银川市城市化进程中失地农民市民化研究报告

银川市城市化进程中失地农民市民化研究报告

李培文　张铁军

宁夏党校

2002年自治区党委、政府实施中心城市带动战略以来，银川市的城市化进程不断加快，农民的土地和房屋大量被征用和拆迁，大批失地农民进入了城市。如何使进城的失地农民群体尽快实现社会角色转变，成为真正意义上的城市居民，这是银川市城市化进程中一个亟待解决的重大问题。

一、银川市失地农民市民化的现状

（一）失地农民和失地农民市民化

失地农民是指那些原来在国家或集体的土地上从事农业生产劳动，在城市化过程中由于国家公共事业建设或商业开发的需要而使其部分或全部失去了拥有对土地的使用权，从而导致其身份、职业发生变化的群体。

失地农民市民化指的是在我国现代化建设过程中，失去土地和离开农业生产活动的农民，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式全面向城市市民转化的过程。失地农民市民化既是一种过程，又是一种结果。失地农民市民化主要包括以下几个方面:一是生活空间的变化，由主要居住在农村转为长期居住在城镇；二是生产方式的变化，由长期从事农业生产向非农产业转化；三是社会身份的变化，身份的转变主要是户籍的转变，即由农村户口变为城市户口；四是保障方式的转变，由农民过去主要依靠承包土地的使用权实行自我保障转变为拥有与城市户口紧密相连的养老保险、医疗保险和失业保险等一系列社会保障；五是观念意识的转变，由与传统农业生产活动相适应的观念转变为与现代城市生活相适应的观念，由对农民身份的认同转变为对城市市民身份的认同；六是交往方式的转变，由以血缘、地缘为主的交往方式转变为以业缘为主，从面对面的直接交往为主转变为间接的通讯传媒信息沟通为主；七是生活方式的转变，在饮食、衣着、运动、作息、嗜好等方面适应城市生活。

本报告主要研究银川市城市化进程中因耕地被征用而失去土地（人均少于0.5亩耕地）的农民在居住地、职业身份、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化的状况。

（二）银川市失地农民的基本情况

失地农民数量。银川市失地农民主要集中出现在1982～2005年。截至目前，银川市共有失地农民32258户，共计98576人，失地农民约占银川市农业总人口的18%，其中农转非人数为65436人。银川市的失地农民主要集中在兴庆区和金凤区（兴庆区32513人、金凤区23662人、西夏区5319人、永宁县11761人、贺兰县6460人、灵武市11828人、银川经济技术开发区管委会7033人）。三区（含开发区）共有失地农民68527人，占全市失地农民总数的69.5%，其中完全失地农民46478人，占三区失地农民总数的67.8%；部分失地农民22049人，占三区失地农民总数的32.2%。在市辖三区（含开发区）失地农民中，农转非约为51579人，占三区失地农民总数75.3%。

失地农民经济补偿。目前，绝大多数失地农民拿到了征地补偿费和青苗补助费。征地补偿费按照土地统征政策平均每亩在2万～4万元。银川市征地拆迁补偿主要是以实物补偿（以房换房）和经济补偿两种方式。先后集中联片建设康居工程14个点、200万平方米住房，安置失地农民2.2万户、6万多人。在以房换房的失地农民中，房屋补偿一套的5259户，两套的2107户，三套的1098户，四套的526户，四套以上的472户。通过调查分析，有4203户失地农民可以出租房屋，占安置失地农民总户数的19.1%。

失地农民收入及生活现状。为确保农民失去土地后收入能够稳定增长，银川市政府按照不同区域，每年每亩补助500～700元，确保失地农民失地有保障。失地农民生活补助费由辖区人民政府统一安排分配使用，但总的来看，失地农民家庭收入减少，消费支出增加，生活水平下降。据调查，城市周边大部分失地农民土地被征前，主要依靠房屋出租、汽车货运、蔬菜温棚、养殖业获取收入。土地被征后的家庭人均纯收入比征地前有所下降，自谋职业、社区安置收入不稳定，就业困难多。很多人反映医疗、社保负担沉重，在有限的安置补偿收入消耗殆尽之后，将来生计令人堪忧。

