中央银行与统一币制

第二节　发行的银行：中央银行与统一币制

所谓发行的银行，是指有权发行国币和兑换券的银行。垄断货币发行权，成为全国唯一的货币发行机构，是中央银行不同于商业银行及其他金融机构的独特之处之一。“中央银行之名，在西文有谓为‘中央发行银行’（Central Bank of Issue）者，亦有称为‘发行银行’（Bank of Issue）者，或为‘发钞银行’（Noten Bank）者，可见中央银行与发行钞票一事关系之切。”⁽¹⁶⁷⁾

世界范围内，货币发行可分为多数发行和单一发行两种制度。多数发行制，即各银行遵照政府之规定，均得发行货币，因此又称分散发行。单一发行制，即全国只有中央银行独享发行特权，其他银行不得发行，因此又称集中发行。与多数银行分散发行相比较，中央银行独享发行权，统一发行，具有以下优点：

第一，有利于避免分散发行造成庞杂紊乱的弊端，使钞票能够整齐划一，便利商品流通，防止发钞银行倒闭而引起银行券挤兑、贬值所造成的金融动荡和经济混乱。第二，有利于国家对货币流通的管理，使货币发行便于控制，中央银行“按季节之需要，随时供给一种通币，或酌量情形减少源流”，以保持市场货币量与国民经济发展的适当比例，保证通货的稳定。第三，有利于中央银行加强自己的经济实力，因为货币发行是银行信贷的一种资金来源，中央银行垄断发行，可以控制社会资金供应，便于掌握和调节商业银行的信贷活动。第四，有利于国家货币金融政策的推行，使政府利用中央银行手中的货币工具，来管理和调节国民经济，实现国家的宏观经济目标。第五，由于钞票发行有一定的利益，中央银行集中发行，可以使政府得到一定的收益。第六，中央银行单独发钞，则发行准备集中，有利于维护货币和金融稳定；否则准备金分散，一遇紧急，杯水车薪，鲜克有济。由于中央银行单一发行制利多弊少，优于多数发行制，因而“为近来各国所奉为圭臬”。⁽¹⁶⁸⁾

在中央银行制度产生之前，各国均实行多数发行制度，众多金融机构，自由发行货币。中央银行制度出现后，各国货币发行制度，开始由多数发行，逐渐过渡到中央银行独享发行的单一发行制度。独享发行权遂成为中央银行制度形成的关键因素之一。英格兰银行及其他一些国家的中央银行之所以能由商业银行演进为现代中央银行，其主要原因便是它们逐渐独占了货币发行权。一战后，“单一发行制度，除有特殊情形者外，几为近代各文明国家一致采用”。⁽¹⁶⁹⁾因此可以说，一部中央银行史，首先是一部独占货币发行权的历史。同时，独享发行权还是中央银行发挥其职能作用的基础。对于中央银行而言，“所谓特权之运用，最重要者厥惟独享发行权，因发行集中，则中央银行对于调剂金融、稳定信用始可运用自如也”。⁽¹⁷⁰⁾

如前所述，近代中国货币制度长期处于紊乱不堪的状态。“言乎纸币，则花纹各异，办法殊艰；言乎实币，则单位不同，折算不易；同一主币，各埠洋厘，时有上下；同一辅币，各地兑率，常有不同，此种现象，非仅阻碍工商业之发达，而在社会上、经济上引起种种之骚动，有动摇国本之虞。”⁽¹⁷¹⁾因此，亟须设立健全之中央银行，以便担当整理和改革币制之重任。南京国民政府中央银行成立后，即被授予了遵照兑换券条例发行兑换券和铸造及发行国币的特权，意味着国民政府赋予了中央银行货币发行权，这是中央银行作为“发行的银行”的基本职权。然而，条例并未明确规定货币发行权由中央银行独享。

对于中央银行独享发行权这一原则及其意义，国民政府中央银行当局并非不懂。但自晚清以来，货币制度即陷入严重混乱，新生的政权和成立之初的中央银行，尚无力立刻扭转这一局面，即使政府通过法令强制推行，也是无济于事的，反而会加剧混乱。因此，《中央银行条例》没有规定中央银行独享发钞权，也是从客观现状出发而作出的一种合理的妥协。诚如当时学者所指出：“凡百改革，由渐而来，未可一蹴而几，新路未竣，断不能遽舍旧路以自决。”⁽¹⁷²⁾但条例规定中央银行的发行权来自国民政府，而中国、交通等行的发行权则由财政部特准，其间已隐含了政府抬高中央银行地位并使其统一发行的意图。实际上，上海中央银行成立后，在配合政府统一币制方面发挥了重要作用，也取得了显著成效。

一、发行国币与废两改元

1928年，中央银行成立之时，正是中国货币制度极度混乱之际，而两元并存则是当时货币制度中最严重的弊端。银两和银元的并存流通带来的种种弊端，对于中央银行业务的发展和特权的发挥都产生了不利影响，尤其是两元并存所引起的钞票搬运，给中央银行钞票发行带来很大障碍。

由于各地所用银两不同，各地洋厘常随其当地银两之行市而互有涨落，每当有一地之洋厘高于他地时，则他地银钱业行商相率携纸币前往兑现，买银以取利。由于中央银行钞券，不分地名，流通全国，凡有行处之区，即当兑现。因而一遇各地洋厘有涨落之时，遂为奸商所利用，大量搬运，纷至兑取。如1930年春夏之间，浔赣两地洋厘大涨，于是汉口商人争运中央钞券至九江、南昌兑现，购买规元，从而渔利，时间不长，兑现即至300余万之多。对搬运者而言，搬运中央银行纸币，既可减少运费，又可节省汇费。对于中央银行而言，大量钞票被搬运，导致市场占有率下降，增加了钞票推行成本，受害甚大。因此，中央银行发行局认为，“用银制度为紊乱币政之厉阶”，亦为其“发行上唯一之大障碍”。⁽¹⁷³⁾而欲推广发行，只有废除银两，“故陈请政府废两为元实为万不容缓之事实”。⁽¹⁷⁴⁾

关于废两改元的呼声由来已久。南京国民政府建立之后，对于币制问题颇为重视，财政部聘请专家，共同研究，认为必须从统一币制入手，以期确立银本位之基础，于是废两改元遂成为先决问题。废两改元问题即被提上议程，并开始着手准备。

1928年制定的《国币条例草案》规定，“国币之铸发权属于国民政府”，⁽¹⁷⁵⁾这意味着国币银元的铸造权和发行权均属于国民政府。但这两项权利的真正实行和操作，还需要有专门的机构。因此，当有人提出尽快实行废两改元时，财政部即指出，废两改元“兹事体大，恐非专恃行政手段，所能实施无碍”，必须作好充分准备，“而准备之最关重要者，厥有二端”：一是上海造币厂迅速开工，一是中央银行宜迅速营业。⁽¹⁷⁶⁾中央银行和中央造币厂是政府实施币制改革必不可少的两个工具。

