“十二五”期间上海人才发展战略思路研究

“十二五”期间上海人才发展战略思路研究

一、“十一五”期间上海市人才工作的主要进展

自“十一五”规划实施以来，在上海市委、市政府的领导下，人事人才工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指引，以科学发展观为统领，围绕《上海实施人才强市战略行动纲要》和《上海市“十一五”人才发展规划纲要》的贯彻落实，立足于建设国际金融中心、国际航运中心和现代化国际大都市的目标要求，进一步强化人才的市场配置，优化人才结构，增强人才创新能力，完善人才工作体制机制，健全公共人事服务体系，成效显著。

1.上海市经济社会发展所需的人才队伍已经初步形成，人才匮乏对经济社会发展的制约总体上得以消除，人才吸引力大大增强

自从浦东开发开放以来，随着上海产业结构调整和城市功能转换进程的加快，产业经济及社会发展对人才的需求急剧增加，呈现了严重的人才匮乏局面。上海市委、市政府随即先后正式提出了建设人才高地和国际人才高地的战略目标，全面实施人才强市战略和创新型城市战略，并通过加大培养力度、扩大引进规模等方式方法，使人才的存量与增量持续放大。截至2008年末，在全市1 371.04万户籍人口中，党政人才、经营管理人才和专业技术人才总量达到358.13万人，已经基本达到“十一五”规划目标，高层次人才队伍、海外人才队伍（主要包括留学回国人才、港澳台专才、外国专家）、高等教育人才队伍、科技创新人才队伍、高技能人才队伍和党政人才队伍等都具有相当规模，尤其重点产业和关键领域的人才需求基本得到满足，人才匮乏对经济社会发展的制约总体上得以消除，基本实现了人才供求的动态平衡，甚至在某些专业和行业出现了局部性、结构性的人才过剩。

在人才规模不断扩大、类别趋于齐全的同时，按照市场经济发展规律，通过出台各种人才引进政策，提供良好的公共人事服务，强化市场配置等途径，使上海的人才吸引力大大增强。根据本课题组于2009年8月完成的一项“上海提升城市软实力”的调查数据，高达92.75％的受访者认为上海对国内人才“很有吸引力”或“比较有吸引力”（见图1）。

2.人才队伍的整体素质稳步提高，人才结构不断优化，尤其是产业人才队伍与产业结构调整之间的良性互动已经逐步形成

图1　上海市吸引人才的力度和效果

人才队伍的整体素质稳步提高。在全市党政人才、经营管理人才和专业技术人才中，具有大专及以上学历或中级及以上专业技术职务的各类人才共233.53万人，比“十五”时期末增加66.56万人，比例从62.46％上升到65.21％。2008年全市党政人才队伍中，具有研究生学历的占5.9％，大学本科学历的占46.5％，大学专科学历的占32.1％。2008年全市经营管理人才队伍中，研究生学历占4.9％，大学本科学历占26.8％，大学专科学历占28.5％。2008年全市专业技术人才队伍中，研究生学历占6.0％，大学本科学历占31.3％，大学专科学历占28.7％。在文化素质不断提高的同时，人才队伍的整体素质也显著提高。

人才结构不断优化。经营管理人才和专业技术人才均符合上海市人才结构向重点产业和行业转移的总体要求。截至2008年，上海专业技术人才在全市行业分布中，从事第一产业的专业技术人才比例为0.4％，从事第二产业的专业技术人才比例为36.1％，从事第三产业的专业技术人才比例为63.5％。产业人才队伍与产业结构调整之间的良性互动已经逐步形成。继续坚持了“三、二、一”产业发展方针，形成了服务经济为主，优先发展现代服务业和先进制造业，同时注重发展知识经济、循环经济、集群经济的产业结构，实现了产业布局结构的稳步转变。根据“十一五”期间上海产业结构优化升级的目标，以优先发展的先进制造业、现代服务业的人才需求为重点，根据第二批《上海市重点领域人才开发目录》，加快了汽车、航天航空、装备制造、船舶制造、轨道交通、工程建设等领域人才引进和培养的力度。留学回国人员、国内人才和高校优秀应届毕业生等都向重点行业聚集，人才结构随产业结构调整而不断优化的局面开始呈现，人才结构与产业结构之间的良性互动趋于常态。

3.针对不同层次、不同类型人才的政策体系已经初步形成，人才政策设计与评估的社会参与度大大提高

人才政策体系初步形成。“十五”和“十一五”期间相继出台了一系列人才政策，如针对留学人员的《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》，针对海外专家的《上海市引进国外专家暂行办法》，针对兄弟省市人才的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》等不同层次、不同类型人才的政策。初步形成了融公共服务、社会服务、市场服务为一体、相互补充的人才发展服务体系，为各类人才在上海的创业和就业提供高水平的配套服务。

人才政策设计与评估制度改善，社会参与度大大提高。通过政府适当投入为引导，用人单位和个人投入为主体，社会投入为补充的方式，多元化的人才开发投入机制初步形成。人才选拔、评价、考核和奖惩制度进一步健全，形成了以业绩和能力为导向的社会化人才评价标准。通过建立政府推动、部门协同、市区（县）联动、全社会共同参与的人才开发服务全国的工作网络，实现人才服务由政府为主向推动社会多方参与的转变，人才政策设计与评估的社会参与度大大提高。

4.市场配置成为人才流动与配置的主要手段，公共人事服务体系初具雏形

市场配置成为人才流动与配置的主要手段。人才市场体系初步建立，通过人才市场、人才服务中心来指导人才流动和人力资源配置，市场机制在人才资源配置中的基础性作用不断加强。逐步建立了市场经济条件下的人才工作运行机制，初步形成了政府、用人单位、个人和社会等多元化的投入机制，强化了市场配置功能和约束机制，市场配置人才资源的基础性作用得以体现。以对口支援地区为重点，与中西部、东北老工业基地、长三角等地区的人才合作交流不断深入，人才服务全国的机制初步形成。