（三）银川市失地农民市民化的现状——以民乐村失地农民市民化现状为例

银川市红花乡民乐村经历了时间较长、多次征地的过程，在失地农民市民化方面具有一定的代表性。民乐村现在村内耕地大多已被征用，剩余少量耕地已经无法进行耕种（农田水利设施已无法灌溉使用），也无人继续从事农业生产。征地以前，村民的主要经济来源是粮食和蔬菜种植。目前，民乐村村民的主要收入来源有:征地补偿金、房屋出租、打工、做生意。征地后，村民在户口、收入来源、生活方式和社会互动方面都发生了改变。

由农业户口到非农业户口的变化。按照银川市政策规定，对全部失去土地或人均现有土地0.5亩以下的失地农民，全部转为城市居民户口。民乐村失地农民顺利实现了“农转非” 。但是，民乐村失地农民的“农转非”仅是户口本上的农转非，而依附在户口上的其他相关利益并不能有效实现。

由种养业向“出租屋”经济转变的收入来源。民乐村在征地之前，村民主要从事粮食和蔬菜种植；征地后，现在已无人继续从事农业生产，全部转向房屋出租、打临工，个别村民在外经商，村民的职业结构发生了巨大的变化。

民乐村六队、十队由于征地时间较早，实行的是留地安置和货币补偿相结合的政策。村民在获得了一定数量征地补偿的同时，都在自家保留的宅基地（400m²左右）上按照村委会的统一规划建设了自家的三层小楼。村内的房子大多一层用来当仓库，二三层除自己居住外都进行出租。外围临街的房子统一用作商铺出租，形成现在的兴隆水暖建材市场。目前，失地后，村民在自家的宅基地上建设的房屋也已成为他们新的生产资料，房屋租赁成为了村民们最主要的经济来源，形成了“以地生财、坐地收租”的出租屋经济模式。

表1　民乐村六队、十队村民职业构成情况（人数百分比）

注:根据调研情况了解，征地后，村民在自家宅基地上建的三层住宅或征地补偿的多层住宅，除自己居住之外，都进行出租。

由传统向现代转变的生活方式。从民乐村原住村民的生活方式来看，虽然物质生活得到了改善，但价值观念、生活习惯等内在的思想意识显然还未跟上环境的变化。在主体意识上，仍停留在农民角色上。民乐村在快速城市化的背景下，被动地裹入城市，由一个农村社区变成了如今的城市社区，在这场急剧的变迁之中，民乐村村民显然对于市民这一角色的行为标准还不太清楚，不知道市民这一角色应该做什么、不应该做什么和怎样去做。从而，在由原来的农民角色向现在的市民角色转换过程中发生困难。

由单一型向多重型转化的社会互动。在城市的快速发展过程中，民乐村由一个相对封闭的由本地村民构成的传统农村社区变成了一个混居的城市社区。在这个新的生活共同体中，原先单纯的村民交往已演变成原住村民、外来人员和周围的城市市民之间的多重互动。人员混杂、文化冲突、利益纠葛己经深入到了村中的各个角落，人们的社会关系网络也在进行着重新的编织与梳理。①本村原住村民之间的社会互动。民乐村村民在市民化转变过程中，村民之间的交往深度显然已远不及过去，邻里之间的交往已越来越少，但是，村民之间原有的社会关系网络并没有彻底断裂，当外来租住人员与村民发生矛盾时，村里人无一例外地偏向村民，表现出其对“村民”身份的强烈认同。②原住村民与周围城市社区的市民的社会互动。随着城市的发展，民乐村的原住村民和周围城市社区的市民之间的社会交往也逐渐增多。在交往过程中，两者存在一定的隔阂。尽管民乐村村民都已拥有了城市户口，在户籍意义上已成为了市民，但周围城市社区的市民在观念上仍然把他们当成是“郊区农民” ，认为民乐村仍然是个“农村” 。民乐村村民在穿衣打扮、行为方式方面渐渐地向城市居民靠拢，但在价值判断上却并不认同城里人。他们认为周围所谓的“城里人”冷漠自私，“自以为高人一等，其实没什么了不起” 。民乐村村民与周围城市社区的市民之间缺乏相互的角色认同，尽管他们之间许多人已开始了交往，但这些交往并不密切，缺乏深层次的沟通和互动，归根结底源于城乡文化之间的矛盾和冲突。

