党内法规界说

一、党内法规的概念

党内法规又称“党规党法”“党的法规”，2013年5月中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

二、基本特征

归结起来，党内法规有三个基本特征：

第一，特定性。党内法规不是党的所有组织都有权制定，只能由特定机关，即党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，党的省级以下组织无权制定。党的中央组织制定的党内法规，称为中央党内法规。按照党章规定，党的中央组织是指党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常委会、中央军委。实践中，中央政治局、中央政治局常委会制定的中央党内法规较多。中央纪委制定的党内法规称为纪检条规，是维护党风党纪、开展反腐败工作的重要依据。中央各部门制定的党内法规，称为部门党内法规。中央各部门主要包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政研室、中央编办等，其中中央办公厅、中央组织部制定的部门党内法规较多。省区市党委制定的党内法规，称为地方党内法规。

第二，普遍性。所谓普遍性，是指党内法规在党内具有普遍适用性和反复适用性。这意味着，党内人事任免、表彰决定、内部机构设置、机关内部工作制度和工作方案等个别适用的文件，工作要点、会议活动通知等较短时间段适用的文件，因不具有普遍适用性和反复适用性，不能称作党内法规。

第三，规范性。所谓规范性，是指党内法规以党的纪律作保障，对党组织的工作、活动和党员行为具有强制性和约束力，引领、规范、保障党的建设。请示、报告、情况通报、工作总结等不具有规范性，不属于党内法规。

扩展阅读　党内法规与国家法律的区别

党内法规是一个容易与国家法律混同的概念。它和国家法律的共同点比较多：两者都带有“法”字，都是通过严格程序制定、具有强制性和约束力的行为规范；一些党内法规和国家法律联系密切、相互渗透；条件成熟时党内法规中的某些内容可以通过法定程序上升为国家法律。从根本上说，党内法规和国家法律是一致的，都是党的意志和人民意志的高度统一，都是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求的具体体现，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。但两者的不同之处也比较明显：一是制定主体不同，党内法规由省级以上党组织制定，法律由国家立法机关制定；二是适用范围不同，党内法规适用于各级党组织和广大党员，法律适用于国家机关、社会组织和全体公民，适用范围更广；三是效力不同，党内法规制定必须遵守宪法和法律，其效力低于法律的效力；四是表现方式不同，党内法规的名称分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，法律主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等；五是实施方式不同，党内法规依靠党的纪律约束实施，法律以国家强制力作保障；六是行为规范的要求不同，党内法规对党员的要求，通常比法律对普通公民和国家工作人员的要求更为严格。

三、党内法规的由来与发展

党内法规源自于马克思主义基本原理及其实践，是具有中国特色的概念，是中国共产党的一个创造。

我们党是根据马克思主义建党学说的基本原理和列宁的建党原则建立的无产阶级政党。马克思主义认为，对于无产阶级政党来说，为了完成解放全人类、实现共产主义这一艰巨历史使命，需要有正确的路线、纲领、政策，需要把自己组织成为有统一意志、统一行动、统一纪律的高度集中的战斗集体，这就必须制定一个章程。列宁在领导俄共过程中，不仅重视党章的修改完善，而且根据形势任务需要领导制定了一系列党内法规和法规性决议。党的一大召开前，我国早期共产主义者就普遍认识到，建立党组织首先要有一个章程。1921年8月5日，中国共产党第一次全国代表大会通过《中国共产党第一个纲领》，共15条、700多字，这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规，宣告了中国共产党的诞生。1922年7月，党的二大通过的《中国共产党章程》，是中国共产党的第一个党章。

“党内法规”这个概念，是毛泽东同志首次提出的。1938年9月，毛泽东同志在党的六届六中全会上指出，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外，“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。在这次会议上，刘少奇同志就起草关于中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作与纪律、各级党委暂行组织机构三个决定，并作了《党规党法的报告》，这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。

扩展阅读　党内法规的提出背景

抗战前后，党内出现两起严重破坏党的民主集中制原则的事件。一是1935年红军长征途中，张国焘不顾中央北上决定，擅自率部南下，宣布另立中央，公开分裂党、分裂红军，最后发展到叛党投降国民党。二是1937年王明受共产国际委派回国，在政治上推行右倾投降主义，组织上闹独立，擅自以中央名义发表宣言、声明，不尊重、不服从以毛泽东为核心的中央领导，造成党内思想上、组织上的混乱。为吸取这两起严重破坏党的民主集中制原则事件的教训，毛泽东在党的六届六中全会上首次提出“党内法规”这一概念。

新中国成立后，我们党根据加强自身建设的需要，比较重视党内法规制度建设。但从总体上说，新中国成立初期制定的党内法规数量较少，比较零散，没有形成相对完整的党内法规制度体系。1957年反右斗争严重扩大化后，党的指导思想出现“左”的偏差，党内法规建设基本上处于停滞状态。“文化大革命”期间，党内法规建设遭到严重破坏，进入了低潮期。