公共人事服务体系初具雏形。截至2008年底，上海共有各类正常开展经营的人才服务机构688家，其中，事业单位32家，占总数的5.0％；国有企业93家，占13.9％；中外合资企业59家，占6.9％；民营企业504家，占74.2％。2008年，举办现场人才交流会1 671场，参会求职316万人次，参会招聘单位数达到12.9万余家，达成流动意向21万余人次。上海人才服务行业运行总体规范有序，行业素质不断提高，产业初具规模。全市19个区县实现了人才信息服务的联网，2006年建立了金融人才、航运物流人才中心，2007年建立了汽车人才服务中心、服务外包人才促进中心，推动了人才服务的专业化。人事人才公共服务平台初步建立。通过进一步完善一体化项目的信息服务系统，在同一平台实现了市、区（县）人才服务资源的共享，“一点受理、多点服务”的公共人事服务格局初步形成。

5.人才引进与交流工作成效显著，并积累了很多宝贵经验

在国内人才引进方面，通过《上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施程序》等政策的进一步实施，2008年，上海市户籍引进外省市人才有5 245人，通过人才居住证引进人才149 694人。

在海外人才引进方面，通过两轮“集聚工程”成效显著，打造出了一款海外引才品牌。2005年12月，上海市实施了第二轮“集聚工程”，计划用2年时间再集聚1万名高层次留学人才、外国专家和港澳台专才，至2007年2月底，共集聚了海外高层次人才10 324名，提前9个月超额完成了目标。2007年3月，新一轮“海外高层次人才集聚工程”启动，根据“十一五”上海产业结构优化升级的目标，重点引进电子信息、生物医药、新材料、新能源、航天航空、装备制造、金融、航运、会展、创意产业以及文化艺术等领域高层次海外人才。

“十一五”期间，上海市全方位推进与国内其他地区尤其是长三角地区的人才开发合作交流，促进人才区域间协调发展，推动了区域优势互补、共同发展。按照市委、市政府对本市合作交流与对口支援工作的部署，建立健全人才开发服务全国的长效工作机制，充分发挥本市人才资源的优势，加快人才合作交流专业平台的建设步伐，2008年共开展了276个人才开发合作交流项目，其中人才培训项目194个（占70％），来沪参加培训和赴外省市开展智力合作的人才达17 415人，为八个对口支援地区开展项目182个（占66％），培训人才13 205人（占76％）。

6.社会文化的开放化、国际化程度大大提高，鼓励各类人才个性化发展的社会氛围开始形成

“十一五”期间，上海以更加开放的姿态和海纳百川的博大胸怀引进和吸收优秀的外来文化，形成中西交汇、相互尊重、共同发展的文化氛围。通过挖掘和弘扬海派文化内涵，积极开展国际文化交流与合作，深入实施“迎世博文明行动计划”，提高了市民参与国际交往的能力和素质，增强了上海对海外人才的吸引力，也提高了上海市民对国际人才竞争的开放度。根据本课题组的调查数据显示，在填答“如果你在工作中的主要竞争对手是外籍人士时，你的总体态度”中，66.8％的受访者“感觉正常”，另有6.8％的受访者“感觉不舒服，但希望能平等竞争”（见图2）。

图2　工作主要竞争对手是外籍人士时上海市民的总体态度

可见，通过各种有效载体，积极宣传科学的人才观，定期表彰奖励在人才工作上有所作为、有所突破、有所创新的先进系统、先进单位和先进个人，鼓励各类人才个性化发展的社会氛围开始形成。

二、“十二五”期间上海人才工作面临的新形势和新任务

打造上海市的人才高地，加强高素质人才资源的可持续供给，充分发挥人才资源的作用，是上海建成国际性大都市和实现“两个中心”目标的关键。“十一五”期间，上海的人才人事工作取得了显著的成绩，各类人才队伍建设都取得了新进展。面对日益激烈的国际国内竞争，上海要继续保持领先优势，在未来的“十二五”期间将面临新的形势和挑战。

1.随着人才市场体系的初步形成，市场化配置成为人才流动与配置的主要形式，相应地，竞争秩序的建立与监管任重道远

如今，市场在人才资源开发中起着基础性作用。市场决定着人才需求的数量和标准并为人才竞争提供了广阔的舞台。人才资源开发中介服务体系、人才价值评价体系等也将通过市场完备化。怎样建立良好的竞争秩序，避免恶性竞争和人才资源的浪费，加强对人才市场的监管将变得越来越重要。

人才市场机制直接影响人才的流速和流向。因此，发挥人力资源市场集聚人才的导向作用，关键是要激活市场机制。在当前人力资源市场还不够成熟的情况下，需要政府继续给予扶持和引导。要完善市场的服务体系，提升市场服务功能，更好地满足市场主体对信息的需求。同时，要依法加强市场监管，规范市场秩序，确保公平竞争，促进市场的健康发展。尤其作为改革开放的排头兵，上海需要妥善处理好本地高校人才培养、海外高层次人才引进与国内人才引进三者的关系。

2.随着“两个中心”建设目标的确立，上海的城市定位进一步明确，相应地，需要形成一支国际化程度高、自主创新（创业）能力强的优质人才队伍

根据建设社会主义现代化国际大都市和“两个中心”的目标，需要提高人才构成的国际化程度，增强上海人才国际竞争力。这就需要进一步调整和深化构筑人才高地战略的具体内涵，明确构筑人才高地的重心由构筑国内人才高地向构筑国际人才高地转移，逐步实现人才构成的国际化、人才活动空间的国际化和人才教育培养的国际化。

参与国际竞争、利用国际资源是提升上海国际竞争力的必由之路，而一支国际化程度高、自主创新（创业）能力强的优质人才队伍正是架起海内外资源对接和相互流动的途径之一。随着这支队伍在国际合作和竞争中的地位的加强，技术水平的国际化提升以及经营方式、管理理念、企业文化等的国际化水平凸显，上海的国际化水平随之提升，国际化大都市的定位将逐步实现。但同时，人才构成多样化、人才流动频繁化、人才意识活跃化等一系列的新情况与新问题，需要高度重视和妥善处理。