基层组织从村委会向居（社）委会转变。从民乐村的基层组织形式看，民乐村具有“村居合一”的特征。一方面，民乐村依然保留着农村社区的格局，一般都挂有村党支部、村委员会和居（社）委会三块牌子；另一方面，村委会在行使居（社）委会社会管理职能的同时，还在承担部分经济发展的职能。民乐村（社区）的基础设施建设、公共设施建设还没有完全纳入城市统一规划。

二、银川市失地农民市民化面临的现实困境

从银川市红花乡民乐村的失地农民市民化的状况来看，失地农民借助于工业化和城市化的推动，在实现户籍、身份甚至职业的转变后，并没有自动带来市民化身份的转变，他们在向市民角色的转化过程中面临许多困难。

（一）失地农民市民化的内在动力不足

城市户口和市民身份对失地农民失去了以往的吸引力。长期以来，二元的户籍制度是与社保、教育、医疗和就业等一系列制度结合在一起的。城市户口和市民身份之所以重要，是因为附着在以户口核心的身份上的众多权益。户籍的改变也就意味着个人享有的权益的变化，但现在仅仅是给予失地农民一个城市户口，而不能保障上述相关利益的实现，那些市民身份也就对失地农民失去了吸引力。

失地农民市民化的被动性使失地农民缺乏身份转化的积极性。据调查，银川市农民失地的主要原因是由于城市扩建，交通、水利等公益事业的不断发展，工业园区和经济开发区建设，各类企业建设，挖鱼塘，开湖景，种植经济林木等占用了大量的耕地。因此，失地农民绝大多数是因城市化进程的加快而被动地加入了市民化的行列，缺乏身份转化的内在动力。

（二）失地农民市民化的保障不到位

失地农民的就业率低，就业保障不到位。目前，银川市失地农民中具有劳动能力的农转非人员43615人，实现再就业的有22385人，占农转非劳动力的51.3%。从就业区域看，以区内就业为主，区外就业较少；从就业渠道看，以自谋职业为主。有近半数的农转非劳动力找不到适合自己的工作。被征地农转非人员综合素质和就业技能整体上较差，面对就业竞争越来越激烈的严峻形势，就业的难度较大，尤其是被征地农转非“4050”人员实现就业更困难。

失地农民的就业保障不到位:一是就业促进与服务制度缺失，失地农民通往城市的就业岗位缺乏有序引导。如失地农民办理的再就业优惠证，只有享受低保的人员才能免税，受益范围过于狭窄。二是就业保护缺乏。失地农民作为一个新的就业弱势群体，很多正当权益在就业中得不到保障，常常处于不利位置，遭受不公平的对待，现实生活中往往不被《劳动法》和《最低工资规定》等基本法规所覆盖。三是失业保险保障缺位。

失地农民的社会保障水平低。享受到一定的社会保障有助于解决农民失去土地之后的后顾之忧，也是失地农民能否享受市民待遇的重要标志。银川市失地农民社会保障主要体现在农村社会保险（农村养老保险、农村合作医疗保险）、最低生活保障和农村社会救助三个方面。2006年4月，银川市出台了《银川市已征地农转非人员基本养老保险试行办法的实施意见》 ，开始在全市开展失地农民养老保险工作。截至2006年11月，银川市参加养老保险的失地农民有1.19万人，近5300名失地农民按月领取300元的养老金。2003年以来，将失地农民家庭生活困难、人均收入低于城市最低生活保障的纳入生活保障救助，全市有16650人纳入低保救助，占失地农民总数的25.4%。与城市居民相比，失地农民的社会保障是低水平的。

目前，在社会保障方面存在的主要问题:一是根据2006年市政府出台的有关失地农民养老保险政策规定，2003年以前被征地农转非人员暂时不能参加征地农转非人员基本养老保险，至今有关政策还在制定之中。二是失地农民基本养老保险补贴资金还没有完全及时到位，尤其是金凤区资金缺口较大，养老金储备制度和预警制度尚未完全建立。三是失地农民的基本养老保险和医疗保险工作覆盖面还需进一步扩大。

