社会保障体制概述

一、社会保障体制概述

社会保障体制是以国家（或政府）为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对暂时或永久丧失劳动能力以及其他原因导致生活困难的公民予以物质帮助，保障其基本生活的制度。

世界上最早的社会保障体制自19世纪80年代开始建立，是工业革命的产物。社会保障体制诞生至今，已有120多年的历史，经历了萌芽、成长、壮大的过程，逐渐形成了独立的体系，成为各国社会体制中的重要组成部分，对促进经济发展和维护社会稳定都发挥着非常重要的作用。⁽¹⁾

（一）社会保障体制的产生和发展

在自给自足的自然经济中，生产在家庭范围内进行，家庭具有生育、生产、消费、抚幼、养老等多种功能。血缘关系与经济关系结合在一起，个人的生、老、病、死等问题，都由家庭解决，社会没有力量也没有必要为其成员提供社会保障。随着19世纪大工业的兴起，生产社会化程度的日益提高，大机器生产方式对劳动力的再生产造成了前所未有的影响，劳动者伤残的危险性增加，劳动力技能更新的速度加快，以失业人员为主的产业后备军成为资本积累的必然产物和必要条件。更重要的是，其家庭成员生存保障的最终依靠，已经不再是土地这种生产资料。这种情况导致了劳动力再生产的社会化，要求国家和社会对劳动者提供必要的生活保障，以维持劳动力的再生产，保证社会再生产的顺利进行。因此，由家庭保障过渡到社会保障是工业化、城市化的必然结果，在从农业社会向工业社会过渡的国家里，工业化使社会保障成为必不可少的制度。在近一个半世纪的发展过程中，社会保障经历了以下四个阶段：⁽²⁾

第一阶段：社会救济事业出现、社会保障制度开始萌芽（19世纪上半叶）

社会保障的萌芽最早可追溯到19世纪上半叶英国颁布实行的新《济贫法》。自从“圈地运动”以后，英国大量人口大量涌进城市，并且集聚在城市中。他们大多数是来自农村的失去土地、生活无来源的农民，还有一些是破产的小手工业者和失业工人。大量流动人口的出现影响了社会的稳定，成为困扰当时英国政府的严重社会问题。与此同时，18、19世纪欧洲爆发了工业革命，大机器生产迅速代替手工作坊，产业规模迅速扩大，人在生产中的状态和生活状态都发生了重大变化。随着机器化大规模生产的展开，手工劳动在生产中的作用迅速下降，手工作坊迅速衰落，原来在手工作坊当中依靠手工劳动生存的人们被迫进入机器化的大企业。一方面，老人、妇女这些劳动者面临着被机器生产淘汰的危险；另一方面，成年男子也面临着失业问题。工业革命改变了生产的基本状态，也改变了工厂对劳动力的需求条件，强化了劳资矛盾。因此，工人阶级不断通过罢工等形式向政府施加压力，不仅要求政府提高最低工资标准和生产条件的标准，而且要求保障其基本生活条件。

在这种背景下，英国政府于1834年制定颁布了新《济贫法》。⁽³⁾新《济贫法》规定，社会救济属于公民的合法权利，社会实行救济是应尽的义务，也就是说，人人都有生存的权利，社会负有保障公民生存的义务。新《济贫法》还认定救济不是消极行动，而是一项积极的福利措施，因而要求经过专门训练的社会工作人员从事这一事业。同时，成立济贫法管理局，负责济贫工作。虽然该法当中规定的待遇非常低，享受待遇的条件也非常苛刻，但确实具有里程碑的意义，因为它标志着国家正式介入社会保障事务，获得社会保障成为公民的合法权利，提供社会保障成为国家的重要义务。⁽⁴⁾

第二阶段：社会保险事业出现，社会保障制度开始确立（19世纪80年代至20世纪30年代）

德国是社会保障体制的又一重要典范。19世纪下半叶，德国为了追赶英法等率先完成工业革命的国家，制定了一系列旨在促进经济发展的社会保障法律和法规，通过立法建立保险、孤寡救济、劳资合作、工厂监督等多项机制，以解决劳工运动的社会问题。在马克思主义引导的德国工人运动的压力之下，政府于1883年制定了世界上第一部《疾病保险法》，率先向手工业工人和非手工业工人提供患病时的生活和医疗保障。1884年，又通过《工伤事故保险法》，对因工伤事故、在工作和生活上受到影响的劳动者提供补偿。1889年，颁布了《老年、残疾遗属保险法》，向全体工业劳动者提供老年和残疾时的保险。这三项社会保险法的陆续推出标志着社会救济开始发展到社会保险，标志着世界上第一个社会保障制度的最终建立。同时，在这三部社会保险立法中所体现的重要原则——强调权利与义务统一的原则、以交费为享受保险的原则、保险费用多途径分担的原则，为以后很多国家建立和发展社会保险制度奠定了基础。此后，德国社会保险制度相继为各工业国家所积极效仿，并把它发展成现代社会保障体系的核心。⁽⁵⁾