根据《中央银行条例》规定，“铸造及发行国币”是国民政府授予中央银行的四项特权之一。这项规定标志着国民政府将国币的铸造权和发行权转交中央银行执行。然而，1929年4月10日公布的《中央造币厂组织规程》规定：“中央造币厂直隶于财政部，掌理国币之铸造、销毁及生金银之精炼、分析事项。”⁽¹⁷⁷⁾这意味着国民政府通过财政部将国币的铸造权交由中央造币厂执行。1933年3月8日公布实施的《银本位币铸造条例》则明确规定：“银本位币之铸造，专属于中央造币厂。”⁽¹⁷⁸⁾这与《中央银行条例》的规定并不完全一致，于是在1935年通过的《中央银行法》中即作了修改，取消了中央银行的铸造权。

因此，在废两改元实施过程中，财政部是改革的直接领导和策划机构，一切重要的法令均由其制定或颁行；中央银行是主要的执行机构，独享国币发行权；中央造币厂则负责铸造银币，具有唯一铸造权。中央银行向造币厂提供造币所需的银类，造币厂将所造新币解送中央银行发行。正如财政部长宋子文所说：“中央银行为发行新币机关，该厂为铸造新币机关。”⁽¹⁷⁹⁾

国民政府最初决定1929年7月实施废两改元，但因种种原因和条件不成熟而未能实施。“九·一八”事变和“一·二八”事变后，国民政府开始加速推动废两改元的进程。1931年，中央银行业务局建议组织委员会专事研究币制改革，并要求各分支行办事处，对于当地货币之种类以及市价，等等，随时详细调查并附整理意见，汇陈总行，最后由总行委员会审定汇陈总裁室核转财政部以供参考。1932年7月，中央银行与财政部组成废两改元研究委员会，以中央银行副总裁陈行为主席，延揽了上海金融界的中外专家、学者多人，研拟改革具体政策，讨论有关实施办法。

经过一番筹备，废两改元条件日益成熟，国民政府遂决定1933年3月10日正式开始实施废两改元。1933年2月8日，财政部要求中央、中国、交通三行，以中央银行为主体，合组上海银元银两兑换管理委员会，于3月10日后管理银元、银两兑换事宜。该委员会设于上海中央银行之内，委员7人，其中中央银行3人，中、交两行各2人，并在中央银行代表中指定1人为主席委员。中央银行指定唐寿民、李觉、席德懋为委员，并以唐寿民为委员会主席。⁽¹⁸⁰⁾委员会其余职员，由中央银行酌调行员办理。显然，这样安排的目的，在于突出中央银行在施行银两与银元兑换管理以保持货币供求平衡方面的特殊作用。⁽¹⁸¹⁾

1933年3月10日，废两改元首先在上海开始实行。4月5日，在全国范围内推行。废两改元实施过程中，中央银行承担了主要的兑换任务，而工作重点仍在白银储藏量最多的上海地区，尤其是以白银作为准备金的上海银钱业。

废两改元正式实施后，拥有大量库存白银的中外银钱业，并没有马上将白银交出兑换银元。虽然，废两改元令颁布后，在上海金融市场上，元宝已不能流通，但银钱业仍多以此为库存准备金，“沿习成风，未能即废”。财政部“虽曾一再明令废两，但各方面仍有沿习旧制，未全废除。根本原因在库存现银尚未变更，实与改革币制大有阻碍”。因此，“财政部为彻底废除银两计，非将此项存库宝银，改铸本位银币不可”。⁽¹⁸²⁾

为改变这一局面，推动废两改元进程，1933年10月26日，财政部致函中央银行，并请其转函上海中外银钱业行庄，将所存1933年4月6日以前曾在市面上流通之宝银数目限一个月内报告中央银行，再由中央银行汇齐转报财政部登记，财政部派员查验明确后，准其按七一五折算向中央银行陆续兑取本位银币。⁽¹⁸³⁾12月14日，中央银行即将上列命令函告上海华商银钱两业公会及洋商银行公会，请其转告在会银行并“自函到后一个月内将所存宝银数目函报本行，以便汇转财政部”。⁽¹⁸⁴⁾19日，中央银行再次致函银钱业公会，要求将4月6日及12月15日所存宝银数目“分别函报本行，以凭汇转”。⁽¹⁸⁵⁾当天，财政部亦训令上海银钱两业，“限于一个月内，将所有存库宝银，缴纳中央银行，依照规定换算率，兑取银元”，并明确规定“期满以后，不得再用宝银作准备金之用。中央造币厂已另行鼓铸一种千元银条，每银元一千，换兑一条，可作为各行庄准备金之用”。⁽¹⁸⁶⁾财政部这一规定无异于釜底抽薪，由于白银已不能作为准备金，银钱业不得不将白银兑换成银元。随后，银钱业公会即将各自会员库存宝银数量函报中央银行。据中央银行统计，截至12月15日，上海各中外行庄库存白银总数约1.46亿两。⁽¹⁸⁷⁾

统计完毕后，财政部即派员会同中央银行进行查验。经查验无误后，1934年3月13日，中央银行致函上海中外银钱业公会，宣布“定于十五日起按照各行庄登记数目比例分别照七一五开兑，嗣后以每月十五日起为兑换日期”。由于各行庄库存宝银数量巨大，造币厂铸造新币无法满足一次全部兑换，因此中央银行决定，每月兑换数目拟以中央造币厂一月内铸币总数按登记成数比例分摊，每月兑换一次。

经过一番准备后，1934年3月15日，中央银行正式开始第一次兑换上海登记宝银。从1934年3月至1935年10月，中央银行共进行兑换18次。

兑换工作开始后，各中外行庄最初均能按照中央银行所发布的各月比例分配表，按时兑换。然而，从第五次兑换，即1934年7月份开始，即有一些银行“应兑未兑”或“应兑少兑”了，甚至一些银行声明库存已无现银。到后期继续参加兑换的几乎全是华商银行。外商银行之所以停止兑换，与这一时期国际银价上涨，白银大量外流息息相关。

废两改元实施后，银元收解频繁，商民行庄如需大宗款项时，成箱银币往来甚感不便。1933年5月25日，中央银行致函造币厂，提出以“厂条充作本行发行准备或代替银币收解，便利良多，拟请贵厂从速开铸厂条，以应需要”。⁽¹⁸⁸⁾1933年8月24日，造币厂正式奉令开铸重23 493.448公分、成色为999‰的甲种厂条。11月，造币厂开铸重26 697.1公分、成色为银880‰和铜120‰的乙种厂条。⁽¹⁸⁹⁾甲乙两种厂条发行仍由中央银行负责。

废两改元实施后，中央银行一方面发行新币，同时在财政部要求下，负责收回杂币劣币。⁽¹⁹⁰⁾另外，废两改元实施后，财政部还下令银炉业及公估局停止营业。但是，由于“民间所有银饰银块，自银炉奉令歇业之后，均无销路”，因此，上海市钱业同业公会于1935年2月向财政部提出，请求“中央银行收兑，送交造币厂，鼓铸国币，以资周转”。财政部于是要求中央银行筹备收兑。中央银行奉令后，即由业务局出纳股主办，并在行内附设收兑杂色银料兑换处，负责收兑，并于2月15日率先在上海开始收兑。⁽¹⁹¹⁾上海以外其他各地，除华北地方由中央银行转托中国国货银行代为收兑外，青岛、福州、济南、兰州、厦门、杭州、宁波、绍兴、九江、芜湖等地方收兑事宜，均由中央银行各该分处分行于9月16日一律开始收兑。⁽¹⁹²⁾