对失地农民的培训体系不够健全。银川市从2005年起，市财政连续3年每年安排300万元的专项资金，支持失地农民就业、技能培训。各区按照1∶0.5的比例安排配套资金，用于失地农民的培训、就业。鼓励失地农民在区内参加各种职业技能培训，通过职业技能鉴定，取得国家职业技能资格证书的，经劳动保障部门认定，给予60%的培训费补贴；对参加短期技能培训且取得劳动就业部门认可的技能结业证书的，酌情补贴培训费。整合全市教育（职业）资源，对承担失地农民定向技能培训的学校、中介组织和企业，由各级政府按其承担的培训任务量和失地农民就业情况给予一定的资金支持。从2005年9月份起，对通过专业技术学习在自治区内各类职业中学取得毕业证书的失地农民，经认定，补助50%的学费，补助资金由市、区财政各承担50%，但目前培训体系的现状却不尽如人意，表现在:多部门主管，管理权限分散，难以形成合力；缺少针对性培训，培训主观性大；大部分培训带有一次性特征，时间短，内容单一，对系统提高农民科技文化、劳动技能等综合素质效果较差；财政补贴培训资金不能及时足额到位。

组织管理体制没有理顺。伴随着城市化进程的加快，新问题、新矛盾不断增多，需要解决的问题也在增多。乡镇体制改为街道管理体制以后，原来的基层组织只是简单地改为社区组织，其管理体制和运行方式缺乏与之相应调整，威信与凝聚力逐渐减弱，居（农）民对其认同性也在降低。居（农）民的社会自治组织的功能发挥存在障碍。

失地农民生活负担重。失地农民进入城市生活以后，增加的是生活成本，减少的是收入来源。进入城市以后，吃、穿、住、行、教育等基本开支按照城市标准来开支，生活成本呈直线上升，但收入来源并没有发生大的改善。生活负担的过重是阻碍农民市民化的重要原因之一。

（三）失地农民对城市社会和市民身份缺乏认同感

失地农民对城市社会缺乏认同感。美国芝加哥学派的巨匠沃思在谈到城市与乡村的区别时指出:“城市与乡村在当代文明中代表着相互对立的两极。两者之间，除了程度之外，还存在着性质差别。城与乡各有其特有的利益、兴趣，特有的社会组织和特有的人性，他们形成一个既相互对立，又互为补充的世界。 ”城市化往往可以很快地造成一个地区人口及经济结构的变化，然而社会结构的改革要缓慢得多，特别是风俗和约定俗成的传统。在城市化的快速推进下，失地农民虽然居住到了城市，但他们仍然保留有很强的农村生活习惯，与城市居民的交往更多地只限于表层的业缘关系，缺少生活中的情感性互动。失地农民对城市社会缺少归属感。

失地农民对市民身份缺乏认同感。身份认同是社会认同的一个方面，它着重强调内在性认同，是人们对主体自身的地位、意义和利益的肯定以及人们对此所产生的相应的身份归属。作为身份认同的主体，失地农民自身是如何看待自己的社会身份的呢？调查中当问到“您觉得您是:A.城市人B.农民C.两者都不是”这一问题时，只有24.2%的人以为自己已成为城市人，28.8%的人认为自己还是农民，而更多的人对自己的身份持模糊态度，认为自己既不是城市市民也不是农民。虽然他们具有了城市居民的身份，也渴望融入城市生活，但还没有彻底完成认同系统的转换，他们的认同系统还停留在原来的地方，以致大部分的失地农民产生了心理认同的不适应。这表明失地农民对自己市民身份意识还比较淡薄，对城市居民群体的认同度不高。

三、加快失地农民市民化进程的对策和建议

解决失地农民市民化的问题，必须综合考虑，统筹兼顾，制定有效的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。只有这样，才能既有利于城镇化的建设，又有利于农民长远利益的获取。

（一）全面推进失地农民社会保障体系的建设

建立和完善失地农民的社会保障体系，这是各级政府的一项重要职责，也是解决失地农民问题、维护失地农民合法权益、促进失地农民市民化的根本之举。失地农民实际上已经是法律意义上的城市居民，理应享受城市居民同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇，但马上为他们建立完全与城市居民相同的社会保障制度，还有一定的难度。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜，循序渐进。采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”筹集资金，其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，应按照资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应付未来的支付风险。另外，政府可以采取购买就业岗位的方式，将失业保险金用于安置进城农民企业的工资补助，并免费为企业培训这些新员工，对安置进城农民的企业，实行税收优惠，全部或部分免除其应缴纳的社会保险费。