第三阶段：社会福利事业出现，社会保障开始体系化（20世纪30年代至20世纪70年代）

20世纪30年代，以美国为中心的全球性经济危机及劳资矛盾的尖锐化，极大地影响了社会安定。为解决这一问题，美国在罗斯福新政时期内的1925年通过了《社会保障法》。它是美国第一个由联邦政府承担义务的、全国性的、以解决老年和失业问题的社会保障立法。该法强调“财务自理”原则，即老年、残疾保险基金来源于雇员和雇主共同承担的向联邦政府缴纳的保险税（工资税），退休津贴与雇员在职时所挣的工资挂钩，通称“社会保险待遇”；由联邦政府和州政府举办的老年人、儿童福利及公共卫生项目，通称“国家援助”或“社会援助”。该保险法的实施意味着社会保障形成一种安全体系制度，标志着现代社会保障制度的正式确立。⁽⁶⁾

福利国家的初步形成是这一时期的又一大特征。福利国家的初步形成首推第二次世界大战后的英国。l942年，以威廉·贝弗里奇为首的一个调查英国社会保险现状的委员会，提出了题为“社会保险及有关服务”的报告，即著名的“贝弗里奇报告”。至1947年，英国国会先后通过了《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民工业伤害法》、《家属津贴法》、《国民救济法》等一系列社会保障立法。这些法案施行后，经过不断的补充和修改，英国建立起了一套强调全面、普遍、平等、充分的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。1948年，英国首相艾德礼向全世界宣布，英国已建成了“福利国家”。此后，西欧和北欧国家、北美洲国家、大洋洲发达国家、亚洲发达国家和地区，也都先后宣布实施“普遍福利”政策。这样，社会福利事业继社会救助、社会保险之后得到空前发展。

20世纪60—70年代是福利国家发展的鼎盛时期，西方发达国家不仅逐步实现了社会保障全民化，而且西欧有些国家开始向全面社会保障方向发展，除了社会保险项目之外，还设立了社会救济项目及各种补助制度。项目达几十种，甚至达百种之多，保障涉及人们从生到死、从精神到物质、从正常生活到遭受一切意外事故方面。在具体内容上，公民权利从维持最低就业、义务教育视为生存权利的极限扩大到享受现代文明福利生活的权利；从最初针对少数人经济困难实行的社会救助，发展到劳动者的生、老、病、死、残都有社会保险，又进而发展到全体社会成员享有现代生活方式所需要的食物营养、居住条件、健康状况、教育保障。社会保障从低度发展到了它的最高发展阶段，国家和政府通过社会救助、社会保险、社会福利措施的推行，使社会日臻进步，变得更公平、更安定、更繁荣。

除此之外，20世纪初，由于各国工人运动不断高涨，失业救济成为各国政府必须认真处理的问题。法国、丹麦、英国率先颁布了失业保险法规。自此，社会保险法律体系的基本组成部分——养老、疾病、工伤、失业保险——在欧洲范围内逐步形成。欧美各国初步建立各项社会保险的进程详见下表：⁽⁷⁾

表4-1　欧美各国初步建立各项社会保险的进程

二战以后，世界各国将主要精力集中在经济发展上，工业的发展尤其迅猛，因而战前尚未建立社会保障体制的国家迅速建立了社会保障体制，战前已经建立的国家则不断完善社会保障体制。1958—1967年，实行社会保障的国家由80个增加到120个，1981年为139个，1990年为146个。社会保障体制基本成为世界各国通行的社会管理体制。

第四阶段：“福利病”出现，社会保障在改革中求发展（20世纪70年代开始至今）

自1973年起，接连发生的几次经济危机，使全球经济形势发生了逆转，经济增长明显下降，失业率和财政赤字大幅度上升。福利国家陷入困境，它们的普遍福利政策逐渐演变成为“福利危机”，出现了被称为“福利病”的现象。“福利病”最集中地体现在高额的社会保障支出超过了国家的经济实力，出现了入不敷出的现象。在福利国家中，社会保障往往标准过高、范围过宽、项目繁杂、国家财政补贴过多，当国家的公共支出增长超过了经济增长速度时，必然会出现超负荷现象。继续扩大政府支出来维持高额社会保障支出，只会使财政赤字和通货膨胀愈演愈烈。若实行紧缩政策，则会造成更严重的失业。这种状况使福利国家陷入两难的境地，因此，为消除福利国家的消极影响，对福利国家政策的调整势在必行。