3.随着人才匮乏局面的彻底改变，人才总量上的供大于求将成为常态，相应地，需要持续优化人才结构，形成人才队伍直接拉动经济社会发展的局面

在全国范围内一般人才供过于求的背景下，人才总量的供大于求也将持续相当长的时间。针对目前上海市人才总量供过于求的局面，推进人才资源开发与经济社会的协调发展，强化人才开发的产业引导，构建与“两个优先”⁽¹⁾产业发展战略相匹配、与新郊区新农村建设要求相适应的人才开发体系将是人才发展的重点方向。

推进各种所有制领域人才队伍的协调发展，逐步优化人才队伍的年龄、专业、素质结构，把促进经济社会发展和人的全面发展作为人才工作的根本出发点。进一步加强对现代服务业和先进制造业重点领域的人才开发。在重大项目、重大工程、重点产业发展建设资金中，需要继续设立人才开发专项资金，加大对科技创新、团队攻关、高层次人才培养的资助力度。

需要特别强调的是，2010年上海世博会将引发相关产业跨越发展，上海面临又一次人才集聚的历史性机遇。借助世博机遇，大力开发以现代服务业为主、特别是以金融业为先导的世博人才，持续优化人才结构，真正形成“人才强市”和人才直接拉动经济社会发展的新局面。

4.随着社会主义市场经济体制的形成，需要进一步强化公共人事服务和相关的配套服务

人才服务体系是衡量一个城市人才发展环境的重要指标，是支撑城市转变经济增长方式、促进产业结构升级以及提升城市功能的重要基础。同时，健全的人才服务体系也能为城市增强创新能力、提升国际竞争力提供不竭的动力。要把“以人为本”的理念贯穿于人才培养、引进和使用的各个环节，努力使人才学有所用、各得其所，用当其时、各展所长。减少办事环节，完善全程办事代理制和网上互联审批，进一步提高行政效率。

要进一步强化公共人事服务，就要加大对各类人才的社会保障力度。落实人才保障措施，积极加快改革步伐，逐步实现社会保障的全覆盖，减少各类人才的后顾之忧。引导用人单位补充社会保险，提高人才社会保障待遇水平。落实人才法律保护的各项政策制度，依法保护人才的合法权益，加大对人才在科技研发、项目承包、技术服务、创业、兼职、流动等活动中合法权益的司法保护力度。通过加大政府性人才激励措施的覆盖面，完善医疗、卫生、教育、住房的配套服务政策，留住人才、用好人才，营造人尽其才、人才辈出的良好环境，为经济和社会发展服务。

三、“十二五”期间上海市人才发展的总体战略构想

（一）战略目标

“十二五”期间，人才发展要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十七大、十七届三中全会和四中全会精神，以科学发展观统领人才工作，坚持“党管人才”原则，大力实施科教兴市主战略和人才强市战略，以提升人才竞争力为主线，以培养创新型人才和创业型人才为重点，继续培养和引进行业领军人才和高层次人才。到2015年，建成创新型人才和创业型人才初具规模的、制度环境和社会生活环境大幅度完善的国际人才高地，使上海成为海内外人才向往的学习、工作、生活之地，为上海实现“十二五”经济社会发展目标提供强有力的人才支撑和不竭的智力动力。

（二）战略支点

“十二五”适逢上海产业结构优化、城市功能转型的关键历史时期，需要一支有力推动知识化、信息化进程的创新型人才队伍，需要一支强力推动市场化、国际化进程的创业型人才队伍。以培育和引进创新型人才和创业型人才为战略支点，是上海在“十二五”时期人才工作的中心和重心。

1.创新型人才

在经济社会发展的全新历史时期，只有把科技进步与创新作为发展战略的核心，才能适应时代要求，实现国民经济与社会进步的跨越式发展。而科技进步与创新又必须依托一支规模宏大、质量优良的科技人才队伍，其中，创新型人才是这支队伍的中坚力量。创新型人才的引进、培养和使用，已成为决定上海市产业结构和产品结构转型的重要因素。

创新型人才通常处于人生的中青年阶段，具有很强的综合素质和可塑性。就上海市而言，今后需要大力拓展和发现能为建设“两个中心”服务的创新型人才，加强文化、金融、港航、生物与医药、新材料、电子信息六大重点领域创新人才的培养。上海已经有一大批中青年人才在各行各业勇挑大梁，但顶尖级人才、高端领军人才、大师级人才仍然非常短缺，特别是能在某一领域独树一帜、领先世界、在某些方面取得突破性进展的创新型人才极其匮乏。

以围绕建设国际金融中心的金融人才为例。上海最缺的是银行家和金融家，特别是既懂国内金融又懂国际金融规范运作的金融人才和高层次专业技术人才，如大规模的投资活动需要大批高素质的投资管理分析及决策人才，日益增加的资本市场活动和金融创新需要大批合格的金融监管人才。加快金融创新型人才开发，已经成为上海金融中心建立过程中必须面对的重大课题。这就需要培养与造就一支以优秀金融企业家为代表的金融领军人才和职业经理人队伍、一支以高层次人才为核心的金融专业人才队伍和一支以高技能人才为骨干的高素质金融员工队伍等一系列创新型人才，成为金融业的当务之急。

2.创业型人才

创业型人才指那些具有创业家才能，善于发现机会并通过创办企业、组织生产要素的努力，以抓住利益机会实现自己理想和追求的人员。企业家才能是创业型人才的潜质，成功的创业型人才在创业的过程中历练成为企业家。培养创业型人才是市场经济发展的需要。

创业的关键要素在于：创业的动力机制、创业能力以及创业的环境。“十一五”期间，上海市委、市政府为创业型人才的培养和服务做了很多工作。政府为留学人员回沪工作和创业出台了《鼓励留学人员来本市工作和创业的若干规定》，解决了外籍留学人员加入本市社会保险等长期以来困扰留学人员的问题，并先后实施三轮“万名海外留学人才集聚工程”，为海外高层次人才营造来沪工作和创业的良好氛围，使上海成为海外留学人员回国就业创业的首选城市之一。“十二五”期间，需要在总结经验、归纳特点的基础上继续推进这项工作，进一步加大创业资助的力度，努力营造良好的市场竞争环境和社会文化氛围，为创业型人才的成长与才智发挥提供足够的平台和空间。

