13.1 行政赔偿概述
13.1.1 行政赔偿的概念
行政赔偿，是指国家行政机关或者行政机关的工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益并造成了损害，由国家承担赔偿责任的制度。
具体来说，它包含如下几层意思:
(1)行政赔偿必须由行政主体的行为引起。并非任何国家机关违法行使职权并造成损害都引起行政赔偿，只有代表国家行使行政职权的机关——行政机关和经过法律、法规授权的组织造成行政相对方合法权益损害的才能引起行政赔偿。侵权主体的特定性，是行政赔偿区别于其他赔偿的主要特征。民事赔偿中侵权行为的主体是平等的民事主体，司法赔偿中侵权行为的主体是行使司法职权的国家机关。
(2)行政赔偿的损害必须是行政主体行使职权时造成的。行政机关或者其工作人员的行为是多方面的，其中既有民事行为，也有行政行为。如，公安机关对违反社会治安的人给予行政处罚，工商行政管理部门吊销违法经营者的经营执照等，都属于行使职权的行为。但如果行政机关及其工作人员从事的与职权无关的行为造成损害的，则国家不承担赔偿责任。如，行政机关采购办公用品、建住宅楼等。
(3)行政赔偿的损害必须是违法行为造成的。从行政赔偿的归责原则上看，世界各国的规定很不一致，其中具有代表性的原则有三种:即过错归责原则、无过错归责原则和违法归责原则。我国的行政赔偿采用违法归责原则。所谓违法归责原则是指国家赔偿以职务违法行为为赔偿的要件，而不问其公务员的过错有无。也就是说，我国的行政赔偿必须以行政主体的违法行为为构成要件，否则不能引起行政赔偿。
(4)损害必须是现实已经产生或必然产生的，不是想象的;是直接的，不是间接的。仅有违法行使职权行为，尚未产生损害事实的，国家不负行政赔偿责任。所损害的公民、法人和其他社会组织的某种权益具有非法性或者已经失去了法律所认可的合法性，国家也不负赔偿责任。
(5)损害后果必须是与违法行使职权之间具有因果联系。即公民、法人和其他社会组织的合法权益的损害是由行政机关及其公务员积极侵权行为直接导致的，只有两者之间存在这种联系，国家才负赔偿责任。
(6)行政赔偿的责任主体是国家。由于行政主体代表国家行使行政职权，其违法侵权行为造成的损害无论是由主体的集体决定，还是公务员个人原因造成的，为了保证正常的行政秩序，最终的赔偿都应该由国家来承担，并由国家财政来支付。从世界范围来看，行政赔偿经过了百余年的历史，尽管在立法宗旨、立法体例、立法原则等方面都发生了巨大变化，但由国家财政来支付赔偿的制度一直未变。
13.1.2 行政赔偿与相关概念的区别
1.与民事赔偿的区别
民事赔偿是指损害赔偿义务人由于违法或违约，造成他人财产或人身损害，依法应当承担的民事法律后果。行政赔偿与民事赔偿虽然存在着密切联系，但是两者之间存在着许多重要的区别:
(1)主体不同。在民事赔偿中，赔偿的主体不一定是国家，侵权赔偿责任由侵权人本人承担;行政赔偿是国家向公民个人承担的赔偿责任，形成的是国家与公民之间的法律关系;而民事赔偿责任是公民个人向公民个人承担的赔偿责任，形成的是公民与公民之间的法律关系。
(2)范围不同。民事赔偿的范围大于行政赔偿的范围，行政赔偿的原因、行为、损害的范围由国家赔偿法作了限制，国家并不对所有的侵权行为都承担赔偿责任，也不对行政侵权行为所造成的所有损害都要赔偿，而只赔偿行政侵权行为对人身权和财产权造成的最低限度的直接损害。与此不同，民事赔偿存在于所有的民事侵权行为，民事侵权行为人不但要全额赔偿给受害人的各种合法权益造成的直接损害，而且要赔偿一定的可得利益的损失，即赔偿间接损失。
(3)原则不同。民事赔偿主要采用归责原则和公平责任原则，归责原则又分为过错责任原则和无过错责任原则两种，另外，还有所谓的过错推定原则，它是过错责任原则的一种特殊的表现形式。我国《国家赔偿法》则采用的是违法原则，在我国，只要国家机关及其工作人员的职务行为构成《国家赔偿法》规定的违法行为，即使行为人没有过错，国家也要负赔偿责任;反之，如果国家机关及其工作人员的职务行为合法，即使主观上有过错，国家也不负赔偿责任。
(4)程序不同。解决民事赔偿纠纷的程序是仲裁、民事诉讼，而解决行政赔偿争议的程序是行政处理程序、行政复议程序和行政诉讼程序。另外，在行政赔偿程序中，受害人在提起国家赔偿诉讼之前往往要先向赔偿义务机关提出赔偿请求，在得不到解决时方可提起诉讼。而民事赔偿则没有这一前置程序，它适用民事第一审普通程序、第二审程序、审判监督程序和执行程序。