70年代后期以来，为了摆脱福利国家危机四伏的困境，西方各国政府积极寻找对策，提出各种改革措施：包括开征社会保障收入所得税，提高社会保障费率和缴费上限；修改社会保障支付金的调整办法，削减福利性补助；减少社会福利项目，变免费医疗为适当收费的医疗服务等等。这些改革措施集中表现在两大方面：一是增加财政收入，调整税率，二是紧缩支出，改革现有社会福利制度。总之，无非是开源节流，虽然收到了一定的效果，使世人对社会保障的认识不断提高，但要消除普遍福利政策的种种弊端，消除社会保障中所存在的负效应，向更完善、更有效的方向发展，仍是全球社会共同发展中所面对的一个大问题，社会保障还要在改革中不断求发展。⁽⁸⁾

（二）社会保障体制的主客观条件

社会保障体制的形成有赖于多方面条件的成熟。

1.社会化大生产是社会保障体制产生的经济和社会基础

社会化大生产打破了传统自给自足的自然经济模式，劳动不再以家庭为单位，劳动者走出家庭、走向社会，劳动力成为市场经济中的生产要素。传统的家庭和家族也不再承担个人在生、老、病、死、丧失劳动能力之时的生活保障职能。这一系列问题必须由新的与社会化大生产条件相适应的体制来解决，这就是社会保障体制。⁽⁹⁾

同样重要的是，社会化大生产还使得失业成为重要的社会问题。在传统的自给自足的自然经济条件下，几乎不存在失业问题。社会化大生产对劳动力素质的高要求、经济运行的周期性起伏、老年人劳动能力自然丧失等等一系列新问题，导致失业成为极其重要的与社会稳定高度相关的社会问题。政府必须拿出一整套办法来解决社会化大生产所带来的失业问题。

另外，社会化大生产导致人类财富空前增加，但分布却不均衡。财富总量上的增长使得社会保障体制的建立具备了可能性，而财富分布上的不均衡则使得社会保障体制的建立具备了必要性。作为一种上层建筑，社会保障体制是建立在社会比较富裕的经济基础之上的；作为一种再分配体制，社会保障的基本功能便是在一定程度上调节财富的分布。

2.工人运动的发展是社会保障体制产生的政治条件

社会保障体制作为一种现代的制度安排，也是按照权利—义务来运作的。工人和其他劳动者有权利享有生、老、病、死、丧失劳动能力、失业之时的基本生活保障，政府有义务提供相应的保障。但权利不是资产阶级政府白白赠送的，而是通过工人运动斗争得来的。因而，工人阶级团结起来，在政治上不断成熟，以罢工等运动形式向资产阶级政府施加压力，资产阶级政府才一步一步地制定了社会保障的各项法律。从政治来源上看，社会保障体制是资产阶级政府缓和劳资矛盾、维护社会稳定的让步之举。⁽¹⁰⁾

同样重要的是，现代组织、管理科学和技术的发展也是社会保障体制产生的重要条件。对数百万、上千万工人的失业、工伤、疾病、养老保险的组织和管理，没有成熟的组织和管理技术，根本无法运转起来。而随着现代管理科学的进步，各种技术得以发展并被运用到各种组织和体制当中，其中也包括了社会保障体制。

3.福利国家、福利经济学等理论的兴起，为社会保障体制的产生提供了充足的理论依据和可行的解决方案

德国新历史学派在19世纪末提出了福利国家理论，主张国家兴办公共事业来改善国民生活，通过国民收入的再分配，帮助生存受到威胁的人群，以缓和社会矛盾。英国经济学家庇古于20世纪初出版了《财富与福利》一书，后扩展为《福利经济学》，系统地阐述了福利经济学理论，为福利国家的主张提供了经济学依据。20世纪30年代，经济大萧条席卷西方，凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》，主张国家干预经济运行，为二战后西方国家制定宏观经济政策和调整社会保障体制提供了理论基础。

主客观条件的成熟促使社会保障体制得以产生，它们的变化也推动着社会保障体制不断调整。从社会保障的一百多年发展史来看，社会保障体制没有一个尽善尽美的最终模式。它必须与时俱进，随着一国社会、政治、经济、文化的发展而调整。因此说，只有比较成熟的社会保障体制，没有完全成熟的社会保障体制。