（三）工作重点

创新型人才和创业型人才是上海在人才供求关系逆转、人才市场化配置基本形成、产业结构优化升级压力加大的全新历史背景下所需要的最主要的两类人才。这两类人才的共同特点是对特殊优惠政策（如税收优惠、社会保障、子女就学、配偶就业等）的关注度远远不如对制度环境和社会生活环境的关注度。这就需要调整人才工作的方向、方式和方法，重点致力于营造良好的制度环境和社会生活环境。这是上海市经济科技发展的长期性需求，也是上海市市场体系形成之后的客观要求及创新型人才和创业型人才的共同要求。

1.政策设计

由于产业结构调整和城市功能转型尚未完成，市场在人才资源配置中的角色定位尚未完全确立，政府的针对性政策安排对于上海市人才队伍结构优化、总量扩张等依然具有非常重要的作用，尤其需要继续制定针对特殊人才群体的特殊政策（如针对文艺体育人才的特殊政策）、继续制定针对极少数紧缺人才或领军人才的特殊政策（如世界一流的科学家和学者的特殊引进），借助于政府权威和公共财政的力量，弥补市场缺失，加快人才队伍建设，满足经济社会发展和人民精神文化生活的需要。

上海市有关部门制定各项人才政策时，需要在政策设计中体现以下原则与内容：（1）开放性和竞争性原则。制定人才政策法规时，既要考虑内部人才状况和经济社会发展的需要，也要把握国际人才竞争的态势，了解发达国家人才政策状况，使人才政策具有国际竞争力。（2）与时俱进原则。根据经济社会发展需要，对人才培养、评价、使用、管理等方面的政策进行改革调整。（3）以人为本原则。把握人才成长发展的规律，增强人才政策的科学性。（4）透明性原则。要坚持公开透明，广泛听取各方面的意见和建议，提高政策设计的科学民主水平。

2.制度环境

对于特定地区来说，制度环境是指对提升地区竞争力有影响的一系列制度或制度安排所构成的有机整体。制度因素不仅是影响上海经济发展的重要因素，也是影响人才发展的重要因素之一。在市场经济条件下，要继续营造人才资源市场化配置的制度环境。人才资源市场化配置就是要打破传统计划经济体制下人才资源配置中的命令服从关系，使其转化为市场经济体制下的平等契约关系，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制在人才资源配置中的基础作用。这需要法制保障体系、竞争开放的劳动力市场体系为支撑，多层次、广覆盖的社会保障制度为依托。

“十二五”期间，各种市场要素基本到位，建立健全市场竞争规则、强化市场监管、维护市场竞争秩序成为政府工作的重心，也成为人才流动与配置的基本条件，这就需要在市场竞争秩序、人力资本参股、知识产权维护、商业机密保护、创业融资渠道、人才诚信流动六个方面强化制度建设，形成有利于创新创业的良好制度环境，使各类人才能人尽其才、才尽其用。

3.社会氛围

“十二五”期间，上海要继续培育国际化的多元文化氛围，以更加开放的姿态和海纳百川的博大胸怀引进和吸收优秀的外来文化，形成中西交汇、相互尊重、共同发展的文化氛围。挖掘和弘扬地方文化内涵，积极开展国际文化交流与合作，不断提升上海的文化软实力。在深入实施“迎世博文明行动计划”的基础上，营造国际化的语言、工作、生活环境，提高市民参与国际交往的能力和素质，增强上海对海内外人才的吸引力。

培育鼓励人才创新创造的氛围。树立人人争作贡献、人人立志成才、人人都能成才的社会风尚，倡导崇尚创新、追求科学的社会风气，大力弘扬以改革创新为核心的时代精神，培育全社会的创新意识，发展创新文化，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，使各类人才敢于并勇于创新，敢于并勇于创业。

同时，要强化鼓励人才创新创业的宣传效应。发挥党报党刊和广播电视的综合宣传功效，通过各种有效载体，积极宣传科学人才观、“人才资源是第一资源”、“科教兴市，核心是创新，关键在人才”等观念，形成关心、支持、参与人才新高地建设的社会认同。定期表彰奖励在人才工作上有所作为、有所突破、有所创新的先进系统、先进单位和先进个人，为深入实施人才强市战略、建设创新型城市提供良好的舆论引导⁽²⁾。

（四）基本原则

编制人才规划纲要，是贯彻落实党的十七大提出的“更好实施人才强国战略”要求的一项重大举措。在编制“十二五”人才规划的过程中，理当遵循以下原则：

1.改革创新的原则

改革与创新是推动上海市城市发展的最主要的理念之一。伴随着国家和上海市改革开放的步伐，在新的历史条件下，上海的人事制度和科研（研发）体制都面临着全新的改革任务。本课题组的调查数据显示，在填答“政府在创新型城市建设中最需要做的工作”中，“改革科研（研发）管理体制”成为最受关注的问题（见图3）。

图3　政府在创新型城市建设中最需要做的工作

因此，在“十二五”人才规划编制中，仍然需要坚持改革创新原则，建立科学的人才制度，进一步深化用人制度改革和科研（研发）体制改革，抓住关键，突出重点，强化激励，充分调动各类人才的积极性。同时，坚持“党管人才”，通过管宏观、管政策、管协调、管服务，发挥总揽全局、协调各方的作用，加强对人才工作的宏观管理和有效服务，形成支持创业、鼓励创新的体制机制。

2.统筹协调的原则

坚持科学的发展观、科学的用人观，就要统筹协调好各方面的利益，强调以人为本、促进经济、社会和人的全面发展。坚持以经济、社会发展需求和人才需求为依据，确定人才队伍建设、人才资源开发的目标、方向和重点。坚持人才工作与其他各项工作的统筹协调、相互促进。努力处理好人才规划编制过程中的矛盾，城乡人才要统筹，公有制领域人才和非公有制领域人才之间也要统筹，国内人才和国际人才也要统筹。只有统筹协调，调动各部门的积极性，形成改革创新的巨大合力，才能真正做到和谐，为上海的经济社会发展服务。

