基本养老保险制度以及个人账户制度

一、基本养老保险制度以及个人账户制度

(一)基本养老保险制度及其主要特征

基本养老保险制度是现代社会养老保险制度的一个重要组成部分。养老保险制度是人们为应对老年生活中所面临的不确定性，改进合作各方的福利状况，而约定共同遵守的一组正式的规则。其中，包括为老年人提供养老收入而做出的各种养老保险计划和养老储蓄计划。养老保障问题的复杂性决定了现代养老保险制度是一个多层次的体系，按照保障目的和举办主体的不同，可以分为国家养老储备金制度、基本养老保险制度、企业年金(或企业补充养老保险)制度和个人储蓄性养老制度三个层次。养老保险制度的构成如图2-1所示。

其中，基本养老保险制度是整个养老保险制度中最核心和最重要的组成部分，是国家和社会依据一定的法律和法规，为满足劳动者在达到法定解除劳动义务的劳动年龄，或因为年老丧失劳动能力退出劳动岗位以后的基本生活需要而建立的一种社会保险制度。在国际上，经常以基本养老保险制度作为衡量一国养老保障广度和深度的标准。相对于养老保险制度的其他组成部分，基本养老保险制度具有以下几个特征:

图2-1　养老保险制度的构成

1.国家强制举办

包括基本养老保险制度在内的任何社会保险制度的一个共同特征就是都以国家为举办主体，并以法律保证其强制实施。参加基本养老保险制度的成员资格由国家通过立法确认，在国家法律法规指定的范围内，每一个社会成员或劳动者都必须依法参加，并根据规定缴纳保险费。正是国家强制举办的特征，保证了基本养老保险制度具有广阔的覆盖面、可靠的资金来源和物质基础。如图2-2、图2-3所示，在国家强制力的保证下，现阶段我国基本养老保险参保职工人数呈现逐年上升的态势，到2004年已经达到1.2亿人，基金收入达到4258.4亿元，基金支出达到3502.1亿元，累计结余资金2975.0亿元，基本实现了广覆盖的目标。因此，强制性是基本养老保险制度区别于企业年金制度以及个人储蓄性养老制度的重要标志。

图2-2　历年参加基本养老保险职工人数及离休、退休、退职人员人数

图2-3　历年全国基本养老保险基金收支及累计结余情况

资料来源:国家统计局人口和就业统计司、劳动和社会保障部规划财务司.中国劳动统计年鉴［M］．北京:中国统计出版社，2005．

2.适度收入保障

基本养老保险制度的主要功能就是提供一种制度安排，使得参保人在具备劳动能力并有收入来源时可以对老年生活做出适度的财富积累，并在退出社会劳动活动后可以获得稳定的养老收入来源，以维持其基本生活水平与退休以前大致相当。问题的关键是:基本养老保险制度在参保人退休以后提供多高水平的养老收入才是适度的?从制度定位来看，最高水平应该是社会平均工资或参保人在职时的收入水平，最低水平则是养老救济或失业保险金的水平。为什么最低水平应当定位在养老救济或失业保险金的水平呢?因为老有所养是一条基本的社会准则，而养老救济就是用于满足老年人的基本生存需要，因此任何时候基本养老收入的支付都不应该低于这一水平。为什么最高水平应该定位在社会平均工资或参保人在职时的收入水平呢?因为老年人在退出社会劳动活动后已经不再直接创造社会财富，在一定时期社会总产出一定的前提下，如果用于老年人的经济资源过多，就会导致用于在职劳动者消费和社会生产的经济资源减少，影响经济的长期发展，因此任何时候基本养老保险制度提供的基本养老收入都不应该高于这一水平。国际上通常用“工资替代率”这一量化指标，即退休者养老收入相对于其在职时工资报酬的比率，来表明养老保障水平的高低。根据国际劳工组织的研究，通常认为80%的工资替代率即可以使参保人保持与退休前大体相当的生活水平，其中基本养老保险制度提供的工资替代率最低建议为55%。此时，参保人的生活水平相比退休前的下降在一个合理的范围内，而其他的养老收入则由企业年金制度和个人储蓄性养老制度提供。中国养老保险制度改革的总体思路是基本养老保险制度提供的基本养老收入目标替代率为60%左右，此时，如果企业年金制度提供的养老收入目标替代率可以达到20%，那么劳动者退休以后的基本生活水平相比退休前就不会出现下降。如果个人储蓄性养老制度的替代率也能够达到20%，那么三个支柱的目标替代率之和可以达到100%，也就是达到目标替代率的最高限度。