(5)依据不同。行政赔偿是公法上的法律责任，其法律依据是行政诉讼法、国家赔偿法等公法法律规范;而民事赔偿是私法上的法律责任，其依据是民法通则等私法规范。
(6)赔偿方式和标准不同。国家赔偿的主要形式是金钱赔偿，而民事赔偿除采用金钱赔偿方式外，还可采用返还原物、赔礼道歉等十余种形式。由于我国是发展中国家，在赔偿标准上，我国《国家赔偿法》坚持赔偿标准应与人民的平均生活水平和国家财力相适应原则，国家赔偿不可能充分填补受害人的实际损失，只是在尽可能的范围内赔偿受害人的损失，赔偿请求人得到的赔偿往往少于其实际受到的损失。民事赔偿采用的是赔偿应与损失相当原则。
2.与司法赔偿的区别
司法赔偿是司法机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担的赔偿责任。行政赔偿与司法赔偿都属于国家赔偿，许多方面是一致的，如赔偿损害的范围、计算标准、赔偿主体等，但两者之间也存在许多区别，表现在:
(1)实施侵权行为的主体不同。在行政赔偿中，实施侵权行为的主体是国家行政机关及其工作人员，包括法律、法规授权的组织及其工作人员，受委托的组织及其公务人员。在司法赔偿中，实施侵权行为的主体是履行司法职能的国家机关及其工作人员，包括公安机关、国家安全机关以及军队的保卫部门，国家检察机关，国家审判机关，监狱管理机关及上述机关的工作人员。
(2)实施侵权行为的时间不同。行政侵权行为发生在行政管理过程中，是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的。而司法侵权行为发生在司法活动中，以司法机关及其工作人员在刑事诉讼中违法行使侦查权、检察权、审判权、监狱管理权以及在民事、行政审判中人民法院采取强制措施、保全措施以及执行措施为构成要件。
(3)追偿的条件不同。无论是行政赔偿中还是在司法赔偿中都实行追偿制度，赔偿义务机关在履行了赔偿义务后，可以责令有关责任人员承担部分或全部赔偿费用。但是，我国《国家赔偿法》对两者的追偿条件分别作了不同的规定。行政追偿的条件是行政机关及其工作人员在行使职权的过程中有故意或者重大过失，这种标准具有明显的主观性。司法追偿的条件是司法机关中，实施刑讯逼供、殴打或其他暴力方式伤害公民的工作人员，违法使用武器或警械伤害他人的工作人员，在审理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的工作人员。相比较之下，司法追偿的范围要比行政追偿的范围窄。国家赔偿法划分这种区别，主要是司法机关及其工作人员面临的情况比较复杂，法律规定了较大的裁量权，认定司法工作人员主观上是否存在故意或重大过失比较困难，而且追偿的范围不能过宽，否则很容易挫伤司法人员的积极性。
(4)程序不同。行政赔偿的程序与司法赔偿差别较大。行政赔偿程序分为单独提出赔偿请求的程序和一并提出赔偿请求的程序。单独提出赔偿请求的程序实行行政处理前置的原则，行政赔偿争议在行政程序不能解决的，最终可以通过行政诉讼途径解决。司法赔偿程序没有单独提出赔偿请求和一并提出赔偿请求的划分，赔偿请求人对赔偿义务机关的决定不服的，要向其上一级机关申请复议，对复议决定不服的，向复议机关所在地的同级人民法院的赔偿委员会申请，由其作出最终的决定。可以看出，司法赔偿自始至终都是通过非诉讼途径来解决的。
3.与行政补偿的区别
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。两者之间存在以下区别:
(1)原因不同。两者都是国家对行政机关及其工作人员在行政管理过程中损害公民、法人或者其他组织合法权益所采取的补救措施，但是，行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。
(2)范围不同。行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受我国《国家赔偿法》的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，例如对国防、外交等国家行为，一般认为实行国家豁免，国家对给公民、法人或者其他组织其造成的损害不承担赔偿责任。行政补偿的原因行为除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。
