关于确保我区经济平稳较快发展政策效应问题的调研报告

关于确保我区经济平稳较快发展政策效应问题的调研报告

白华刘　雨王征

自治区党委政策研究室

为了全面了解今年以来全区贯彻落实中央和自治区确保经济平稳较快发展政策措施的成效，认真分析存在的问题，提出进一步完善确保经济平稳较快发展的对策建议，我们对全区保增长政策效应问题进行了调研，形成了调研报告。

一、对我区保增长政策效应的评价分析

今年以来，为积极应对国际金融危机冲击，我区按照中央一揽子计划和各项重大决策部署，结合本地实际，围绕确保经济增长10%的目标，先后制定出台了大力推进基础设施建设、对企业提供帮助和扶持、促进工业增长10大措施、稳定房地产市场、加快推进产业项目落地、促进就业和扶持奶业持续健康发展等一系列政策措施，并通过加大政策驱动力度，放大政策联动效应，全区经济总体增速持续上升，月度增速恢复较快，运行环境继续改善，运行态势整体转好。预期全年经济增长不但能够实现“保十”目标，而且有望达到11%，在攻坚克难中奠定了跨越式发展的坚实基础。一年来，我区在保增长等方面之所以能够取得积极的政策效果，关键在于以下几个方面。

（一）抓投入，把实施项目带动作为保增长的基本动力

一是积极争取项目支持。紧紧抓住国家扩大投资、拉动内需的有利机遇，围绕重点投资领域，筛选上报了一批事关我区长远发展的重点项目，最大限度地争取国家政策、资金的支持，最大限度地发挥中央资金对我区投资的拉动作用。随着中央新增投资计划的陆续下达，中央投资增长较快，前三季度月增长67.7%，快于地方项目增速37.5个百分点，全区全社会固定资产投资完成765.38亿元，增长36.6%。二是加快项目建设进度。制定出台了重点项目“绿色通道”和“绿卡制度” ，切实解决项目建设用地、审核批准、环评等方面的问题，特事特办，从速从快做好相关工作。先后组织实施了宁东、固原大会战，各市县（区）也集中开工建设了一批重点项目。前三季度，全区城镇投资施工项目达到1670个，同比增长28.4%。三是切实加强综合调控。为确保各项政策措施落到实处，建立了自治区经济形势定期分析会制度，对国际、国内和区内经济形势和运行情况进行分析评估，及时调整、充实和完善政策建议，确保中央各项方针政策和自治区决策部署落到实处，提高综合调控的有效性和针对性。这些都充分说明，自治区促进投资快速增长的各项措施落到了实处，尤其是中央投资，真正发挥了杠杆作用，在一点程度上带动了政府、企业和民间投资的积极性，保增长政策效应明显。

（二）促生产，把推进结构调整作为保增长的主攻方向

一是加快推进农业产业升级。调整完善了生态农业“三大示范区”建设规划，进一步细化了建设内容和目标任务；启动实施了13个特色优势产业发展规划，以产业带和产业大县建设为重点，加大政策引导和扶持的力度，推进产业集聚升级；结合生态移民工程，加大扬黄扩灌区特色种养业结构调整力度，积极落实国家畜禽良种补贴政策和标准化规模养殖小区扶持政策，新开工建设标准化、规模化养殖场（小区） 92个；创新和完善秸秆加工调制利用机制，新建饲草料加工配送中心20个，不断提高秸秆加工利用率。二是调优拉长“五优一新”产业链。自治区根据国家重点产业调整、振兴的重点及要求，围绕形成“五优一新”产业集群、推进资源枯竭型城市经济转型，出台了10个重点产业调整和振兴意见，争取中央重点产业振兴和技术改造项目10个，总投资1.7亿元。编制了《关于促进工业结构优化升级的实施意见》和《自治区新能源产业发展规划》 ，加快优势产业发展，改造提升传统产业，充分发挥市场机制作用，综合运用金融、环保、土地等多种手段，加大淘汰落后产能力度，引导鼓励退出企业向“五优一新”产业集群配套及设施农业转型。三是大力发展现代服务业。编制了《自治区物流业发展规划》 ，积极争取中央专项资金，重点支持中卫镇罗、平罗富乐民等四家大型农产品批发市场的信息系统和检验监测系统建设；健全了吴忠涝河桥、灵武农垦等三家农产品生产营销企业的冷链系统；完成了丝绸之路宁夏段保护性基础设施建设工程。启动了西夏王陵和青铜峡黄河大峡谷古镇保护性基础设施建设工程。