（二）以建立自主创业扶持和自主就业服务制度为重点，加快劳动就业制度的改革创新

顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变和完成角色转换的重要保证。

按市场化原则，制定城乡统一的劳动就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，确立自谋职业、竞争就业的新意识。对具备条件的失地农民，在引导其利用征地补偿金和自有资金自主创业的同时，可通过小额贷款、税收优惠等多种扶持政策，把创业或自我雇佣作为一项重要的就业目标来实施，提高失地农民从事个体私营经济的积极性和成功率。二是要加快经济发展，多渠道、多形式扩大就业需求。如利用土地征用补偿费投资兴业，优先招收村民就业；通过留用地开发兴办市场、菜场、停车场等，安排村民就业；还可以在附近农村租赁土地，发展效益农业，吸收农民就业。三是建立健全劳动力市场信息网络。主要是把征地后农转非的劳动力统一纳入城镇劳动力市场体系，统一管理。四是在征地较多的乡镇建立社会保障救助机构，指导、帮助失地农民就业。五是制定优惠政策，对吸收土地征用工的企业给予用工补助、技能培训支持和低保政策等，鼓励企业招收失地农民就业。

建立向失地农民倾斜的就业保护制度。一是明确用工单位责任，提高用工单位与失地农民的劳动合同签订率和履行率；二是要切实保护失地农民的职业安全权，督促就业失地农民工伤保险、医疗保险和最低工资保护待遇的执行。对于那些在失地农民就业保护方面有良好行为的企业，进行奖励或补贴资格的优先认定；而对于违反就业保护制度的企业，则给予相应的行政处罚。

建立失业保险和救助制度。处于失业中的失地农民因为失去土地，角色和身份发生了变化，理应享有相应的失业保险。在确定参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、失业保险基金对失业者的救助制度时，应把失业的失地农民纳入其中。建立针对失地农民的社会救助制度，有助于解决那些个人能力较低、家庭处于困难状态的失地农民的后顾之忧，是其他就业保障制度得以推行的基础。

（三）建立合理的征地补偿机制和利益分享机制

我国现行的耕地补偿机制没有综合考虑到多种因素和地方实际情况，应该尽快完善征地补偿机制。例如，政府对农业用地的征地价格是2万～4万元／亩，对外拍卖的价格达到了每亩几十万，甚至上百万。对此，调研过程中，村民大多认为，政府应当允许失地农民享受一定的被征土地增值所带来的收益，这样可以使农民得到更大的实惠，有利于化解失地农民的问题。此外，在征地补偿过程中，政府应当避免简单的一次性货币安置，应实现安置方式的多样化，充分考虑村民的长远发展。

（四）以提高农民技能为重点，建立失地农民培训的长效机制

调研中，大多数村民都期望能有一个合适的工作岗位。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难:就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系，充分利用公共财政资源，开展免费培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。

（五）提高失地农民的文化素质，实现生活方式的转变

走进城市后，失地农民融入城市的最大的困难是要完成从农民到市民的转化。提高进城农民的自身素质是解决进城农民角色转换问题的有效途径。首先，加强宣传，让进城农民更新观念，改变陋习，学会遵守城市的各项规章制度，培养社区和公共意识，使失地农民尽快进入城市居民角色。其次，狠抓教育，提高失地农民的整体素质。

（六）加快撤村建居和社区管理方式的转变，建立社会管理城乡一体化的新机制

“撤乡建街”“撤村建居”是城市化的必然趋势，也是更好地解决失地农民市民化问题的有效途径。为了促使农民真正向市民化转变，各个社区不但要在硬件设施建设上和城市社区达到同样水平，还需要相应的制度建设和文化建设，必须按照城市社区的规范和要求进行统一管理。要加强对失地农民的公民道德建设和精神文明建设，通过丰富多彩的文化生活和市民化教育，拓宽农民与市民的社会交往和文化交流渠道，增强现代市民意识，提高居民的文化素养和文明程度，传播健康向上的思想和知识，加快其生活观念、行为方式的转变和人口素质的提高。优化社区的治安、卫生环境和人文环境，促进社区管理由农村范式向城市范式转变。

（七）增加失地农民与城市不同群体之间的接触机会，强化其市民身份的认同

调查中发现，为了方便管理将失地农民集中居住在某一小区有管理上的方便性和效率性，但是不利于失地农民与城市其他群体之间的交流。我们建议在所有新开发的商品房小区设置大约10%楼房为安置失地农民住房，一方面可以在居住空间层面增加不同群体之间的接触，增强包容性；另一方面还可以给失地农民提供就业机会，小区内其他住户的日常服务可以由失地农民就近承担。