3.多元参与的原则

紧紧围绕人才资源的优化配置和诚信流动，建立一个公正、透明、规范的人事人才公共服务平台，必须要坚持多元参与的原则。针对不同领域的人才规划，应由相关部门领导牵头，专人负责。围绕先进制造业和现代服务业的人才需求，继续由市人力资源和社会保障局、市发展和改革委员会、市经济和信息化委员会等部门联合编制发布重点领域人才开发目录并适时修订，充分发挥人才开发目录在人才配置工作中的引领作用。在此基础上，还需要建立政府、企业、人才服务机构、个人多元参与的运作机制，探索人才战略建设和人才规划的新途径，形成政府主导、市场主体、社会各界多方参与的格局。

4.有序推进的原则

按照“十二五”期间上海经济社会发展的总体部署，从时间和空间上做好人才规划，有序推进上海人才战略的实现。要稳步推进人才规划的各项目标，就需要有良好的外部保障体系，提高人才规划的编制法律地位，健全相应的法律法规体系，使在执行人才规划相关政策措施过程中能做到不折不扣。同时，需要结合“十二五”期间各主要行业和领域发展的年度计划，将总体规划进一步细化为年度规划或目标，将各项具体工作做到实处。

（五）妥善处理好几组关系

1.政府主导与市场主体之间的关系

以市场机制为导向的制度提高了人才资源配置的准确性和及时性。当前，上海市人才资源通过以市场主体来实现配置的机制已经得以建立。在“十二五”期间，必须坚持市场主体为导向、政府主导为辅助的人才配置制度。通过市场供求关系变动引起人才市场价格调整，自发地实现人才的自由配置，政府主要扮演市场监管和公共服务供给者的角色，在努力建立健全市场竞争秩序、维护市场主体地位的同时，确保市场竞争主体获得相应的优质公共服务。

2.人才集聚与才智发挥之间的关系

大批人才在某一地区（物理空间）或某一行业（虚拟空间）聚集，可以降低信息传播成本，激发创新意识，发挥“1＋1”大于“2”的效应。因此，一方面，需要通过创业园区建设、科研（研发类）组织人才引进等途径，加快人才向重点产业、行业的集聚；另一方面，需要在用人制度上把工作做细做透，如充分关注各类人才的岗位分配和工作内容设计，降低内耗，减少人才诚信流动的社会成本，提高人才的工作满意度和工作绩效，形成真正唯才是举、业绩导向的价值取向和考核机制，淡化学历、资历等因素的作用，简化人事人才工作流程并确保工作过程中的人际关系相对单一，保证各类人才的才智发挥。

3.海外人才与本土人才之间的关系

在过去十年间，上海为吸引国内外人才分别出台了一系列的政策措施，如《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》、《上海市引进国外专家暂行办法》、《外商投资企业外国专家管理办法》、《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》、《上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法》等。这些政策如何在海外人才与本土人才之间做到平衡还需要认真考虑。经历了国际金融危机的洗礼后，海外人才的回流趋势将更加明显，这一方面将充实国内人才市场，另一方面也将对本土人才造成了一定程度的竞争压力。“十二五”期间，上海需要在全面推进人才国际化、大力引进海外人才的同时不断提升本土人才的国际化水平，并努力实现海外人才与本土人才在专业、层次、类型等方面的互补，尽量避免不必要的低层次人才重复引进及可能引起的不良竞争。

4.体制内人才与体制外人才之间的关系

随着改革开放的不断推进和市场经济快速发展，大量人才进入非公有制经济领域，体制外人才数量已超过体制内人才数量。2008年，上海市人才总量达到358.13万人，其中，公有制领域人才有106.69万人，非公有制领域人才有251.44万人，分别占总量的29.8％和70.2％。同年，上海市具有大专及以上学历或中级及以上职称的人才233.53万人，公有制领域有85.62万人，非公有制领域有147.91万人，分别占到了36.7％和63.3％。体制外人才数量快速增长的同时构成也有新变化，能够驾驭大型或超大型民营企业的管理人才群体逐渐壮大，高级专业技术人才也纷纷加盟非公有制经济，非公有制经济成为人才高地的特征日渐明显。这就需要恰当处理好体制内人才与体制外人才之间的关系，率先尝试在职业资格认定、职称评定、配置流程、社会保障等方面的有效对接，努力防止出现体制内、体制外“两重天”的格局。

5.传统人事管理与现代人才服务之间的关系

随着经济社会的快速发展、体制改革的不断深化、社会主义市场经济体制的逐步完善，人事部门的工作任务、工作对象、工作环境发生了深刻变化，面临人才需求越来越大、人才分布越来越广、人才流动越来越快的挑战。人事部门要将重心转移到人才工作上来，将人事工作紧密地与人才工作相结合，从传统的人事管理转向现代的人才服务，从被动转为主动，把人才资源开发放到首位，把人才资源管理提高到组织战略的高度来对待。

6.提供政策优惠与营造制度优势之间的关系

“十二五”期间，一方面要继续为各类紧缺或高层次人才提供各种政策优惠；另一方面，更重要的是要打造一个良好的制度环境，通过营造制度优势吸引人才。影响经济发展的最重要的因素之一就是制度因素。制度能约束并引导人的行为，直接影响资源配置的效率。上海要把促进经济社会全面发展作为人才工作的根本出发点，实现由政策推动向制度建设转变，由政府主导型向市场主导型转变，由市域范围开发人才向面向全球、服务全国开发人才转变。营造一个好的制度环境，发挥制度优势，鼓励制度创新，将比仅仅提供政策优惠更具有吸引力，是未来上海人才发展的重要战略之一。