(3)程度不同。行政赔偿对公民、法人或者其他组织合法权益的补救程度不如行政补偿充分。我国《国家赔偿法》针对的损害限于人身权和财产权的损害，而行政补偿没有这种限制。而且，对国家赔偿法规定范围之内的行政侵权行为所造成的损害，国家也并非全部赔偿，而是限于最低限度的直接损失。我国《国家赔偿法》规定“计算标准”的作用之一为了限制赔偿的数额。行政补偿采取补偿实际损失的原则，行政机关及其工作人员的合法行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了多大的损害，国家就补偿多少。当然，行政补偿所针对的损害必须是特定的公民、法人或者其他组织所遭受特别的损害，而不是普遍的损害。从损害这一点来看:行政赔偿着眼于赔偿的最高数额;而行政补偿着眼于损害的特定性，没有数额的限制。
(4)程序不同。行政补偿可能是在损害发生之前由行政机关与公民协商解决、也可能是在损害发生之后由行政机关与其协商解决。行政赔偿只能发生在侵权行为发生之后，由行政机关与公民协商解决。行政补偿和行政赔偿都可以适用调解，但是，公民因与行政机关对行政补偿不能达成协议而起诉的，适用一般的行政诉讼程序;与行政赔偿义务机关对行政赔偿不能达成协议而起诉的，适用行政侵权赔偿诉讼程序。
(5)性质不同。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义;而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关达成作出的决定属于具体行政行为。
(6)依据不同。行政补偿的法律依据是有关的单行的部门法律法规，而行政赔偿的法律依据是行政诉讼法和国家赔偿法。
13.1.3 行政赔偿的发展历程
行政赔偿制度在世界范围内的发展是不平衡的，有的国家早在19世纪后期就确立了，有的国家迟至现在才开始创设，少数国家目前尚未建立。
1.西方国家行政赔偿制度的产生和发展[1]
行政赔偿制度最早产生于西方国家，一般认为，行政赔偿制度的产生与发展大致经历了以下三个阶段:
(1)否定阶段。在19世纪70年代以前，西方国家不存在行政赔偿的概念。政府机关工作人员违法行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，由工作人员个人承担民事或刑事责任，国家不负赔偿责任。这一制度存在的依据是绝对国家主权理论。绝对国家主权理论认为国家主权至高无上，作为国家主权组成部分之一的国家行政权也是不受任何限制的，人民对行政权力应绝对服从，不存在国家因行政违法而向公民实施赔偿的情况。另外，当时西方各国仍处于自由资本主义阶段，信奉“管得越少的政府是越好的政府”，政府对社会的干涉较少，侵权的机会不多。
(2)相对肯定阶段。从19世纪70年代至第一次世界大战之前，行政赔偿制度在部分国家出现。1799年，法国规定国家对公共工程所产生的损害负赔偿责任，此为行政赔偿制度的萌芽。以1873年的勃朗戈判例为标志，法国最早确立了国家对其非权力作用的赔偿责任。在该案中，法国纪龙德省的国营烟草公司的工人开着翻斗车在作业时将勃朗戈的女儿撞伤，勃朗戈认为该国营公司工人所犯的过失，国家应按民法的有关规定负赔偿责任，并向普通法院起诉。此案后由权限争议法庭于1873年2月8日作出判决，明确承认了国家赔偿责任。此后德国、日本等大陆法系国家相继确立了国家对非权力作用的赔偿责任。如1896年德国民法典规定了国家在民法上的赔偿责任，1910年通过的德国国家责任法，确立了国家对官吏行使统治权行为所产生损害进行赔偿的义务。
这一时期的行政赔偿制度的一个重要特点是，行政行为分为权力行为和非权力行为。权力行为，如拘留、征兵等公法上的强制行为，不适用私法上关于损害赔偿的规定。非权力行为，如在航空、铁路、邮政等事业上的行为，因不涉及国家统治权的运行，发生侵权行为时，国家才按私法以雇佣人的身份承担赔偿责任。