（三）扩内需，把促进城乡消费作为保增长的重要领域

自治区立足扩大区内消费，分别在加快发展现代物流业、全区现代农村市场体系建设工程、落实“家电下乡”政策、刺激房地产消费、促进旅游消费等方面，制定实施了扩大城乡消费的22条意见，优化消费环境，培育消费热点。前三季度，全区实现社会消费品零售总额245.8亿元，增长18.8%。一是抓住国家减征车辆购置税的有利时机，力促汽车销售持续升温。前三季度，汽车类消费增长高达88.7%。二是组织实施“家电下乡” ，推动农村消费。针对农民群众的消费需求和促进农村经济平稳较快增长的需要，不断调整完善家电下乡政策，将家电下乡财政补贴产品种类由初期的四类增加到了九类，而且将每类产品补贴数量也由每户各一件增加为各两件。“家电下乡”及自治区补贴政策的实施，使农村消费潜力得到有效释放。前三季度，农村消费增长33.6%，高于城市增幅19.9个百分点。三是举办大型促销展会刺激消费。从4月份以来，在全区频繁举办了2009中国（宁夏）国际投资贸易洽谈会、2009中国西部房车生活文化节、宁夏特色农产品展示订货会、银川国际汽车博览会、石嘴山市玉皇阁商品订货会、宁夏中卫香山硒沙瓜节、中宁的枸杞节、宁夏（吴忠）清真美食节和固原市第二届烹饪大赛等商品展销会，通过集中展示、推介，扩大了宁夏在全国的影响力，如中卫硒沙瓜、灵武长枣、中宁枸杞等出现了量增价涨的行情。培育了消费热点，进一步激发了城乡居民的消费热情，消费品市场繁荣活跃。这些政策措施的出台和实施，有力地促进了城乡消费，对拉动内需，稳定和扩大就业，保持经济平稳较快发展发挥了重要作用。

（四）惠民生，把维护和谐稳定作为保增长的根本保证

自治区党委、政府把保障和改善民生作为推动经济平稳较快发展的出发点和落脚点，年初召开的自治区党委十届八次全体（扩大）会议专题研究部署民生工作。在自治区十届人大二次会议通过的《政府工作报告》中，自治区政府向全区人民郑重承诺实施10项民生计划30件为民实事，以民生的改善来凝聚民心，为应对国际金融危机营造和谐稳定的环境。一是集中财力为民办实事。多方筹集资金，加大民生投入，今年在全部基本建设和更新改造投资项目中，涉及民生项目占计划总数的70.2%，计划投资占全部投资的38.3%。安排生态移民资金3936万元，确保生态移民工程的顺利实施，已解决了中部干旱带和南部山区30万人饮水问题，县内生态移民定居7.49万人；安排贫困地区农村劳动力转移中长期技能培训资金375万元，专项用于整村推进试点村劳务输出中长期培训；加快建设廉租房、经济适用房，切实解决城市低收入家庭住房困难，开工建设廉租住房两万多套、经济适用房100万平方米，发放租房补贴2.2万户；开工建设“塞上农民新居”新村55个，整治旧村204个，改造农村危房3.2万户。二是进一步稳定和扩大就业。出台并实施《创业与就业促进条例》 ，开创了把创业写入地方立法的先例。全面落实鼓励自主创业、自谋职业的政策，以创业促就业。前三季度，开发创业项目3437个，培育小企业2648个，创造新岗位3.17万个，城镇新增就业6.12万人，农村劳动力转移就业75.97万人，城镇登记失业率控制在4.3%。三是进一步完善社会保障体系。在实现城乡“低保”全覆盖的基础上，将80岁以上农村老人和城市低收入家庭中无固定收入的老人全部纳入“低保”范围，及时将补助水平分别提高15元和10元；开展了农民养老保险试点工作，提高了企业退休人员基本养老金水平和城乡居民最低生活保障补助水平。四是进一步落实教育优先发展的政策措施。全面免除义务教育阶段学生课本费、作业本费和外来务工人员子女借读费，为寄宿生提供生活补助；全面落实困难学生资助和高校学生补助政策，在银川市中小学展开了“免费营养早餐”进校园；中小学校舍安全工程全面启动，自治区职业教育实验实训基地、市级职教中心建设进展顺利。