废两改元实施过程中，中央银行作为政府的财政金融工具，发挥了其协助政府统一币制的职能。而废两改元的成功实施，也对中央银行的业务发展有着重要意义。

首先，废两改元使中央银行真正掌握了国币发行权。废两改元实施前，中央银行的国币发行权有名无实。各地公估局、银炉掌握着银两的铸造和发行，各地造币厂则掌握着银元的铸造和发行。废两改元实施后，虽然银本位币可以自由铸造，但其铸造必须经过中央造币厂，其发行必须经过中央银行。中央造币厂所用的银块，由中央银行提供，所铸造的银元及厂条，均归中央银行独家代理发行。很大程度上，中央银行扮演着造币厂和金融界的中介人的角色。⁽¹⁹³⁾中央银行的发行国币特权在废两改元后开始得到真正落实，同时政府通过中央银行也开始了对货币市场的调控和管理。

其次，废两改元的实施，有助于中央银行钞票的发行。银两废除，洋厘取消，搬运钞票无利可图，于是中央钞券可以推行无阻。因此，废两改元被中央银行视为“推广本钞之良机，亦即树立统一发行基础之时期”。⁽¹⁹⁴⁾

第三，废两改元的实施，有助于中央银行收回被外商银行掌握的金融主权。废除银两后，长期以来由外商银行掌握的生银大条，便成为一种货物，若要使其成为货币，必须经过造币厂铸造银元的手续，并经中央银行兑换发行，这不仅剥夺了外国银行对银货币的直接控制权，而且对外国银行挂牌的外汇行市的估价权不无影响。⁽¹⁹⁵⁾

总之，废两改元是中国近代货币史上一件大事，是中国货币制度走向现代化的重要一步。通过废两改元，本位币的铸造及发行完成统一，有利于商品经济的发展，也为货币制度的进一步改革奠定了基础。中央银行在废两改元过程中发挥了重要的作用，是执行改革政策的主要机构，通过这次改革，中央银行真正获得了独家发行国币银元的特权，其在上海乃至全国金融界的领袖银行地位有了较前更大的认同，同时也为日后中央银行进一步集中和统一货币的发行作了准备。

二、发行银元兑换券

如前所述，近代中国的发钞制度自晚清开始，即陷入严重混乱。北洋时期，政府迫于财政压力，为了一己私利，不惜以发行权换取银行的垫借款，实际上出现了多数发行的局面。多数发行在中国至少造成以下两大消极影响：

首先，许多银行共同发钞，鱼龙混杂，良莠不齐，政府难以监管，导致“挤兑风潮，时有所闻，银行当局亦疲于应付，而金融大局，每为牵动”。⁽¹⁹⁶⁾其次，在多数发行制度下，各发行银行唯利是图，使得市场上的货币供应和流通数额与社会经济发展需要脱节，甚至互相矛盾，影响经济发展。如马寅初所说：“我国多数发行法，其弊即在社会需要不旺时，流通之钞票反多。社会需要紧急时，流通之钞票反少。钞票之伸缩，与社会商业之需要，背道而驰。在发行集中之国家，决无如此之怪现象也。”⁽¹⁹⁷⁾缺乏伸缩性是多数发行制的最大弊端。平时各银行竞相争发，不留余地，一旦金融紧急，需款孔亟时，各行又不敢多发，甚或厉行收缩，以免挤兑危险，社会经济反易因此引起恐慌。因此可以说，多数发行制度，在很大程度上是导致和加剧金融恐慌的根源。

近代以来，各先进国家由中央银行统一纸币发行权的趋势和经验，以及中国自晚清以来因纸币发行权不统一而带来的种种弊端，无疑都会对新建立的南京国民政府产生直接影响。

1.中央银行的兑换券发行制度

南京国民政府成立后，为统一纸币发行，采取了一系列措施。成立中央银行，即是其所采取的重要措施之一，也是其统一纸币发行的主要工具。通过中央银行兑换券的发行和流通，以取代其他银行的钞票，是国民政府实现币制统一的既定方针。

《中央银行条例》规定，遵照《兑换券条例》发行兑换券，是国民政府授予中央银行的特权之一。由于“国府建立未久，且承粤汉中央银行数次停兑之后，不得不预防再蹈覆辙”，⁽¹⁹⁸⁾因此，在中央银行正式成立前，国民政府于1928年10月25日专门颁布了《中央银行兑换券章程》，对相关问题作了详细而慎重的规定。其主要内容有：

中央银行特设发行局发行兑换券，以国币兑换之；中央银行兑换券之发行，须按照发行数额十足准备，以60%为现金准备，40%为保证准备；中央银行兑换券分为一元、五元、十元、五十元、一百元五种；中央银行兑换券得用于缴纳赋税、公款，清偿债务及其他一切交易；中央银行发行准备完全公开，每旬应将兑换券发行额数表及准备金额数表公布之。⁽¹⁹⁹⁾

根据该章程及相关条例的规定可知，中央银行兑换券被赋予了法货资格，同时其发券制度，具有如下特点。

（1）实行比例准备制

就各国钞票发行准备制度而言，近代以来，主要有以下种类：①有价证券存托制。②逾额发行十足准备制。③比例准备制。④弹性最高保证准备发行制。⑤弹性比例准备发行制。

以上制度，各有利弊。“欲求完善无疵之准备制度，事属难能。”其中，比例准备制虽不能称绝对完善，但相对而言优点较多。第一，银行券之发行，并无数额上之限制，得随时视通货需要之多寡以为增减，故极富于伸缩性，通货因此可以获得自然之调节。第二，现金准备成数，根据发券总额为正比例之增减，故银行券不会滥发，而兑换性也较安全。第三，保证准备如能大部分以确实之商业票据充当，则不仅可以促进商业之发达，而且可使发券基础更加安全合理。由于比例准备制利多而弊少，因而采用之国，日益增加，成为一战后世界最流行之准备制度。⁽²⁰⁰⁾

南京国民政府中央银行成立后，即采取比例准备制，这一选择既和中国已有大多数发钞银行所实行的准备制度相同，也符合当时世界发钞制度的趋势，具有“顺应潮流，效法乎上之意义”。⁽²⁰¹⁾而且，中央银行所规定之60%的现金准备成数，不仅是当时上海各发行银行中现金准备比重规定最高的银行之一，也是当时世界发钞银行现金准备最高的一个。⁽²⁰²⁾当时实行比例准备制的国家，“其正货准备现在之最高率，无逾百分之三十者”。⁽²⁰³⁾之所以如此，是因为对于新成立的上海中央银行而言，信誉尚未巩固，因而必须为了安全和信誉着想。

