年1月17日下发了大发 〔2014〕1号文件即《中共大理州委 大理州人民政府2014年洱海流域保护治理工作意见》。该文件明确指出：“2013年8月上旬，洱海蓝藻数量明显增多，密度增大，局部区域连片聚集。特别是9月、10月部分时段，洱海蓝藻较往年来势猛、范围广，曾两次出现大面积聚集，是治理进程中一个重要 ‘拐点’，再次说明多年来洱海保护治理取得的成果只是阶段性的，是不稳定的，脆弱的。当前，洱海作为湖泊富营养化初期典型代表，已进入藻类活动的敏感期，保护工作稍有一丝松懈，取得的成果就会付之东流。洱海保护治理工作不进则退，不治则污，不严则乱。全州各级各部门要切实强化风险意识，时刻保持清醒的头脑，居安思危，继续以如履薄冰、如临深渊的心态，时刻绷紧保护治理这根弦，切实增强危机感、紧迫感、责任感和使命感，充分认识洱海保护治理工作 ‘没有完成时，只有进行时’的长期性、艰巨性和复杂性，坚定信心、下定决心和守定恒心，把洱海流域保护治理作为头等大事，全力以赴抓实抓好。”它针对洱海保护治理中存在的突出问题，提出了洱海流域保护治理的指导思想及原则、总体目标、重点工作、保障措施，具有很强的指导性和可操作性。

此外，2014年大理州委、州政府还下发了 《洱海生态环境保护试点建设工作意见》《大理州洱海流域推广使用商品有机肥实施生态补偿的意见》等文件。文件规定要切实削减农业面源污染：一是大理市、洱源县要在3月底前制定详细可行的规划和实施方案，加快生态农业发展步伐，年内建成无公害农产品生产基地15万亩 （大理市5万亩，洱源县10万亩），逐步退出人工配合饲料水产养殖，用5年左右的时间努力将洱海流域建设成为无公害农产品生产基地。二是制定对有机肥生产、销售、使用等环节的扶持政策，在洱海流域全面推广使用有机肥，切实减少化肥使用量。三是6月底前建成洱源县三营等3座畜禽粪便收集站和右所有机肥加工厂，10月底前建成大理市喜洲畜禽粪便收集站。年内收集处理畜禽粪便不低于17万吨 （大理市12万吨，洱源县5万吨），切实削减畜禽养殖污染。

按照大理州委、州政府的工作要求，全州2014年的洱海保护治理工作紧紧围绕洱海水环境改善、入湖污染负荷缩减的目标扎实开展。发动州、市各级各部门全方位、全覆盖开展了洱海保护治理宣讲，进一步强化洱海保护治理的宣传工作；实施环洱海综合整治工程，开展排污口封堵和污水整治、违规乱建行为等专项整治，开展 “三清洁”活动，减少垃圾等污染源进入洱海；开展清洁面源工程，实施洱海流域农村、农业面源污染治理，包括畜禽粪便的收集处理，农业产业结构调整，以及无公害化推广；重点开展整个洱海流域从农业到水环境、到生态整个系统的科技示范研究，进一步提升以科技引领来治理洱海的工作；实施以“2333”行动计划为重点的洱海治理保护工程，包括河道治理、垃圾收集站点建设、湿地建设、村落污水处理设施建设，进一步减少了入湖污水带来的负荷。在雨季来临之前，对洱海入湖河道、沟渠进行清淤整治，减少堆积物进入洱海，真正实现了全民参与、全民保护。与此同时，湿地建设、环湖截污治污、入湖清水工程稳步快速推进，进一步提升了洱海入湖水质。