（五）转作风，把提高工作效能作为保增长的有力抓手

自治区党委、政府针对经济形势不断变化、各种新情况新问题随时出现的状况，明确要求各级领导干部要在困难和挑战面前争做英雄好汉，不做懦夫软蛋，在非常之时要有非常胆识、有非常之策、举非常之力、尽非常之责，坚定信心，振奋精神，带头苦干实干，少说多做，提高办事效率，以示范和引导推动工作。一是强化工作责任。各部门把“三保”作为工作的第一使命、第一课题、第一责任，进一步明确目标任务，建立领导负责和专人负责相结合的工作机制，确保各项工作有人干、有人管，切实做到担责任、领任务、抓进度、保落实。二是深入调查研究。各地各部门结合各自工作实际，大兴求真务实之风，深入基层、深入企业一线调查研究，先后建立了全区电力负荷、规模以上企业停产半停产情况、重点工业产品价格、重点企业生产经营重大事项的日监测、日报告制度，重点项目进展情况旬报制度以及重点企业、工业经济形势月分析制度。在此基础上，总结梳理出企业在自主创新、财税政策、融资、用工保障、行政服务和收费等方面的政策诉求和建议，及时研究提出了相关对策，本着“要事快办、急事急办、特事特办”的原则，为企业办实事、解难题、服好务。三是抓好督察落实。探索建立了由一个部门牵头负责、相关部门参与的跨部门协调推进和跟踪落实机制，密切监测分析形势变化，跟踪评估政策落实情况，及时发现问题并协调解决，确保了各项政策措施真正落到实处。

当前，我区总体经济企稳上升的态势愈加明显，支持经济形势好转的因素不断增加，但经济运行中不确定不稳定因素依然较多。因此，要在保持宏观经济政策的连续性和稳定性的同时，特别要针对当前经济增长的实际，继续坚定不移地贯彻落实促进经济增长的一系列政策措施，进一步巩固经济企稳好转的坚实基础，不断扩大宏观调控政策的作用和效果，为确保全年目标任务的顺利完成提供有效支撑。

二、经济平稳较快发展政策效应的制约因素

（一）发展理念滞后

国际化视野不宽。在自治区九次党代会上，我区就明确提出加快推进国际化进程的要求，但在发展中，对国际化的认识有偏差，总觉得宁夏不沿边、不靠海。在这次国际金融危机的冲击下，我区经济特别是工业经济受到了前所未有的打击，这一教训是非常深刻的。“抱团取暖”尚未形成。面对金融危机的冲击，我区个别企业整体意识、责任意识、社会意识淡薄，缺乏长远眼光和协作精神，在困难面前不是互相体谅、互相帮助，而是片面强调自身的眼前利益，致使我区抗御金融危机的能力没有得到有效发挥。甚至有些企业不是从保持市场份额、扩大市场影响力的考虑出发坚持生产，而是计较一时的盈亏，宁可停工停产也不愿让价出售，从而影响到整个产业链的有效运转。永续发展意识淡薄。在金融危机的影响下，一些新投产项目及回复生产企业多为高耗能企业，加之电力机组负荷率偏低致使火电单耗持续上升，节能减排的任务加重。