(3)肯定阶段。第一次世界大战至今，行政赔偿制度在各国普遍确立，对国家行为，无论是权力行为还是非权力行为造成的侵权损害，原则上国家都要负行政赔偿责任。政府机关人员的职务侵权行为，从过去按照民法的有关规定，国家与侵权个人一起对受害人负连带责任转为国家单独向受害人负责，行政赔偿的范围得到了很大扩展，法律制度也逐步完善。如1919年德国《威玛宪法》第131条规定:“官吏就其所受委任之职务行使公权力，而违反对第三人之职务上义务时，原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任，但对于官吏有求偿权。上述损害赔偿，得以非常司法手续请求之。”这是世界上首次通过根本大法规定国家的赔偿责任。“二战”以后，在宪法中确立国家赔偿责任成为各国的通例。与此同时，鉴于国家赔偿的特殊性，各国纷纷制定专门的国家赔偿法规定国家的侵权赔偿责任。如1910年德国《联邦责任法》、1946年美国《联邦侵权赔偿法》、1947年英国《王权诉讼法》、1947年日本《国家赔偿法》、1948年奥地利《国家赔偿法》、1969年韩国《国家赔偿法》，等等。
2.我国行政赔偿制度的演变
我国行政赔偿制度的建立经历了一个曲折的发展历程。1912年的《临时约法》最早规定了行政赔偿条款，此后的1934年《中华民国宪法草案》和1946年《中华民国宪法》都有相关条文。
中华人民共和国成立后，行政赔偿制度的规范性文件是政务院于1954年1月21日通过的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该条例第20条规定:“港务局如无任何法令依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”1954年《中华人民共和国宪法》以国家根本法的形式对行政赔偿作出了规定，该法第97条规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”
现行宪法第41条第3款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”之后制定的《民事诉讼法》、《民法通则》、《治安管理处罚法》、《海关法》、《行政诉讼法》等法律都有涉及行政赔偿的条款。1994年5月第八届全国人大常委会第七次会议通过、1995年1月1日起实施的《中华人民共和国国家赔偿法》比较完整地确立了我国的行政赔偿制度。我国的行政赔偿制度虽然产生与形成较晚，目前还不很完善，但仍然取得了很大的成就:
(1)行政赔偿范围趋于扩大。决定行政赔偿范围大小的因素之一是归责原则。目前我国行政赔偿的归责原则是“违法”归责原则。我国《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，应承担国家赔偿责任。”我国采用违法归责原则是要在保障公民、法人或其他组织依法取得国家赔偿权利和考虑国家财政负担能力之间寻求一个平衡点。国家在享有权力的同时，必须保证权力的行使是为广大人民的利益，不得侵犯人民的合法权益，否则负责赔偿。
在目前和今后相当长的时期内，就国家财政负担能力而言，将行政机关及其公务员造成公民、法人或其他组织权益损害的行为都纳入国家行政赔偿的范围是不现实的。然而“违法”归责原则最终会被“无过错”归责原则所代替，这可从世界各国行政赔偿制度的发展趋势中看出。如在瑞士，“对于公务员在执行公职活动中对第三人因违法造成的损害，不论公务员有无过错，均由联邦承担责任”。随着我国社会主义市场经济的进步发展，国家财富的更多积累，行政赔偿归责原则的转变是必然的。
(2)调解在行政赔偿中趋于萎缩。调解制度是我国法律体系的一项特色，它是指双方当事人在人民法院主持下共同磋商，互谅互让，达成协议，解决纠纷。调解主要运用于民事法律关系中，根据我国《行政诉讼法》第67条第3款的规定，行政赔偿诉讼可以适用调解。这是出于提高行政效率的考虑，但从长远看，调解在行政赔偿诉讼中的运用会越来越少。调解的前提条件是当事人能充分自主地处分自己的权利。行政赔偿是属于国家赔偿，在行政赔偿诉讼中行政机关是被告，它是作为国家的代表出现的，它无权任意处置属于国库财产的赔偿经费，更不用说以国库财产作为同行政相对人讨价还价的筹码。而且，随着依法行政的深层次推进，行政机关及其公务员必须严格依法行政，自主行为的幅度减小，充分自由处分自己权利的情况应不存在。况且依照实事求是的原则，损失是多大，赔偿也就是多大，调解并不适用于行政赔偿诉讼。