（2）不分区域，统一发行

中央银行成立之前，具有发行权之各银行，如中国、交通、垦业与中国实业等，建立了分区发行制度。所谓分区发行制度，即发钞银行将全国划为若干区，各区发行之钞票，皆印有各区之地名，并在区域内流通兑现。分区发行制度是发钞银行在当时中国特殊环境下的一种应对措施，目的是为防止一地发生金融恐慌而波及他地。⁽²⁰⁴⁾但这同时也是导致钞票信用不佳的原因之一，而且无形中加深了各地间的货币割据和金融分裂，不符合货币的发行原则，也不利于经济的统一和发展，“其为我国发券上之一种病态，又岂容讳”。⁽²⁰⁵⁾

国民政府中央银行在筹备过程中，也曾试图发行地名券。在1927年制定的《中央银行兑换券处理规则草案》中曾规定，“本行兑换券一律以省名为地名，但通商大埠，如天津、汉口等处，得并用各该当地地名”；“各行需用兑换券时，应酌定券类券额，陈由总行核准，总行于核准后即将空白券如数加印签字地名图章，然后发给”。⁽²⁰⁶⁾不过，中央银行最终并未实行这一规定。

由于中央银行在上海成立时，尚有广州、汉口中央银行钞票流通，因此为区别起见，并“为辅助政府统一币制起见”，中央银行由上海总行发行印有上海地名的兑换券一种，通行全国，不加地域上之任何区别。“无论在何地流通者，皆得在上海兑现，内地各分行为便利持票人计，可随时代为兑现。”⁽²⁰⁷⁾这样，中央银行成为唯一一个实行全国统一发行、随地兑现的银行，这与中、交等行钞票分区兑现，有了重大区别。

这种制度对中央银行而言，可谓一把双刃剑，有利有弊。一方面，由于中央钞票可以四处流通兑现，有代表汇票之能力，在银元价格波动之际，商人往往进行搬运，以谋取利益，影响了中央钞票的正常流通。另一方面，由于中央钞票不分区域，四处流通兑现，使其相对于分区发行银行之钞票，使用更为便利，因而信誉也更高，在很多地区，中央钞票价格常在其他银行钞票价格之上，也常在现银之上，升水数角数元不等。

中央银行的统一发行制度，虽然最初阶段给其钞票推广流通造成了一些消极影响，但在废两改元后，情形大有改观。而且这种发行制度，相对于分区发行，无疑更符合和代表了中国发行制度的发展方向，也体现出中央银行从一开始就为统一发行权而作努力和准备，“宣示统一币制之先声”。⁽²⁰⁸⁾

（3）实行发行独立、准备公开制度

早在中央银行筹备之际，即已抱定发行独立、准备公开为原则。“宋、陈二总裁极主业务与发行独立，不相牵混。业务局须将现金交足后，再由发行局予以钞票，以清界限，而固信用。”⁽²⁰⁹⁾发行局对于业务局完全独立，非有法定之准备，不能滥发一纸。而且，“发行数量之审定，属于理事会之职权，准备金之稽核则为监事会之职务”，这种发行独立制度的用意在于表明中央银行发行慎重严格，以昭大信，这也是中央银行条例“精神之所在”。⁽²¹⁰⁾

据央行副总裁陈行说：“此种制度，实施之前，煞费研究。盖上海中外荟萃，金融业具有特殊势力，国府奠都未久，该行承粤汉之后，不得不重树稳固之基础，以期未来之发扬光大，故采发行独立制度，发行不与业务混合，以示准备充实之意。其公开慎重，有足多者，行之既久，信用益著。”⁽²¹¹⁾

在发行独立的同时，中央银行还将发行准备金完全公开。由监事会每旬检查发行库存券及其准备金，且往往临时通知，并不定日，检查后即登报公告。在最初几年，监事会颇能履行其职责。“每次查库，由监事一人入库，各员轮流担任，自稽核以至办事人员多人，亦随同入库，翻箱到箧，随意抽查。”⁽²¹²⁾

发行准备金公开制度，由中国银行于1928年5月开始，率先实行，其后发行银行大都效法中行。但《中央银行兑换券章程》“为在法规上订定公布发行准备之嚆矢”，⁽²¹³⁾被视为“最进步之章制”，“在我国固尚属创举”；⁽²¹⁴⁾“实为我国发行制度纳于正轨之始基也”。⁽²¹⁵⁾而且，中国银行规定每月检查发行准备一次，中央银行则为每旬一次，一月三次。“当局者励精图治之精神，可于此见之”。⁽²¹⁶⁾从成立至抗战爆发前，中央银行共发布兑换券发行准备检查报告341次。发行准备公开，“打破了我国银行界历来‘发行秘密’之旧习”，⁽²¹⁷⁾有助于树立和提高中央银行的纸币信用。

综上所述，中央银行发行兑换券，一方面采用英格兰银行成规，分为发行、业务两局，俾保持发行独立之精神；另一方面又采用战后世界最流行之比例准备制，使通货具有充分之伸缩力量。同时，还公开准备，以坚兑换券之信用，三者相互为用，就制度方面而言，颇为完善。如当时著名外籍中国货币金融问题专家耿爱德所说：“上海中央银行纸币，一切设施，多根据最近科学方法，订有精密规约。”⁽²¹⁸⁾上述规章和措施的贯彻，对于从内部规范中央银行钞票发行制度，提高钞票信用，起到了积极的作用。

2.发行初期遇到困难

为了确保开业后钞票能够顺利兑现，在正式开幕前几日，据《申报》记载，中央银行“遍向各银行钱庄搜罗现洋，为数至巨，据市场中调查，已实有百余万，及直接向银钱两业购定者，两共已达数百万，闻其用途，系作钞票准备金之备”。而且，中央银行成立之初，理事会树立兑换券信用，决定暂以十足现金为准备，并决定“发行时将逐渐陆续发行，并不趸数同时发行，一方面可使行基巩固，一方面可使社会上对于中央银行兑换券，有特殊之信任，而乐于流通。”⁽²¹⁹⁾可见，中央银行对于发行钞票颇为慎重，希望一开始就能树立良好信誉。

虽然，中央银行发行制度设计颇为精妙，成立前后在兑换券发行问题上也作了许多准备和安排，但发行之初仍遇到不少困难和挫折，决非一帆风顺。

中央银行开业不久，1929年2月，武汉政治分会改组湖南省政府，免省政府主席鲁涤平职，谣传将引起内战，人心不安。投机者利用这个机会散步谣言，破坏中央银行钞票的信誉。上海一些商店拒用中央银行纸币，“烟纸店兑换铺忽有推脱不用，间有米粮杂货各铺亦附和不收”。结果导致3月5日，中央银行发生挤兑风潮。“上午九时起，本埠居民持钞向该行兑现者，初颇拥挤。”中央银行四天内共计兑入了约84万元。⁽²²⁰⁾