（二）经济结构失衡

我区是后发展地区，目前还处在工业化初期阶段，工业规模偏小，经济总量不大。同时经济发展中的结构性、素质性问题非常突出，工业总体上处于产业链的低端，传统产业升级缓慢，高新技术产业发展相对滞后，生产性服务业成长不足，企业技术创新能力比较薄弱，缺少自主知识产权和知名品牌，在中高端市场缺乏竞争力。这一经济结构失衡问题，并非金融危机爆发后才出现的，而是长期制约我区经济发展的瓶颈。其主要表现是:需求结构失衡，经济增长主要依赖投资拉动，出口和消费对经济增长的拉动作用较弱，这个问题在当前已经变得空前严峻，产能过剩、外需下降严重制约着我区经济增长；产业结构失衡，经济增长依赖第二产业特别是工业扩张，而且轻工与重工比例失调，加之“两高一资”问题比较突出，资源环境压力不断加大，第三产业比重小，生产性服务业发展相对滞后，这种局面亟待迅速改变；城乡结构失衡，二元经济体制没有根本改变，农民增收困难，农村市场消费不旺，这个问题直接关系到我区现代化进程。

（三）运行机制缺位

为有效应对金融危机的影响，自治区陆续出台了一系列“非常之策” ，但在实际运行中却存在诸多问题，比较突出的表现是:有些部门和行业缺乏大局意识，各项政策之间的衔接和部门之间的协调互通时有缺位，致使自治区电价优惠、企业土地税减免等政策措施没有完全落实到位；虽然自治区出台了改善企业金融环境的政策，但金融机构注重风险控制，信贷投放谨慎，企业贷款依然较难，特别是中小企业贷款难度更大，资金瓶颈严重制约了企业发展；个别部门不顾金融危机影响的严峻形势，仍热衷于大搞检查、评比、培训、达标等活动，每件事都要求企业出钱出人，凡此种种，无不加重了企业的负担。

三、政策思路

（一）转变理念，以战略思维谋划政策

这次国际金融危机的冲击带给我们的深刻启示是，我们思考问题、谋划政策，必须要有国际眼光，不仅要站在全国看宁夏，更要站在全球看宁夏；不仅要看到自己的优势条件，还要了解自己的差距不足；不仅要看到发展的现状，又要看到发展的趋势和潜力，把宁夏的发展放在全国乃至全球的大格局中去思考、去谋划，力求在更宽广的舞台上参与竞争，在更深入的合作中实现双赢。一是顺应经济全球化大趋势，大力实施“走出去”与“引进来”战略。继续巩固周边市场，积极开拓欧美和亚非市场，重点开拓中东、东南亚和中亚穆斯林国家和地区市场，扩大经贸、能源、投资、金融、旅游和人力资源等领域的务实合作，不断提高我区国际化水平；以特色优势产业为导向，积极有效利用外资，吸收跨国公司、大财团、知名企业来我区投资；加强国内外、区内外经济技术合作，主动承接国际和我国东部地区产业转移。二是大力发展内陆开放型经济，实施面向中东以及阿拉伯国家和地区的“向西”开放战略。立足宁夏资源禀赋、产业特征和人文优势，高起点编制“向西”开放发展的总体规划，制定发展壮大清真产业的政策措施，积极争取我区清真产品获得伊斯兰国家公认的“哈拉”认证；建立宁夏与阿拉伯国家和地区高层互访机制，积极鼓励中阿在经济、文化等领域的民间合作交流，把宁夏建设成为中国面向阿拉伯国家开放的窗口和经贸文化交流的综合平台。三是依托主体功能区建设，着力构建以沿黄城市带为主体的城市化战略格局。实施中心城市带动战略，形成以银川为中心的“一小时经济圈” ，强力打造银—灵—吴—青无障碍合作城市圈和城乡统筹发展示范区，为宁东能源化工基地的发展提供强有力的支撑；按照国家级“三大基地、一个示范区”的要求，把宁东打造成国家一流的重点开发区；推进全国资源枯竭型城市经济转型试点，把石嘴山建成全国循环经济示范城市、全区“两型”社会示范区和全区对外开放的重要门户；突出特色，把固原建成西北重要的马铃薯种植基地、劳务输出培训基地、旅游休闲目的地。