四、“十二五”期间上海市人才发展战略的实施路径

（一）政策安排

1.针对所有人才的配套性政策服务

随着人才资源市场配置程度的不断提高，需要重点关注针对整个人才群体的、更为公平透明的配套性服务体系。就“十二五”期间的人才工作而言，重点需要关注以下两个方面：

一是市场主导、多元参与的社会性培训体系的形成。无论是创业型人才，还是创新型人才，他们都不可能简单地由学校培养而成，而是必须通过实实在在的社会实践，在直接、具体的“干中学”过程中慢慢成才。这就需要以市场需求为导向，调动政府、市场、民间资本等各方力量，逐渐建立成本分摊、利润共享的多元培训体系，将人才的阶段性、学院式培养逐步升级为终生性、社会化的培训模式，使各类人才成为真正顺应社会需求的“学习型人才”。就上海市而言，目前面临的主要任务是整合培训资源、提高培训质量、完善成本分摊机制。作为相关的主管部门，需要按照产业结构调整和城市功能转换的客观需要，进一步加大公共财政的投入力度，为各类人才的真正成才和发挥才智提供外部支持。

二是基于社会人核算的社会保障体系的建立健全。无论是体制内的人才，还是体制外的人才，无论是创新型、创业型人才，还是党政管理、社会工作类人才，都需要优先形成社会化的保障体系，努力淡化体制内、体制外的差别，竭力消除不同部门、行业、专业之间的差别，形成基于个人业绩的基本社会保障体系，彻底扭转人才向一部分部门、行业和专业过度集中的单向度流动倾向，减少不必要的“人才过度消费”和“人才浪费”，为人才环流和优化配置提供更为公平、公正、开放的社会保障体系，使人才流动更多地基于最大化的才智发挥，而不是基于不同组织间的政策性差异，包括社会保障方面的某些不容忽视的差异。

2.针对高端、紧缺人才的特殊政策

第一，关于领军人才队伍建设。围绕城市创新体系建设和产业结构升级，实施领军人才开发计划。上海市委组织部及人力资源和社会保障局已经颁布了领军人才选拔标准和程序并开展了领军人才推荐与选拔工作，三年来，共有349名高层次人才列入上海市领军人才队伍，迄今共投入3 055万元资金用于领军人才队伍的培养和激励。今后，需要建立领军人才信息库，努力消除领军人才在配置使用各种社会资源中的束缚，尤其是逐步化解专业化与行政化之间的两难困境，试图扭转领军人才的社会资源获取严重依赖于行政职务的现实，使更多的领军人才消除一些后顾之忧，充分发挥领军人才在产学研联盟、凝聚团队、创新创业、人才培养中的核心作用和政府决策中的参谋咨询作用。同时，需要建立社会化、行业化的领军人才开发机制，重点在科技、教育、文化、卫生等领域，分类推进领军人才开发，造就一批大师大家。

第二，关于海外高层次人才引进。今后，需要继续扩展沟通联系和引导海外人才来沪就业、创业的渠道，并在海外人才信息库的基础上，以海外人才服务中心为主体，逐步构建统一、开放、全覆盖的海外人才公共服务平台，为海外人才来沪创业或就业、子女就学、就医等提供“一门式”、全方位的信息咨询与代理服务。选择有较好资质和信誉的中介机构，编制服务指南，为海外人才提供良好的专业化、社会化服务。提升涉外部门服务水平和质量，为海外人才提供出入境等各方面便利⁽³⁾。全球性金融危机的后续影响将逐步在实体经济发展及区域核心竞争力方面体现出来，尤其是在与上海产业结构调整相符的很多实体经济部门，西方发达国家的优势地位明显下降。这就为上海扩大海外人才引进规模、优化海外人才引进结构、提高海外人才引进层次提供了历史性机遇。

但在制定政策的过程中，需要秉持“谨防炒作，谨慎抄底”的原则，主要依托“3100工程”⁽⁴⁾，稳步前移引智“关口”，重点针对科技创新项目需要大规模人才团队的规律，在创业园区示范点建设的过程中，优先探索创新型人才的团队式引进方式和体制外发展模式，而不再囿于单一的个体化人才引进模式，使人才引进与专业引进、甚至经济组织迁移逐步结合起来，将上海市的海外人才引进工作提升到一个新的高度。

（二）制度环境

随着上海市人才队伍的迅速壮大和供求关系的逆转（总体上供大于求），以及经济科技发展对人才的需求已经从数量转向了对其质量、结构与层次的要求，人才的市场化配置基本成为人才流动与配置的最主要形式。这就不能继续依赖于政府的政策安排，而需要在市场配置基础上的公平、公正、规范、有序的人才竞争环境，相应地，制度取代了各类优惠的人才政策，成为今后关注的重点。或者说，就上海市而言，人才工作将逐步由行政化的政策安排为主转向市场化的制度建设为主。其中，在“十二五”期间，上海市的制度环境建设主要包括以下六个方面：

图4　上海市制度环境建设的主要内容

1.市场竞争秩序

在市场化配置人才资源的背景下，人才服务机构之间、用人单位之间、人才之间都不可避免地存在竞争。避免恶性竞争，需要规范的市场竞争秩序。截至2008年底，上海共有各类正常开展经营的人才服务机构688家。本课题组的调查显示，对上海市场秩序的评价，认为非常规范的占7.91％，认为比较规范的占69.03％，认为一般的和不太规范的占20.92％和2.14％（见图5）。

图5　上海人才服务机构对上海市场秩序的评价

能否建设一个符合现代人才市场体系要求的竞争秩序，关系到能否进一步消除人才人事改革的体制性障碍从而推进改革进程。这就要坚持人才配置的市场运行原则、健全人才市场监管法规，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利，同时正确认识和发挥政府对市场的调节管理行为。就“十二五”期间而言，需要从法律和规章制度上保证正常的人力资本市场交易，主要包括市场进出秩序（市场主客体的进入或退出应符合有关规定，在确保主体照章放人的同时，确保客体的诚信流动）、市场竞争秩序（自由配置、平等竞争）、市场交易秩序（交易公开化、规范化）、市场管理秩序（流程化、透明化）等几个方面。

2.人力资本参股

人力资本是人的各种知识、技能和健康素质的存量总和。上海要大力培养创新型人才和创业型人才。人力资本参股作为一种重要的持股方式，是经济知识化过程中不可避免的新趋势。这就需要打破工业经济时代“谁出资谁拥有产权”的传统理念，允许人力资本参股并以物质资本产权作为回报。人力资本参股的激励机制，充分体现了在知识经济中人力资本的重要性。其中，允许以人力资本出资组建公司并持有人力资本股，是对人力资本价值最直接、最有效的确认方式，有利于引导人们重视和增加在教育、培训、健康等方面的后续投资，从而保证人力资本与物质资本的协力共进，增强经济组织的凝聚力和可持续发展能力，提高人才的创新、创业积极性和责任感。