由于中央银行准备充足，并增设兑换处，延长兑换时间，与兑换者以便利，恢复了公众的信任，风潮遂告平息。这是中央银行历史上第一次发生挤兑事件，它的发生有着复杂政治背景。为防止类似事件，上海市政府特下令要求公安局，“晓谕商民”，对于中央银行钞票“不得拒用及抑价减折”，“如敢故违，定即依法惩办”，并要求社会局转饬各商会，“劝导所属商民一体遵照，毋得藉词拒用，或抑价减折，致干究办”。事后，副总裁陈行对记者表示：这次挤兑风潮，“本行非但不受到任何方面之影响，而转觉予民众对于中央银行一种实验。盖若无是项挤兑，则人民如何知道中央银行现金之充足。故必经过若是之阶段，然后使人民对于中央银行更有加深一层之信仰，并知道中央银行之钞票不是空头的。故予对于此次之挤兑，转觉乐观”。⁽²²¹⁾由于中央银行在这次挤兑风潮中，“毫不迟疑地照付现银”，维护了中央银行钞票的信誉，此后中央银行的钞票“为群众所乐于接受”。⁽²²²⁾

在其他地区，中央银行的钞票也发生过拒收现象。例如，在江西，“赣东各属，民风固塞，对于是项钞票，不特市面毫无信用，不能流通，即各征收机关，亦相习成风，拒不收受”。⁽²²³⁾在安徽芜湖，“农民不信任央钞，信任银元”，中央银行钞票兑换银元，每千元钞票须贴水数元，证明中央银行在这些地区尚未树立信誉。⁽²²⁴⁾1931年10月9日，青岛中央银行发生挤兑。12月9日，天津中央银行发生挤兑风潮。中央银行成立初期，导致其发行困难的原因主要有以下几个方面。

（1）受时局波动影响

中央银行成立初期，国民党新军阀混战接连不断，时局动荡不安，临近战区的中央银行分支机构受到冲击，钞票发行亦受到影响。如据南昌分行报告：“我行成立适值国内多故，两载以来业务未臻全盛，本券发行骤难普及内地。”⁽²²⁵⁾1931年以前，国内政局动荡和内战频仍，是影响中央银行兑换券发行的重要不利因素。

由于政局分裂，国民政府推行中央钞券的法令最初在一些地方也难以贯彻。如中央银行成立后，国民政府曾三令五申，要求对中央银行兑换券须与现金一律行使通用。然而，湖南全省各邮政局对于中央银行纸币，全行拒绝，不予通用，以致中央银行纸币信用坠失尽净，在湖南市厘行使折扣甚大。⁽²²⁶⁾

（2）成立不久，信誉未著

上海中央银行成立之初，信用尚未树立，钞票自然难以博得信任。“且受广东中央及前汉口中央纸币之影响，不良印象深入人心，以故人民对于本券每有拒收情事，即明白是非者，亦大都随收随付，或即来行兑现，而储藏待用者终属少数”。⁽²²⁷⁾在华外国人对中央钞券怀疑尤甚。据宋子文说，上海中央银行成立之时，“上海各外国银行曾开会决议，拒收本行钞票，后经协商，由本行在各外国大银行每行存款五万元，彼方始允接用本行钞票。当时理事会中，颇觉此种办法有损国家威信，而不可容忍者。然以时势关系，权衡轻重，遂不能不忍痛曲与优容”。⁽²²⁸⁾

（3）受中国、交通等历史悠久、信誉卓著银行钞券的影响

中央银行于1928年开始发钞的时候，中国和交通两行所发钞票早已在公众中享有良好信誉。因此，中央银行钞票的发行，客观上受到了中国、交通等发钞银行的压制，与这些银行发生摩擦。如据南昌分行向总行汇报：“发行备受同业操纵，旋发旋来，几无立足之地”，“中国银行钞票既不兑现，又不平汇，而有悠久历史，流通甚广，各军饷汇多数拨存该行替换该行券行使，我券因可平汇市价较高，反为人利用盘剥，毫无发展余地”。后来，发行虽取得一定发展，但与中国银行的矛盾也在加深。“中国银行以我行近来发行较多，时思报复。”⁽²²⁹⁾

（4）受发行权分散，多数银行发行之影响。兑换券发行权不统一，多数银行发行，是阻碍中央银行兑换券发行的最重要的原因。

中央银行发行局即认为：“本行既为国家银行，发行纸币十足准备，本券信用自应优越，然而本券发行之进展未尝超越于他行，或反有逊色者何也，则在发行权之未统一故也。”各发行银行为推广发行，不惜采取各种手段进行竞争。私立银行遇能销用其钞票者，时常别赠酬金，故军政各机关的会计人员向国库领款时，虽亦不能拒收中央银行钞票，但为谋得额外进益起见，常有立即持其领收之中央钞票或支票，赴私立银行换取该行钞票之事。而中央银行“以地位所关，章程所限，自不便以不规则之手段为竞争之举，以故发行上亦未免相形见绌”。而且，他行纸币充斥市面，一旦发生倒闭风潮，还会连累中央钞券。⁽²³⁰⁾在多数发行制度之下，因劣币驱逐良币，中央银行钞券受害匪浅。

此外，商人利用各地洋厘差价搬运中央钞票以牟利，政府机关会计人员营私舞弊以及传统金融习惯等因素，也在影响中央钞票的推行。在众多原因中，发行权不统一无疑是最为根本的原因。因此，中央银行认为，“非将发行权统一于本行不足以资挽救也”。为限制其他发钞银行，中央银行一再呈请财政部，要求取缔他行之发行权。

3.中央银行推广发行的措施

为了克服困难，推广发行，中央银行采取了一系列积极措施和制度，主要有以下几个方面。

（1）委托外埠同业代兑制度

为了推广钞票流通，中央银行借鉴其他银行的做法，在一些没有分支机构的地方，委托外埠同业代为兑现。例如，在江苏省，中央银行兑换券在苏州、无锡、镇江、南通四处，最初系委托各该地江苏银行为代兑机关，1931年3月后，又改为委托上海银行代兑。⁽²³¹⁾其后，中央银行又于江北繁盛之区，设立代兑机关多处，计有泰州熙记、仙镇元和、高邮源大、东台通裕、盐城复顾、十二圩阜昶等钱庄，从此江北一带，央行兑换券兑现更为便利。⁽²³²⁾

为了规范外埠同业代兑制度，1928年中央银行还制定了《中央银行兑换券外埠同业代兑规则》。代兑制度一直实行到法币改革为止。通过实行外埠同业代兑制度，使中央银行的钞券可以在没有其分支机构的地方流通使用，尤其是有利于央行钞券向一些边远或乡村地区的推广，同时代兑同业也负有维护央行钞券信誉之义务，有助于加强中央银行与各地同业之间的联系。

（2）实行领券制度

所谓领券制度，即在分散发行制的前提下，银行、钱庄或其他金融机构向发行纸币的银行领用定额的钞券，并在券面加有暗记代为发行的制度。在这种制度下，银钱业固然能够辨识此种暗记券为某行庄所领用，但局外人只认为这是某发行银行的钞券，却不知晓此券由哪些行庄领用的。⁽²³³⁾领券制度对于双方均有好处，既可以使被领券银行进一步树立信用，扩大兑换券发行量和市场占有率，也可以使领券行庄发展业务。领券制度，还有助于发行权逐渐向大银行集中，有利于发行权的统一。因而，自1915年中国银行首创之后，其他多家银行纷纷仿行。

