绿色财政对转型发展的作用机制

(一)绿色财政收入的作用机制

政府公共财政收入来源主要包括税收收入、国有资产收益、国债收入、收费收入和其他收入。其中,税收收入是主体,它是政府财政收入的主要来源(见图6-1);国有资产收入也是重要的财政收入来源,尤其是我国这种以公有制为主体的社会主义国家,国有资产数量庞大,国有资产收入应是政府财政收入的重要组成部分,它主要以国有企业的经营利润、国有资产的出让或出租收益、国有资产的股息收益等形式出现;国债收入是国家通过信用方式取得的有偿性收入,它是政府向社会募集资金以弥补短期资金不足的重要渠道;收费收入是指国家政府机关或事业单位在提供公共服务、实施行政管理或提供特定公共设施的使用时,向受益人收取一定费用的收入形式,包括使用费和规费两种,前者是政府对公共设施的使用者按一定标准收取费用,后者是政府对公民个人提供特定服务或是特定行政管理所收取的费用;其他收入包括基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等。

由上不难看出,绿色财政收入的主体是绿色税收,其次是绿色国有资产收益,再次是绿色国债以及绿色政府收费。绿色税收的主要原理是通过良好的征税设计和具有诱导性的税负倾斜机制来促进环境友好型行为和产业的形成,从而抑制了环境不利行为或产业的产生;绿色国有资产收益的内容比较丰富,它可以是国有企业绿色经营所获得的利润,也可以是国有资产绿色出让所获得的绿色出让金和国有资产绿色出租所获得的绿色租金,如国有资源型资产出让或出租过程中扣去资源稀缺成本费用和环境维护费用就形成了绿色出让金或绿色租金,还可以通过入股环境友好型的企业和参与企业的绿色管理来获得股息;在绿色国债方面,在资源与环境治理保护资金不足时,中央政府可以通过发行绿色国债,向国内外募集资金,以弥补资源环境保护中的资金不足问题;在绿色政府收费方面,可以通过电子化、低碳化办公,尽量降低行政办公成本,以减少规费收入。同时,通过对人们行为的科学研究和对使用费收费标准的精巧设计,诱导人们在使用公共设施时自觉形成有利于资源节约和环境保护的行为。

图6-1　1993—2014年中国税收收入在政府财政收入中的比重

数据来源:1993—2013数据根据中国统计年鉴计算,2014年的数据由中国新闻金融网提供

(二)绿色财政支出的作用机制

以财政支出是否与商品与服务的交换为标准,财政支出可以分为购买性支出和转移性支出,前者直接表现为政府购买商品和服务的活动,后者表现为资金无偿的、单方面的转移。一般来说,发展中国家对前者的支出比重要高于后者,而发达国家则相反。

政府的购买性支出对绿色消费和绿色生产会产生重要影响。第一,政府的购买支出规模将促进绿色产品的生产。由于政府的采购是为整个社会服务的,因此其采购数量是个体私人难以企及的,特别是在经济发展初期的发展中国家,由于经济建设需要大量的基础设施投资而市场经济发育程度又不高,许多经济活动不得不由政府直接参与完成,因此政府的采购规模直接影响社会商品消费的总规模,如果政府对绿色产品的订购数量巨大,那么这将无疑刺激整个社会对绿色产品的生产。第二,政府的购买性支出立法将促进绿色技术的进步。在购买性支出中,政府是一个特殊的“私人”消费者,不仅订购数量巨大、需求稳定,而且可能还会对产品的售后服务体验采取处罚等措施,厂商不得不争相改进产品质量以争取到这样一个特殊的消费者,因此如果政府在采购中立法,规定采购质优价廉的绿色产品且采取公开竞标、社会监督的方式,那么将刺激众多厂商改进绿色生产技术以获得竞争优势,这样一来将刺激整个社会绿色生产技术的进步。如徐进亮等(2014)的研究表明,北京市政府采购新能源汽车,不仅改善了北京市空气质量,更推动了新能源汽车自主创新水平的提高和科技成果转化:以福田汽车公司为例,政府对新能源汽车的采购,对其开发项目支出及专利批准数量增加的贡献度分别高达86.16%和56.25%,对其主营业务收入及主营业务利润率增加的贡献度分别达到了17.89%和74.24%。第三,政府的购买性支出将产生绿色消费的示范效应和“软强制”效应。政府的购买性支出包括消费性支出和投资性支出,涵盖社会消费的各个领域,特别是政府部门的消费性支出,对社会公众的消费会产生一定的示范效应,而投资性支出由于在一定程度上决定社会大众的行为方式从而影响其绿色消费。如很多具有环保公众意识的城市市民乐于将一些可回收利用的废弃物分类投放,但苦于没有足够便利的回收设施;再如,城市化过程中,很多地方政府对道路交通缺少低碳、节能方面的规划,导致很多市民不得不选择购买私家车出行。