(3)行政赔偿体系趋于健全。我国行政赔偿制度的主要法律依据是《国家赔偿法》。我国《国家赔偿法》对行政赔偿的归责原则、赔偿范围、赔偿请求人、赔偿义务机关、赔偿程序及赔偿方式和标准都作了规定，但显然概括性过强，实践性不足。这使得行政赔偿工作在实际中难以开展，行政相对人无法充分地行使赔偿请求权，及时获得行政救济。随着时间的推移，行政赔偿实践经验的积累，配套立法的陆续出台，我国行政赔偿体系会趋于健全。如国务院于1995年1月制定颁布了《国家赔偿费用管理办法》，财政部和省、自治区、直辖市的人民政府可以据此分别制定中央国家机关和地方各级国家机关国家赔偿费用的管理规定。国务院及各级地方权力机关应依法在各自权限范围内制定行政赔偿的实施细则或者实施办法，以使得行政赔偿制度更有效地得以贯彻实施。进一步地完善行政赔偿法律规范体系，这是我国行政赔偿制度的发展必然。
13.1.4 行政赔偿的意义
行政赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家和国家公务员违法行使职权行为致使其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度，它对于我国完善法律体系，构建社会主义法治国家具有非常重要的意义。
1.确立行政赔偿制度，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益
我国宪法确认了公民在社会政治生活、经济生活和文化生活方面享有广泛的权利和自由，如果国家行政机关及其工作人员行使职权时违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，遭受损失的公民、法人和其他组织，可以依照有关行政赔偿制度的规定，要求有关行政机关进行赔偿，以维护自己的合法权益。这样就更能保护公民、法人和其他组织的权益，以促进民主政治的发展。
2.确立行政赔偿制度，有利于促进社会主义市场经济的发展
市场经济的发展，需要两个重要条件:一是自由，二是平等。政府违法行为对市场主体利益的损害，如果不予以赔偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。同时，为适应经济全球化的进展，对外开放、吸引外资已成为发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放、吸引外资政策的有效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的、可预期的法治环境。试想，如果没有这种稳定的制度，外资在受到违法行政行为的损害后，而不能得到应有的赔偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢?总之，对于政府大量的经济管理行为中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害如果没有相应的国家赔偿制度来调整，相对人的权益就没有法律保障，侵害行为得不到应有的惩罚，被侵害的利益得不到救济，建立公正、平等的社会主义市场经济体制也就只能是一句空话。
3.确立行政赔偿制度，有利于反腐倡廉、提高行政效率
反腐倡廉是一项系统工程，需多方面的努力才能奏效。行政赔偿制度通过确立国家对违法行政行为的赔偿责任，特别是通过国家对违法工作人员保留追偿权的规定，有助于加强行政机关工作人员的责任感、纠正不正之风和克服官僚主义。另一方面，由于行政侵权所造成的损害首先由国家予以赔偿，这也有助于鼓励国家机关及其工作人员大胆处理各种各样纷繁复杂的公务，从而提高工作效率。
4.确立行政赔偿制度，有助于消除社会不安定因素
如果公民的合法权益受到非法侵害，无法通过正常的法律途径得到公正、合理、及时的解决，就会给社会带来许多不安定因素，留下许多隐患，同时，也会严重影响国家机关的威信，影响正常的社会生活与工作。确立行政赔偿制度，对行政违法行为进行适当的赔偿，不仅能给相对方的损失给予金钱或物质上一定程度的弥补，同时对其也是一种抚慰。
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