“十二五”期间，上海的中小型高科技企业中将出现越来越多的人力资本持股现象，并需要尽快建立健全相关的利益协调机制和权益保障机制，确保人力资本与物质资本的各自权益和共同利益，减少形形色色的产权纠纷。

3.创业融资渠道

随着现代服务业在上海产业结构中主导地位的形成，自主创业现象将越来越普遍，中小型企业的比例与比重都将持续加大。为了鼓励各类人才创业，政府部门需要继续拓宽创业融资渠道，形成多元化的融资环境，鼓励创新型人才、创业型人才实践他们的理想。

针对留学人才，继续加强留学回国人员创业园区和孵化基地建设，构建多元化的留学回国人才创业资助和融资平台，不断健全留学人才回国服务的政策措施，拓展留学人才回国创业或从事高新技术成果转化的投融资平台，支持创业园区建立为留学人员提供创业资本支持和融资担保的种子资金和担保资金，为园区内企业在吸引国际创业投资和争取上市等方面创造条件。

完善人才发展基金等政府投入资金管理办法和绩效考评指标，从社会效益、经济效益和预算执行情况等方面加强对投入资金的跟踪监管，切实提高人才开发资金的使用效益，彻底改变重立项、轻结项的倾向，在加大融资力度的同时，努力提高融资效率和效益。

4.知识产权维护

知识产权是一种无形产权，公民或法人等主体依据法律的规定，对其从事智力创作或创新活动所产生的知识产品享有专有权利，又称为“智力成果权”、“无形财产权”。2008年，全市共取得科技成果1 866项。其中，属于国际领先的有125项，达到国际先进水平的有664项。在科技创新成果不断涌现的情况下，企业和个人如何维护知识产权的问题更显突出，强化知识产权保护，是上海城市创新体系建设的关键性步骤之一。

“十二五”期间，上海需要继续按照《上海知识产权战略纲要（2004—2010）》的实施进展，进一步强化知识产权政策导向，完善地方知识产权法规体系，修订《上海市专利保护条例》和《上海市科学技术进步条例》。同时，政府部门应大力培养知识产权人才，加大对单位和个人的知识产权保护及宣传力度，维护创新人才的合法权益；鼓励各类企业建立知识产权保护部门，从事自己的品牌保护工作。同时，相关部门如工商部门、公安机关等要协助提高其知识产权运用水平，将知识产权工作推向深入，推动科技创新和产业发展。

5.商业机密保护

商业机密是市场经济发展的产物，是知识产权的重要组成部分，也是企业重要的无形资产，它对企业在市场竞争中的生存和发展有着重要影响。如今，商业机密已经成为企业技术创新、管理创新、文化创新的重要内容，是企业形成和保持竞争优势的重要手段。在人才流动过程中，需要在不影响人才诚信流动的同时，确保企业商业机密免于流失。为此，《劳动法》等专门对涉及商业机密的劳动者及工作部门的各自权责进行了规定。《上海市劳动合同条例》也明确规定：“对负有保守用人单位商业秘密义务的劳动者，劳动合同当事人可以在劳动合同或者保密协议中约定竞业限制条款，并约定在终止或解除劳动合同后，给予劳动者经济补偿。”

从企业层面讲，企业自身应该依法确定本企业的商业机密范围、建立企业内部相关的保密制度。首先，企业可以根据本企业商业机密的不同特点，制订出一套符合商业机密保护的管理制度。通过与涉及企业保密范围的员工签订保密合同并开展有关商业机密法律知识的培训，使有关工作人员增强法制观念和责任感，提高保护商业机密的自觉性。但目前的主要问题在于企业与劳动者之间的信息不对称导致了权责厘定不清，现有的法律法规尚无专门、系统的规定。“十二五”期间，上海市有关部门需要以政府规章或地方法规的形式，进一步界定企业与涉密职员之间的责权利关系问题，减少“竞业避止”立法空缺所导致的劳资纠纷。

6.人才诚信流动

现代市场经济是信用经济。本课题组的调查显示，对上海社会诚信的看法，认为非常诚信的占11.7％，认为比较诚信的占80.9％，不太诚信和很不诚信的分别占6.6％和0.8％。人才作为最重要的市场要素之一，在流动过程中必须恪守信用。但诚信流动不是人才个体单方面的问题，还涉及流动前用人单位与人才个体之间的关系、流动过程中的人才信息保真、新用人单位与人才个体之间的信息对称问题等，是一个非常复杂的系统工程。目前，上海市已经初步建立了“上海市人事人才诚信信息查询系统”，为人才个体提供相关的信息服务。同时，针对流动过程中人才个体的档案依托、社保缴纳、组织关系等已经初步形成一套管理规定。

“十二五”期间，上海需要重点解决的是原先用人单位与人才之间的关系问题，或者说，重点针对原有契约关系所衍生的各种责权利的界定与清算问题，为人才的市场化配置提供外部制度支持。具体而言，必须严格按照新颁布的《劳动法》的有关规定，一方面确保原有用人单位照章放人，另一方面，确保人才流动前的权责清理。

（三）社会生活环境

在营造良好的制度环境的基础上，人才吸引力的提升还包括社会生活环境的维度，主要体现在以下几项指标上。

1.荣誉机制

作为调动人才积极性和创造性的激励机制之一，荣誉机制是指上海市针对各类人才形成的物质或精神激励与舆论引导。迄今为止，上海已经形成了一些专业性或全市性的人才表彰制度，如白玉兰奖、牡丹奖等。虽然很多荣誉可能并不带来直接的物质效益，但是却代表着一个人某些方面的成就水平、社会地位及社会的认同度。例如，牡丹奖就奖励在自然科学基础研究和应用基础研究领域内取得优秀研究成果的本市中青年（45岁及以下）科学工作者。取得了某项荣誉，就代表取得某方面的重要成就，同时也奠定了在同行中的地位。