2014年9月省九湖督导组到大理州进行了实地调研，肯定大理州在洱海水污染综合防治工作取得十个方面的突破。一是在依法保护治理上有突破，大理州对 《洱海保护管理条例》做了第三次修订，拓展了保护管理范围；二是在管理体制上有突破，健全了洱海流域管理机构，理顺了洱海流域管理体制；三是在工作思路上有突破，明确了 “标本兼治，当前突出治标”的工作思路；四是在洱海流域生态补偿上有突破，完善了下游受益区补偿上游保护区的制度；五是在沿湖污水处理上有突破，加强了污水处理设施建设，并确保了建成设施的正常运行；六是在垃圾清运处理上有突破，建立起 “户清扫、组保洁、村收集、乡清运、县处理”五级联动长效机制；七是在严管严治上有突破，坚决处罚了一批违法排污企业和个人；八是在面源污染治理上有突破，启动了万亩农田有机肥替代化肥试点工作；九是在资金投入上有突破，加大了州、市县财政资金投入力度；十是在全民动员上有突破，大理州形成了 “爱家乡、建家乡、管家乡”的良好氛围。

随着洱海保护治理工作力度不断加强，措施不断完善，经费投入不断加大，洱海保护治理工作取得了阶段性成效。2013年洱海水质类别为Ⅲ类，水质良好。2014年洱海水质类别上升为Ⅱ类，水质良好，达到水环境功能要求 （Ⅱ类）。

为了继续做好洱海水污染综合防治和生态环境保护治理工作，大理州委、州政府要求，要切实抓好 “三落实”工作，即落实好云南省委、省政府和省九湖督导组的工作要求，落实好 《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例 （修订）》，落实好 《大理州实现洱海Ⅱ类水质目标三年行动计划》。抓好 “三突出”，即：突出截污治污，突出 “三清洁”（清洁家园、清洁水源、清洁田园）工作，突出资金筹措。抓好 “三加强”，即：加强规划工作，加强责任落实，加强教育和动员，确保洱海生态环境保护治理工作不断取得新成绩。

经过各级各部门的共同努力，“2333”行动计划稳步推进，到2015年5月，三大类工程27个项目中有2项完成项目建设，22项正在抓紧实施，3项开展前期工作，累计完成投资17.71亿元。

2015年1月20日，习近平总书记到大理考察工作、视察洱海后，大理州委、州政府认真学习贯彻习总书记的重要指示，并以与时俱进的精神提出创新管理办法，制定了 《洱海流域保护网格化管理实施办法》，实行 “党委领导，政府组织，镇村为主，部门挂钩，分片包干，责任到人”的工作机制，全面推行覆盖洱海全流域的网格化管理责任制度。突出各级组织在洱海保护治理中的责任和义务，将洱海保护治理责任全方位细化分解到全流域16个乡镇、2个办事处、167个村委会、35个社区、29条重点入湖河流的具体责任单位责任人。建立起纵向以入湖河道沟渠为主线，横向以周边村庄、农田、湿地、库塘为对象，以流域乡镇、村委会行政辖区为单元的责任划分体系，推动流域保护网格化管理。同时，还进一步完善以州级领导分块包干，市县领导为 “河长”，流域乡镇党政主要领导为 “段长”，村委会 （社区）总支书记 （主任）为 “片长”，村民小组长及3员 （河道管理员、滩地协管员、垃圾收集员）为管理员，挂钩部门为协管单位的 “五级网格化”管理责任体系，不留死角、不留盲区，实行洱海保护的精细化管理。

参考文献：

［1］大理州政府：《洱海绿色流域建设与水污染防治规划》，2010年5月18日。

［2］曹洪华、王成荣、李琳：《基于水环境承载力的洱海流域农业土地利用分区研究》，载 《中国人口、资源与环境》2014年第10期。

［3］李兆林、岑华：《洱海流域环境现状分析》，载 《云南地理环境研究》2002年第1期。

［4］云南省环保厅：《云南省九大高原湖泊2013年水质情况通报》。

［5］顺丰股份公司：《洱海流域农业面源 （畜禽养殖）污染治理研究与探索的经验总结》。

［6］浦超：《洱海如今清如许》，载 《人民日报海外版》2011年4月4日第4版。

［7］杨怀清等：《洱海流域农业面源污染控制对策建议》，载 《农业环境与发展》2007年第24卷第5期。

［8］顾伯平：《洱海保护治理启示录》，2015年2月。