党的十一届三中全会是党内法规建设的重要转折点。在党的十一届三中全会上，邓小平同志第一次把党内法规与国家法律放在同等重要的地位，他强调：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”为医治“文化大革命”给党的建设造成的巨大创伤，使党内政治生活逐步正常化、规范化，1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》。

1987年10月，党的十三大召开，明确提出在新的历史条件下，要切实加强党的制度建设，走出一条“靠改革和制度建设”的新路子。1990年7月31日，中共中央颁布有党内“立法法”之称的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次界定了“党内法规”概念，党内法规建设从此步入规范化轨道。

为反映党的制度建设的最新成果，1992年党的十四大修改《中国共产党章程》，首次确认了“党内法规”这一概念，这标志着“党内法规”概念得到了党的根本大法党章的正式确认。

2006年1月6日，胡锦涛同志在中央纪委六次全会上指出，要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，首次提出建设党内法规制度体系这一重大任务。此后，一系列具有里程碑意义的党内法规相继出台，配套法规建设取得显著进展，全方位、多层次、科学合理、系统配套的党内法规制度体系初步形成。2013年，中央先后发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》三个重要法规文件，全面加强党内法规工作，党内法规建设进入了新阶段。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党内法规制度建设。他多次强调，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。2013年11月，中共中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年）》，这是党的历史上第一个党内法规制定工作五年规划，提出建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，标志着党内法规建设进入体系化阶段。

党内法规从最初的党纲党章发展为比较完备的党内法规制度体系，从最初党的领导人的零散提法发展为党的历任领导人普遍采用、社会各界广泛认同的概念，反映了党艰难曲折、依法执政的历史进程，反映了党的领导方式和执政方式的重大转变，标志着我们党逐步走向成熟。

四、党内法规的分类

根据党内法规的调整对象，党内法规可分为以下八类：

（一）党章及相关法规

用以规范党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员基本义务和基本权利、党的纪律，以及衍生于党章、与党章相配套、直接保障党章实施，确定党的理论和路线方针政策、确立党内生活基本准则、规定党员基本行为规范、规范党内法规制定活动、规定党的标志象征等的法规，如《中国共产党章程》《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内法规制定条例》等。

（二）党的领导和党的工作方面法规

用以调整党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时，与人大、政府、政协、司法机关、人民团体、企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，主要规定党的领导体制机制、领导方式，规范党组工作、纪律检查工作、组织工作、宣传工作、政法工作、统一战线工作、军队工作、群众工作等，为党更好地实施领导、执政治国提供重要制度保证，如《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等。

（三）思想建设方面法规

用以规范党的思想建设方面的工作和活动，主要包括规范思想建设、理论武装、党性教育、道德建设等的法规，如《中国共产党党校工作条例》《中共中央纪律检查委员会关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》等。

（四）组织建设方面法规。

用以规范党的组织建设方面的工作和活动，主要包括规范党的组织制度、组织机构、干部队伍、党员队伍、人才工作等的法规，如《中国共产党地方组织选举工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》等。

（五）作风建设方面法规用以规范党的作风建设方面的工作和活动，主要包括规范思想作风、工作作风、领导作风、学风、干部生活作风等的法规，如《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。

（六）反腐倡廉建设方面法规

用以规范党的反腐倡廉建设方面的工作和活动，主要包括规范反腐败领导体制机制、反腐倡廉教育、党内监督、预防腐败、惩治腐败等的法规，如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》等。

（七）民主集中制建设方面法规

用以规范党的民主集中制建设方面的工作和活动，推动民主集中制具体化、程序化，主要包括规范党员民主权利保障、党的代表大会制度、党的委员会制度等的法规，如《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等。

（八）机关工作方面法规

用以规范党的机关运行和服务保障体制机制，主要包括规范党的各级机关公文办理、会议活动服务、综合协调、信息报送、督促检查、法规服务、安全保密、通信保障、档案服务、机关事务管理等的法规，如《党政机关公文处理工作条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等。

以上八个方面的法规，共同构成党内法规体系。

扩展阅读　党内法规体系已初步形成

新中国成立以来特别是改革开放以来，适应不同历史时期党的建设需要，中央科学谋划、统筹布局，制定颁布了一系列党内法规，初步形成了以党章为核心的党内法规体系，党内生活主要方面基本实现了有规可依。截至目前，我们党制定了1个党章，2个准则，26个条例，约1800个规则、规定、办法、细则；其中，党的中央组织制定的党内法规140多个，中央纪委和中央各部门制定的党内法规约150个，地方制定的党内法规1500多个。