（二）抢抓机遇，以项目支持促进跨越

综合分析国际国内经济发展形势，我区面临着重要发展机遇。一是随着国务院《意见》及《分工》方案的逐步落实，一些项目会陆续启动实施，将为我区经济发展提供有力支撑。二是国家正在制订“十二五”规划和新一轮西部大开发若干意见，国家对西部地区，特别是对民族地区的支持力度将会进一步加大，东部发达地区的一些产业也将加快向中西部地区转移，为我区加快发展注入新的活力和动力。三是当前国际金融危机的不利影响开始消退，世界经济进入复苏进程，国内发展的积极因素也日益增多，我区发展的外部环境较为有利。四是我区自身发展的能力显著提升，发展环境持续改善，特别是工业经济实力明显增强，发展要素供给能力和竞争能力不断提高，为应对挑战、实现平稳较快发展奠定了坚实基础。这些都是我区加快发展的机遇，要积极主动地加强与国家有关部委的联系，积极做好各项政策的对接和项目资金的衔接，储备申报一批大项目、好项目，争取国家支持。同时积极争取引进一批大企业、大集团，实施一批能够进一步增强发展后劲的重大项目，以大项目带动大投资，以大投资引领大发展。

（三）立足根本，以结构调整提升优势

保增长不只是一个即期目标。要保持经济在较长时期内平稳较快增长，就必须把保增长建立在调结构的基础之上，遵循产业结构优化升级和优胜劣汰的规律，按照提高质量、优化结构、增加效益、降低消耗、保护环境的要求，缓解和消除发展的瓶颈制约。一是按照国家十大重点产业调整振兴要求，结合我区实际，组织实施“五优一新”产业集群发展规划和调整振兴规划，促进优势特色产业发展壮大。二是加快发展新能源、新材料产业，培育新的经济增长极。鼓励用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业，提高企业技术装备水平和产品竞争力。三是加强规划和产业政策的指导，严格行业准入标准，充分运用市场机制，引导企业的投资方向和行为。鼓励支持中小企业发展，淘汰落后生产能力，加快产品更新换代，增强自主创新能力和产业竞争力。四是以市场化、产业化、社会化为方向，完善政策措施，优先发展生产性服务业，重点发展生活性服务业，扶持发展农村服务业，构建特色鲜明、优势互补的服务业发展格局。

（四）把握导向，以经济转型推动发展

在中央4万亿扩大投资计划的刺激下，从中央到地方、从政府到企业、从沿海到内地，掀起了新一轮扩大投资的热潮。但必须充分认识到，越是在短期发展压力大的情况下，越不能为小利所动、为近得所惑，始终不渝地坚持科学发展。一是切实优化投资结构，防止低水平的重复建设和盲目扩张，避免出现新一轮的产能过剩。二是合理调整需求结构，特别是要把消费率过低的问题调整过来，推动经济增长由主要依靠投资拉动向依靠消费、投资、出口“三驾马车”协调拉动转变。在有效扩大投资的同时，着力提升消费需求，通过调整收入分配格局、增强城乡居民特别是低收入群体的购买能力、加大促进消费性服务业发展等措施，增强消费对经济增长的拉动作用。三是着眼于提高我区比较优势和综合竞争能力，引导各行业和企业在转变发展方式、提高自主创新能力上下工夫，努力实现由粗放转向精细、由过度依赖量的扩张转向追求质的提高。

（五）造就机制，为科学发展提供保障

一是完善科学决策机制。建立重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误追究制度，推进决策的科学化、民主化，提高决策透明度。二是建立部门协作机制。落实国务院《意见》及《分工方案》 ，编制我区经济社会发展“十二五”规划，做好新一轮西部大开发各项政策对接和项目资金衔接，需要全区各级各部门的通力合作，必须建立上下联动、部门配合的协作机制，确保各项工作顺利推进。三是健全人才保障机制。提高我区国际化水平，打造对外开放新平台，必须要有一大批高素质的党政干部和专业人才作为支撑。要建立干部培训机制，把开放性经济知识培训列入自治区党校培训的重点内容；建立各类专业人才的培训、引进和使用机制，从制度上保障人才的自由流动；建立和完善干部绩效考核和人才激励机制，做到人尽其才、才尽其用。四是建立投资调控机制。改进投资调控方式，建立以规划、产业政策、行业准入和信息发布为基础，土地和环保为约束，财政、金融、税收、价格等密切配合的投资调控和监管体系；建立健全政府投资决策责任制度，进一步加强政府投资项目管理，切实规范投资行为。