国民政府中央银行成立后，也仿照中、交等行做法，实行领券制度。与其他银行领券制度的规定相比，中央银行的领券规定有其不同之处。例如，中国、交通等实行领券制度的银行，其领券保证准备多以确实可靠的公债、公司债、道契等充当，而中央银行明确规定以国民政府财政部发行或担保之有价证券充当。中央银行理事会还曾议决，可充作领券保证准备之各项公债库券定为二十种。这一做法无疑有助于政府公债的推广使用，体现出了中央银行与财政部的密切关系。

中央银行的领券条件，如兑换券之运费、印制费、准备金等，均较其他银行为优惠。因此，中央银行成立后，许多银行纷纷向其领券。据统计，截至1935年9月，向中央银行领用兑换券的银行钱庄等金融机构，包括中国、交通、中国农民、上海、浙兴、浙实、金城、上海钱业联合准备库等，共计53家。领券行庄领用数额，甚至超过了中央银行本行发行数额。⁽²³⁴⁾一些曾向其他银行领券的银行，后来放弃了此前的被领券行而改向中央银行领券。如上海银行曾领用中国、交通、浙江兴业等行兑换券。中央银行成立后，上海银行又开始领用中央兑换券。而且，数额不断增加，超过了向其他银行的领用额。为规范各地分支行领用中央暗记券办法，上海银行还制定了《统一领用中央银行暗记券规则》，由总行领券部统一承领。⁽²³⁵⁾1935年10月，上海银行又决定仅向中央银行领券，因为“领用中央暗记券仅须缴六成现金准备，四成保证准备，而领用交通暗记券则须缴十足现金准备，又中央暗记券，将来用场清淡时，可以趸数送交该行封存，取回准备，交通方面则未能照办，又中央兑入本行暗记券无需运费，交通则需每千元五角，两相权衡，仍以领用中央暗记券较为合宜”。⁽²³⁶⁾

领券制度的实行，有助于中央银行兑换券的推广流通。同时，在领券合约中，一般都规定中央银行兑换券如遇金融恐慌，遭到挤兑时，领券行须采取协助措施，这也有助于中央银行利用领券行力量共同应对金融风潮。

（3）存放同业

中央银行自成立时起，即有存放同业一项业务。“存放同业即以资金存入其他银行或钱庄，亦贷款之一种。因其随时可以抵用，又得相当之利息，实较胜于普通放款也。”⁽²³⁷⁾一般银行存放同业，具有多重目的。拥有发行权的银行，存放同业目的之一，即是为托同业代兑钞券，或联络同业为之发钞。

存放同业也成为中央银行推广发行的手段之一。中央银行成立之初，发行钞券“外商银行或有未敢收受，同时银钱业有代为兑现者，均不得不酌予存放，以利发行”。⁽²³⁸⁾甚至有行处提出：“推广本券唯一良法，最好大量存放同业，既称稳妥，更合行章。”⁽²³⁹⁾存放同业在中央银行的放款项目中，一直占有很高比例。

（4）利用政府法令政策和政府机关推动流通

作为政府创办的银行，中央银行兑换券的使用流通得到了国民政府，尤其是财政部的大力支持和推动。为了利于中央银行兑换券的流通，宋子文于1928年10月28日，即中央银行正式成立前夕，颁发布告称：中央银行兑换券，“在市面流通，无论缴纳赋税公款，清偿债务，各项买卖，一律通用，此项兑换券，准备十足，持券人可于该行营业时间内，随时兑取现币，并无限制”。⁽²⁴⁰⁾同一天，宋子文还在给各部、各省政府、特别市政府的咨文中，在给财政部所属各税收机关的训令中，强调了上述内容。

中央银行正式成立后，宋子文又于11月呈请国民政府下令，要求“京内外各机关，转行所属征收交通各机关，并布告商民一体知悉”，对于中央银行“兑换券须与现金一律行使通用，以重币政，而利金融”。⁽²⁴¹⁾

此外，为便利中央银行钞票推广，铁路、海关、邮局等政府部门，也提供了各种便利，使其具有许多其他银行所没有的优惠。如为便于中央钞券运输，1929年年初，中央银行与铁道部商定运送钞洋免费办法。铁道部表示：“为协助国家银行，流通金融起见，所有中央银行运送现币生银及该行钞券一律准予免费。”⁽²⁴²⁾同时，经财政部协商，铁道部还允许对于中央银行通过铁路运送钞券，由路警“验照放行，免于检查”。⁽²⁴³⁾1933年，轮船招商局由国民政府改为国营后，中央银行托由该局装运钞现也开始按照国营各铁路办法一律免收运费。⁽²⁴⁴⁾作为政府的银行，中央银行在钞券发行过程中享受了很多其他银行所无法得到的优惠政策和便利措施，对其推广发行不无裨益。

（5）通过财政部加强对其他发钞银行的监督与限制

在对中央银行进行大力扶持和特殊照顾的同时，国民政府加强了对其他发钞行庄的监督与限制，并对新设银行不再特许发钞。

1929年1月3日，财政部发布取缔省市地方钱庄、商号私自发行纸币的布告，要求“自布告之日起，不得再另发行。其业已发行者，限于一个月内将发行数目及准备实况，呈由地方政府查明，转报本部核定，分期限令收回”。⁽²⁴⁵⁾财政部严禁地方银行及钱庄、商号发行钞票，其目的在于提高中央银行地位与势力，以实现其使命。⁽²⁴⁶⁾

1929年1月，财政部公布了《银行注册章程》；4月，公布了《银行注册章程细则》，开始从注册入手，加强对一般银行的监管和对省地方银行的发行限制。1927年前，所有特许发行之各银行，均于补请注册时经财政部分别查核，其业经发行，尚无滥发情形者，仍予暂照成案办理。若尚未发行，则概不予照准。⁽²⁴⁷⁾

1929年1月30日，财政部还公布了《兑换券印制及运送规则》8条，对除中央银行以外其他各银行的兑换券印制、运送、增发或收换等作了严格规定，并对违反规定作出了罚款、将兑换券扣留销毁及撤销发行权等严厉处罚。⁽²⁴⁸⁾“上项规则之颁布，所以限制各银行随意增发纸币，条文中虽无‘未发不得发行，已发者不准增发’字样，而立法用意，则在视其用途，严加审核，以渐达管制发行之目的。”⁽²⁴⁹⁾这实际上是以后取消各商业银行发行权的先声。

与此同时，1929年1月25日，财政部下令撤销江苏银行发行权。在令文中，财政部指出：“详考各国金融制度，采单一发行制者居多数，我国情形适得其反。现值建设伊始，应亟谋改革，以为彻底澄清之计。……查江苏银行以前经北平旧财政部核准发行钞券原案，应予撤销，……所有该行库存未发及发行后收回各种钞券，应即先行截角缴部销毁，其发行在外流通之钞券，限于文到三个月内随时收回，截角汇缴，以昭郑重。”⁽²⁵⁰⁾中央银行成立不久，国民政府即从其直接控制的江苏开始，毅然取消江苏银行之发行权，试图“以江苏银行为楷模，渐以及于其他发行银行”。国民政府的这一做法，体现了其统一发行权的决心，成为“革除多数制渐进于单一制之先声”，也被视为“民国十八年来金融史上最重要之因革”。⁽²⁵¹⁾