转移性支出同样对绿色转型发展具有很强的影响力。例如,政府对绿色科技研究的财政拨款、对消费者购买绿色产品和生产者生产绿色产品的经济补贴、对绿色企业贷款的贴息支持,等等,通过直接调整经济收益分配关系来促进绿色产业和绿色科技的发展。除此之外,由于环境外部性与环境一体性的存在,政府间的绿色转移支付也在绿色转型发展中起到重要作用。绿色财政转移支付包括上下级政府间的纵向转移支付和同级政府间的横向转移支付。中央政府对地方政府的绿色转移支付将提高地方政府治理环境的积极性,而区域政府间的横向绿色转移支付则在空间上促进不同区域政府在治理环境上的合作与协调。例如,经济欠发达地区比较依赖于资源产业,而资源产业的发展不仅破坏了本区域的生态环境,同时也导致了相关、相邻区域的生态环境的恶化。而相关、相邻区域通过对欠发达区域的财政横向转移支付给予帮助,从而削弱了欠发达区域对资源产业的依赖,进而维护了相关、相邻区域的生态环境质量。

(三)绿色财政运行的作用机制

绿色财政运行包括绿色财政立法、绿色财政组织、绿色财政实施、绿色财政监督和绿色财政评价等几个基本环节,这几个环节相互影响,共同对绿色财政发生影响。

绿色财政立法是基础。它规定了绿色财政运行的基本规则,涉及绿色税收、绿色采购和绿色预算,财政的绿色转型需要从立法开始,从法律法规上强制推动财政的绿色转型并以具体规则的制定强化其可行性。

绿色财政组织是核心。它涉及中央政府与地方政府在财政体制中的财权与事权划分以及协调问题,并影响到地方政府在绿色财政中的实践积极性。由于环境问题的外部性,不当的财政分工加剧环境问题的产生并拖延环境问题的治理。如在我国的分税制中,地方政府由于要承担本地区经济社会发展的基本费用,因此欠发达地区的地方政府在无力引入少污染的高新产业时往往顾不上环保问题而在一定程度放任污染产业的发展。再如,由于税权高度集中于中央,地方政府无法根据当地的具体条件开征或者调节一些绿色税种,致使中央制定的一些绿色税种在地方具体实践中十分低效甚至完全无效。

绿色财政实施是关键。它决定了绿色财政到底能不能付诸实践,也是财政促进绿色转型发展的根本。与以往的财政制度不同,绿色财政有着高度的科学性、技术性要求,不仅需要识别哪些是对环境有害的物质,还需要根据使用者的行为来设计税收制度,起到抑制有害生产与消费、激励环保行为的作用。很多绿色税种之所以没有起到绿色转型促进作用,从根本说就是认识不到位、设计不科学。

绿色财政监督是促进。绿色财政由于是一种转型发展促进型财政,在运行中难免遇到不少阻力,不仅需要立法作强制推行保障,更需要强化监督以促进其彻底贯彻,避免变形或扭曲,以及发现运行中存在的问题。

绿色财政评价是强化。绿色财政评价的目的是通过绿色财政评价目标的确立和评价标准的设置来对实践中的财政“绿色”程度进行评价,以分析其实践效果和存在问题,为下一步的绿色财政指明努力方向和攻克重点,从而进一步强化财政的“绿色发展”程度。评价指标可以考虑万元财政收入的能耗比、专门性绿色税种总收入在税收总收入中的比重、绿色财政支出在财政总支出中的比重、专门性绿色税种总收入与环境治理费用的投入比,等等。