“十二五”期间，上海需要进一步加大力度，提高重大荣誉评审的社会知名度，形成全市统一的、更加权威的荣誉机制。同时，要加强制度建设、标准订立和制度保障，确保荣誉机制的公信力和社会影响力，充分发挥荣誉机制在创新、创业文化形成中的舆论引导作用。

2.公共安全度

公共安全是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。公共安全度是指整个社会在公共安全方面的总体状态以及居住者的总体感觉，比如社会治安状况、有关部门对突发事件的应急处理能力，是城市适于居住程度的一个重要指标。本课题组的调查统计数据显示，认为社会治安“非常好”和“比较好”的分别占16.4％和66.4％，认为社会治安“一般，但比以前好多了”的占17.2％。对政府部门对重大突发事件的紧急处理的评价，认为“很好”的占14.3％，认为“好”的占50.6％，认为“一般”的占31.7％。可以看出，上海的公共安全总体评价比较高。

但同时，随着人流、物流、资金流的大规模扩增，社会治安动态化的特征日益突出，突发性事件时有发生。“十二五”期间，上海需要建立健全社会公共安全保障体系，形成集中统一、快速高效的应急处置机制，最大限度地控制和降低突发公共事件的后果，保证城市生活的安全稳定。

3.公众生活参与度

公众参与是指公众在其权利义务范围内有目的的社会行动。它是增进公众了解政府机构等负责调查和所要解决问题的做法与过程，能防止和化解公民与政府机构、公民与公民之间的冲突。随着市民素质的提高，需要按照公开、平等、广泛和便利的原则，逐步提高公众对政策或事件的参与度。

就上海市而言，“十二五”期间需要进一步提高各类人才的公众生活参与度，包括立法参与权、参政议政权、社会公共管理参与权等。在制定群众利益关系密切的重大行政决策时，广泛听取各方意见，尤其是体制外创新、创业型人才的意见，使各类人才更积极地参与到社会公众生活中去，成为推动和谐社会建设的重要支持力量。

4.社会文化兼容性（开放度）

社会文化是随着社会的发展通过社会文化自身的不断扬弃来获得发展的。从环境层面看，社会组织、社会结构、社会风俗、历史传统、生活方式、教育水平等构成了社会文化环境。社会文化的兼容性体现了不同文化领域的相互交流融合，是社会和谐的具象表现。本课题组的调查显示，认为“上海越来越开放、大度”的占到了44.3％，认为“一直很开放、大度”的占24.8％。

“十二五”期间，上海的海外人才引进规模将持续扩大，国内人才流动、尤其是兄弟省市人才进沪规模也将迅速增长。人才来源地的全国化、国际化必然要带来不同文化的兼容交互问题。这就需要加强舆论引导，增强宣传力度，创新文化宣传方式方法，在传承区域文化传统的基础上，保持高度的开放与兼容，形成多元参与、共同进步的社会文化习惯，形成海纳百川、协力共进的社会文化理念，形成鼓励成功、宽容失败的社会文化风尚。

5.公共服务的均等化与优质化

优质均等的公共服务是鼓励人才合理流动的黏合剂。在上海市的软实力调查中，完全认同和比较认同“上海的行政管理高效、透明、规范”的分别占到了13.9％和63.6％。这从侧面反映了政府公共服务的效率和效果，说明上海的公共服务水平基本是令人满意的。但是，不同区（县）间的公共服务水平和质量存在着巨大差异，导致了人才分布向中心城区的高度集中，并引发了住房、交通、医疗、教育等一系列问题。

公共服务均等化是服务型政府的基本特征，也是体现以人为本和弥补市场失灵的基本要求。“十二五”期间，上海需要大力推动中心城区与外围区（县）公共服务的均衡发展，为在不同地域工作的各类人才提供均等、优质的公共服务，营造良好的就业和创业环境。

6.生活成本

生活成本是建设国际人才高地过程中必须充分考量的重要变量。据本课题组的调查数据显示，高达85.3％的高层次人才认为上海的生活成本“太高”或者“有点高”。尤其是长期偏高的房价对通常处于婚龄的高学历人才构成了不可忽视的巨大生活压力。

一方面，需要正视上海在全国经济发展中的未来格局及自身定位，充分估计到生活成本持续上升的中长期前景；另一方面，需要从城市发展的战略目标出发，充分考虑到各类人才尤其是高层次紧缺人才和创新创业型人才的实际需要，出台针对性强的降低生活成本的政策措施，防止出现生活成本过高对高端人才的挤压效应。

图6　对上海生活成本的总体感觉

7.优雅、宜居的自然环境

为了吸引和留住人才，优雅、宜居的自然环境是重要因素之一。城市化不可避免地带来了生态环境压力，导致了空气污浊、水质下降、噪声污染等一系列的问题。在“十二五”期间，上海需要继续加大生态环境的整治力度，把建设宜居城市与创建国家卫生城市、国家园林城市等有机结合起来，大力推进市容环境和城市绿化工作，营造一个优雅、宜居的自然环境，将上海努力建设成真正意义上的国际国内人才向往之地与依恋之地。

主要数据来源：

1.在2009年度上海市决策咨询招标课题（2009 Z13）的基础上完成的关于“上海城市软实力提升”的大规模社会调查。

2.历年的《上海人才资源状况报告》。

（上海社会科学院信息研究所　高子平）

【注释】

(1)“两个优先”即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”。

(2)袁丽：《上海人才国际化的研究》，复旦大学硕士论文，2008年10月。

(3)邓丹萍：《上海市国际化人才开发研究》，华东师范大学硕士论文，2007年5月。

(4)“3100工程”指上海将用三年时间，在“四个中心”建设急需领域，引进一批处于国际前沿、具有影响力的科学家、技术专家、企业家等领军人才；聚焦全球排名前100位的世界知名大学和全球500强企业，跟踪100名最优秀的海外留学生和在跨国公司中担任中高级职位的优秀留学人才，纳入储备库，实现引智工作“关口”前移。