1929年3月，宋子文在国民党“三大”上所作的《财政部工作报告》中，较详尽地阐述了整理纸币的设想。宋子文说：“纸币发行之原则，系为代替现币之用，而现币之铸造权系专属于政府，则纸币之发行权，自应限于国家银行，其余各银行均不得印发纸币。惟查现时国内有发行纸币权之银行，几至不胜枚举，如欲一律停止其发行权，自有事实上之困难。经部一再斟酌，惟有先将中央银行之发行权呈请明令确定。对于各银行之原有发行权者为徐图整理之策，一面调查其发行数额及准备实况，一面订定兑换券印制及运送规则八条，公布施行，以示限制。至新设之银行则采绝对不再特许发行主义。俟稍假时日，中央银行普及全国以后，中央纸币即可到处通行，而各银行之纸币自当渐次减少，然后再限令各发行银行分期自行收回撤销其发行权。”⁽²⁵²⁾从宋子文的讲话可以看出，由中央银行集中发行，其他所有银行的纸币发行权应予以取消，这是政府的既定目标。只是因为成立伊始的中央银行纸币发行额远低于其他商业银行，暂无力取而代之，因此只能逐步推进，渐进改革。但其统一的意图和目标是非常明确的。

1930年，财政部拟就统一全国币制计划，规定将各民营银行所发纸币及兑换券限最短期内一律收回；由省市中央银行发行钞票及零洋兑换券，推行各县；各省中央银行钞票无论流通到何省，完全按十足兑现。⁽²⁵³⁾

1932年，国民政府颁行《修正银行兑换券发行税法》，规定各发行银行须按保证准备额缴纳1.25%的发行税。政府征收兑换券发行税的目的在于“集中发行权，以为整理币制之先声，与其他赋税之以财政为目的截然不同”。⁽²⁵⁴⁾因此，发行税的征收，“即为取缔发行之初步，虽系消极办法，而各发行行因负担关系，不无顾虑”。当年年底，“各发行行之发行总额大减者，要非无因”。⁽²⁵⁵⁾最初，中央银行也须缴纳发行税。但1935年颁布的《中央银行法》规定中央银行兑换券免纳发行税，此后中央银行又开始享受免费发钞的特权。

1935年2月，财政部呈请并经行政院197次会议通过，“对于业已停业清理各银行之发行权，及旧财政部核准迄未开始发行各行号之发行权，概予取消。其已停业清理各行号，嗣后虽呈准复业，亦不准再有发行权，藉以杜绝觊觎，维护金融”。⁽²⁵⁶⁾3月，财政部为限制省地方银行发行钞券，特公布施行《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》13条，该办法规定，省地方银行不得发行一元及一元以上兑换券，由中央银行印发一元及一元以上之省市暗记兑换券，标明某省市字样，以备各省银行或地方银行领用，领券准备金交存中央银行。⁽²⁵⁷⁾“此项办法之目的，在限制地方银行之发行权，规定其准备，同时兼筹中央银行兑换券之推行。”⁽²⁵⁸⁾6月，财政部还规定，“为杜绝私发钞券起见，嗣后凡印刷业购买钞票用纸，须先呈经本部核准后，托由中央银行信托局代为购买”，并饬令海关，“嗣后遇有印刷钞票用纸进口，非由中央银行信托局购买者，应即全数扣留，呈部核办，不得私擅放行”。⁽²⁵⁹⁾

上面一系列措施的实施，使国民政府大大加强了对一般发钞银行的管理和控制，在一步步限制其他银行的发行权的同时，朝着扩大中央银行发行权，以中央钞券代替其他银行钞票的目标，不断迈进。

4.中央银行兑换券发行之进展

在以上各项措施的推动下，中央银行钞券的发行数量快速增加，流通区域日渐扩大。

（1）数量增加

中央银行成立后，兑换券发行额迅速增加。据1928年11月16日该行第一次检查报告，共发钞票186万元；12月1日第二次检查报告，发行额为260余万元，而12月15日第三次检查报告，发行额已增至1 000余万元，至1929年2月底，“四个月中，其增加率约为十倍也”。各次检查情况如表4 13所示：

表4－13　中央银行第1～10次发行准备检查报告　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

续　表

资料来源：《中央银行兑现风潮纪略》，《银行周报》第13卷第9号，1929年3月12日。

随着国民政府统治的逐渐稳固和统治区域的扩大，中央银行也日渐树立了公众对其纸币的信心，发钞额快速增长。如表4 14所示。

从第一次发行检查所报告的186万元，到1935年10月26日法币改革前不久的131 246 364元，中央银行兑换券发行总额在7年时间增加了70多倍。尤其是1933年时局稳定并实施废两改元之后，增速更为明显。在当时上海的发钞银行中，中央银行的增长速度绝大部分时间一直位列第一。

如在整个1933年上海各银行纸币发行数目增长中，“发行额进展之巨者，尤以中央银行为最。依照往例，内国银行发行额之进展，以中国为最，交通次之，中国实业、四行、四明等又次之。及至中央银行成立以后，以处理之得法，信用日益巩固，于是发行数目，乃突飞猛进，其发行额在上海各银行发行之百分比中，亦日显惊人之地步”。⁽²⁶⁰⁾如表4 15所示：

中央银行发行额在上海各银行发行额之百分比，由1931年12月的9.14%，增至1933年年底的20.91%。考虑到这一时期受“九·一八”事变、“一·二八”沪战等中日战争的影响，中央银行“于此三年中，发行如此惊人之进步，殊属难能可贵”，其他银行虽略有进展，但远不若中央银行进展之速。中央银行钞票增长速度，“不可谓非奇迹也”。⁽²⁶¹⁾

中央银行纸币发行数额的快速增长，使中央银行纸币流通与中国、交通两行成三足鼎立之势。而且，从表4 14中可以看出，中央银行兑换券发行额在快速增长的同时，其现金准备在绝大部分时间里高达70%～80%左右，“不能不称其经营之稳健”。⁽²⁶²⁾

表4－15　上海各银行发行额百分比较　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：%）

资料来源：《民国二十二年之上海金融》，《中央银行月报》第3卷第1号，1934年1月。

（2）区域扩大

随着南京国民政府军事势力和实际控制版图的扩大，以及中央银行实力的加强和分支机构的增设，其钞券在发行额快速增长的同时，流通区域也日渐扩大。到1930年，经过一年多发展，中央银行钞券在上海及周边省区，已取得了较为良好的信誉，“其纸币流通之面积甚广，北起天津，南至福州，以及内地之平汉路线均有之”。⁽²⁶³⁾

20世纪30年代以后，在很多地区，中央钞券基本上能够与历史悠久的中、交两行钞票并驾齐驱，甚至在一些地区开始驾而上之。例如，据各地中央银行分支行处报告，在绍兴，“市上各钞，流通日增，尤以我行及中国券最为乐用”。⁽²⁶⁴⁾在安庆，“纸币流通额最广者为我行及中国行之本券，交行次之”。⁽²⁶⁵⁾在南昌，1933年年初时，中央钞券“约占市面全数之六成，中国银行等，约占三成，其余合占一成而已”。⁽²⁶⁶⁾在郑州，“人民对于我券，非常欢迎”。⁽²⁶⁷⁾中央钞券“在市面行使，与现洋相等，中交钞贴水”。⁽²⁶⁸⁾说明在这些地区，中央钞券信誉已超过了中、交两行。