3.有限保障范围

基本养老保险制度的保障对象仅限于履行了缴费义务的参保人。也就是说，只有在工作期间履行了法定的缴费义务后，参保人才有享受基本养老收入的权利。也就是说，履行义务在先，享受权利在后，权利与义务相对应，这是基本养老保险制度赖以存在的前提条件。但是，基本养老保险制度的权利与义务并不是完全对应的，内部互济性作为基本养老保险制度的一个重要特征，贯穿于基本养老金的筹集、管理和支付的全部过程之中。从筹集和管理阶段来看，基本养老保险制度所需的养老保险基金依靠国家、单位和个人三方共同筹资，而不是仅由参保人个人支付，通过社会统筹制度在较高的层次上和较大的范围内实现养老保险基金的统一调配，以充分发挥社会保险的互济作用。从支付阶段来看，参保人在退休以后也通过收入再分配实现了互济，参保人领取的基本养老收入的数额并不完全取决于他的缴费额，收入高的参保人的一部分财富要转移到收入低的参保人。表现在替代率上，就是收入高的参保人的替代率相对较低，而收入低的参保人的替代率相对较高。但是，基本养老保险制度的互济性仅限于参保者内部，而不是覆盖全社会。

(二)基本养老保险制度的构成

不论是我国还是西方发达国家，基本养老保险制度都可以分为社会统筹制度和个人账户制度两个组成部分，两者在制度定位、给付方式、筹资方式上都有较大的不同。

社会统筹制度是指国家或社会按照互助互济原则，对基本养老保险基金进行统一筹集、统一管理和统一支付的基本养老保险制度。制度具有以下3个基本特征:(1)定位于满足基本生存需要。在基本养老保险制度中，社会统筹定位于维持老年人最基本的生存需要，即日常的食物消费支出的需要，因此是基本养老收入必须达到的最低水平。在我国，社会统筹制度支付的养老收入替代率水平大约在20%～35%，大致与各地最低生活保障线相当。(2)待遇确定的给付方式。所谓待遇确定是指参保人从社会统筹制度中获得的养老收入水平是既定的，主要根据社会平均工资、通货膨胀率等因素综合确定，与缴费额的关联度不高。因此，具有很强的社会财富再分配和互助互济的特点。(3)现收现付的筹资方式。社会统筹制度采取先确定支付标准，然后通过精算模型测算出一个时期内资金的需要量，再把费用以一定提取基数和比例分摊到各个企业和个人的运作流程，运作过程中遵循“以支定收、略有结余”的原则，以追求收支的短期财务平衡为主要目标，也就是所谓的“现收现付”的筹资方式。

基本养老保险个人账户制度是由国家强制建立的，采取个人账户形式记录个人和企业缴纳的基本养老保险基金划入参保人个人名下部分的基本养老保险制度。该制度最早由智利在1981年实施，是养老保险制度发展史上的一次重大变革，其后在世界范围内得到迅速推广。据统计，到2005年已经有包括中国香港在内的30个国家和地区建立了不同形式的强制性个人账户制度(见表2-1)。

表2-1　强制性养老保险制度中采用个人账户的国家和地区

续表

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资料来源:张著名.做实基本养老保险个人账户问题研究［D］．博士论文．2006．

总体而言，个人账户制度的基本特征有3点:(1)定位于“自我保障”。个人账户制度的主要作用就是在社会统筹制度提供的最低养老收入水平的基础上，提供一种制度安排，以保证参保人退休以后的基本生活水平与在职期间大致相当。因此，虽然个人账户制度和社会统筹制度同属于基本养老保险制度，但在本质上却是一种强制性养老储蓄计划，遵循“自我保障”原则，不具有财富再分配的功能，保障层次也高于社会统筹制度。在我国，个人账户制度提供的养老收入替代率水平大致在25%～40%，和社会统筹制度提供的养老收入替代率之和大致可以达到60%，基本可以做到老年人生活水平与退休前相比下降程度在一个可以接受的程度。(2)缴费确定的给付方式。个人账户制度采取的是一种“以收定支”的给付方式，这种制度要求按照养老收入的目标替代率，通过科学的保险精算测算出一个人退休时所需的养老保险基金，然后按照一定的比例平均分摊到参保人的在职期间，由参保人和用人单位依法逐月缴纳保险费，历经全部就职过程，积聚起的个人账户基金，到劳动者退休时或者一次性连本带息返还给缴费人，或者按照一定的比例逐月发放，也就是所谓的“缴费确定”的给付方式。(3)基金积累的筹资方式。通常情况下，个人账户制度会与基金积累制相结合，这是因为个人账户制度实质是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，参保人对账户积累的财产理应拥有所有权及其相应的权能，而这只有通过基金积累制才有可能实现。同时，在人口老龄化的大环境下，基金积累制可以预筹一部分金融资产专门用于将来提供老年待遇，有利于实现基本养老保险制度的长期财务平衡。但是，在实际运作过程中，包括我国在内的部分国家的个人账户制度却采取了现收现付制，这主要是为了分担改革的成本——隐性债务。从长期来看，在隐性债务的数额下降到可以承受的水平之后，个人账户制度向基金积累制的转化是一个必然的选择。个人账户基金收支流程如图2-4所示。

图2-4　个人账户基金收支流程图