北京地铁四号线

案例2　 PPP融资模式:北京地铁四号线

所谓PPP(Public-Private Partnerships)，是指一种公共部门和私人企业合作的市场化项目融资模式。PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系;而狭义的PPP可以理解为一系列特定项目融资的总称，包含PFI、BOT等多种模式，其更强调政府在项目中的所有权，以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享。广义PPP包括外包、特许经营和私有化三大类(见图4－2)。

图4－2　PPP融资的分类情况^[3]

一、项目融资概况

北京地铁4号线全长约28公里。项目总投资153亿元人民币。项目建设期为2005年至2009年。特许经营期为运营日起30年。由北京市政府和特许经营公司按照7∶3的比例进行投资。项目全部建设内容划分为A、B两部分:A部分主要是征地拆迁和车站、洞体及轨道铺设等土建工程，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由北京地铁四号线投资有限责任公司代表北京市政府筹资建设并拥有产权;B部分主要是车辆、自动售检票系统、通信、电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由特许经营公司来负责完成。

二、BOT模式的交易结构

北京地铁4号线是国内轨道领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的基础设施项目，也是第一个引入港资，以BOT(Build—Operate—Transfer)模式进行的项目。

在北京地铁4号线项目融资中，特许经营公司由三家公司组成，注册资本15亿元人民币。其中，香港地铁有限公司和北京首创集团有限公司各出资7.35亿元，各占注册资本的49%;北京市基础设施投资有限公司出资0.3亿元，占注册资本的2%。其余将采用无追索权银行贷款，占B部分投资的2/3。具体融资交易结构见图4－3。

图4－3　北京地铁4号线BOT融资交易结构情况^[4]

《特许经营协议》的主要内容有:①政府在建设期和运营期的监督权。②在特许期内，政府有自主定价权。③在涉及公共安全等紧急事件时，政府拥有介入权，以保护公共利益。④如果特许经营公司违反《特许经营协议》规定的义务，政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。⑤政府也要履行《特许经营协议》规定的义务并承担责任。⑥《资产租赁协议》:地铁四号线建成后，特许经营公司将通过与北京地铁四号线公司签订《资产租赁协议》取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施(包话A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后，特许公司将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将A部分项目设施归还给四号线公司。

三、项目融资模式的性质界定

德国学者Norbert Portz认为，“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。

广义上说，“公”“私”之间基于项目的合作关系就可以称为PPP。北京地铁4号线是北京市政府与特许经营公司在《特许经营协议》的基础上合作建成的，从这个层面说，地铁4号线融资属于PPP中的特许经营方式融资模式。进一步分析，对于地铁4号线的经营性部分，由特许经营公司负责完成，并在30年的特许经营期内负责运营管理，最后无偿移交给北京市政府，这又是特许经营方式中典型的BOT模式。

值得一提的是，在通常PPP的分析中，所谓的“公共部门”和“私人企业”并没有清晰的界定。在该案例中，虽然“港铁”由香港政府控股，“首创”是大国企，但扮演的恰恰是“私人企业”，而同样是国企的“地铁四号线公司”却和北京市政府一起扮演“公共部门”。至于北京市政府基投公司的定位则更加模糊，具有双重色彩。

至此，我们的分析还未结束。因为地铁4号线的公益性部分似乎在刚刚的分析中被忽视了。若说4号线案例属于PPP模式，相信没有人会有异议。若进一步说4号线案例属于特许经营方式模式，相信部分人就会有异议了。因为北京市政府和特许经营公司基于的项目似乎只有地铁4号线的经营性部分，特许经营公司没有参与公益性部分的建设。经济学理论若被机械地理解和应用，就像艺术被编成电脑程序一样，即使形式再美，却没有丝毫灵气。其实北京市政府和特许经营公司基于的项目是地铁4号线，经营性部分和公益性部分是地铁4号线不可分割的组成部分。“公”“私”的合作关系是PPP的基本特征，但不是其核心要义，PPP的核心要义是如何在合作中创造价值和实现优势互补。为此必须对一个整体的公共项目进行分解。在该案例中，正是基于政府和私有企业各自的特点和优势，在北京市政府和特许经营公司合作共建地铁4号线的大框架下，将地铁4号线分解为经营性部分和公益性项目，特许公司负责经营性部分，公共部门负责公益性部分，最终通过《资产租赁协议》将公益性部分租赁给特许公司，由特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包话A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。从而，最终将二者又统一于地铁4号线项目。

(供稿人:乔奇兵修改人:熊灿彬)