在一些边远地区，如贵州，中央银行成立前，当地人民对“国家银行，非所习闻”。中央银行设立以后，“本券发行，深得一般信用，甚有贱视现金，而珍用本券者”。⁽²⁶⁹⁾到1935年6月时，贵州全省流通钞券中，中央钞约占60%，他行钞约占40%，而且中央钞票价格较现洋及他行钞为高，每千元加水六元至十元。⁽²⁷⁰⁾

至1935年，中央银行兑换券透过重庆、长沙、西安、贵阳等分行之出纳，可于陕、甘、川、黔等省通行无阻。⁽²⁷¹⁾

中央银行兑换券发行额的迅速增加和广泛流通，说明当时它在金融界已逐步站稳了脚跟，“具有成为货币改革主力的潜力”。⁽²⁷²⁾在看到中央银行钞券发行取得的重大成就的同时，还应看到，在当时的金融市场上，中央银行的力量尚未强大到足以完全统一兑换券发行的程度。正如副总裁陈行所说：“中央银行在困难之环境下发展滋长，虽已粗具规模，但如期其早日完成控制金融之效果，仍极端困难。盖当时不仅各银行钱庄互不相谋，即单以纸币发行一项言之，即可见到其困难。”⁽²⁷³⁾

这一时期的中国纸币发行制度，仍是实行多数发行的分权制度。只是在国民政府的推动和中央银行的努力下，朝着中央银行的单一发行制度方向发展。至法币改革前，中央银行钞券占中、中、交三行发行总额约30%，占全国所有发钞银行总额20%左右，“其距统一发行犹属遥远”。不仅原有发钞银行继续发钞，各省银行发行省库券（名为库券实即钞票），而且国民政府还设立中国农民银行，准其发行钞票。这些都制约着中央银行统一发行的努力。同时，“在我国现行之多数发行制与领券制下，各直接发行与间接发行行庄，随时得以六成现金使用十足纸币，其增加通货固不必受中央银行之节制，因此我国通货无从管理，银行券发行政策亦无从实施”。⁽²⁷⁴⁾中央银行无法实施对货币的管理，也制约了其他职能的发挥。

三、发行辅币与辅币改革

中央银行协助政府进行的另一个重要币制改革，就是辅币改革。如前所述，近代中国的辅币发行和辅币制度，自晚清开始就陷入了严重混乱。晚清政府和北洋政府都曾试图对辅币进行整理和改革，但因种种原因最终均以失败结束。

南京国民政府建立后，辅币仍然延续着此前的混乱。国民政府积极整顿币制，并确立了先统一主币，再统一辅币的计划。最初主要是通过取缔劣币，严禁私铸，严查私运等措施，对辅币进行局部整理。

1933年，国民政府实行废两改元。财政部顾忌主辅币同时改革，难度太大，因而对辅币问题暂时搁置。财政部在《银本位币铸造条例草案》提案中专门强调指出：“本草案仅规定银本位币之铸造，而不及辅币，拟自银本位统一，第二步再定辅币，以免纷扰。”⁽²⁷⁵⁾

废两改元成功实施后，银元主币地位确立，为辅币改革奠定了基础。财政部随即着手调查市面上流通辅币之种类、数量及兑换情形，开始通盘筹划，拟具办法，为辅币改革作准备。为使辅币铸造精美，国民政府还派中央造币厂人员前往美国费城造币厂，实地考察并督催镌制新辅币模。原计划辅币改革与法币改革同时公布，但因币模镌铸需时，未及与法币案同时公布实施。⁽²⁷⁶⁾

1935年11月法币政策实施后，取得良好效果，货币本位制度得以完全确立。辅币改革再次成为各方关注的焦点，中央银行也开始“运用其权力而从事统一辅币”。⁽²⁷⁷⁾12月，辅币币模铸成。同时，国民政府“博采各国新制，衡酌国民生计情形，本十进原则”，制定了《辅币条例》，并于1936年1月11日正式公布。这是近代中国第一个关于辅币改革的专门条例。《辅币条例》的规定，符合合理辅币制度的基本要素，颁布后获得了社会各方好评，被认为是“适合国情之推行，数十年来之所谓银角问题，所谓铜元问题，获得一可能解决之途径”，是“辅币整理第一步之成功”。⁽²⁷⁸⁾

《条例》第一条明确规定，“辅币之铸造，专属于中央造币厂。其发行，由中央银行专司之”。⁽²⁷⁹⁾将辅币发行权明确授予中央银行，从而结束了长期以来辅币发行权的分散，有利于避免滥发滥铸。《条例》颁布后，财政部即督促中央造币厂加紧鼓铸。2月10日，新辅币正式发行，并由中央银行陆续运往各地流通。中央银行积极进行，深入各省内地，推广新辅币。铁道部为协助中央银行推行辅币，还予以中央银行运输辅币自1936年12月1日起免收运费的特殊优惠。⁽²⁸⁰⁾

新辅币在各地受到极大欢迎，取得良好效果。例如，在汉口，中央银行于1936年2月运到第一批新辅币共二万元，“在两日之间，即已掉换罄尽，而民众之需要是项辅币，来函要求掉换者，仍纷至沓来”。⁽²⁸¹⁾在郑州，“中央银行推行新辅币，行使便利，商民乐用”。⁽²⁸²⁾在徐州，新辅币运到后，“一时民众来掉换者，极为踊跃，咸称便利”。⁽²⁸³⁾在杭州，“新铸镍铜两种辅币到后，发行甚为俏利”。⁽²⁸⁴⁾在洛阳，新辅币“发行以来，市面行使颇畅，商民乐用，日来门市兑换，异常拥挤。似非源源运洛，实不足以应市面之需要也”。⁽²⁸⁵⁾在青岛，中央银行“自发行各种新辅币以来，市民称便，都极乐用，乡村需要尤殷，终日来行兑换者，至为踊跃。现虽向总行陆续领用，因供不应求，犹感不及应付”。⁽²⁸⁶⁾在福州，“自新辅币发出以来，市面行使，极为便利。流通状况，除较偏僻之乡村，及邻县尚未畅达外，其余近郊，早已通行无阻”。⁽²⁸⁷⁾

在中央银行的努力推动和各部门的协助下，新辅币发行后，各地均极畅行，供不应求，“信仰新辅币心理已普遍于社会也”。⁽²⁸⁸⁾据中央银行报告：“新辅币自经财部规定，由我行专发，数月以来，流通已遍及江浙闽皖赣湘鄂川豫等省，有益币政，辅助商民，确非浅鲜。”⁽²⁸⁹⁾随着新辅币的发行和推广，各地旧铜元、银角等辅币被大量收回，长期以来，风潮迭起，动荡不安的辅币市场开始趋于稳定，辅币改革取得初步成功。虽然抗战爆发对辅币的推广产生了冲击，改革辅币方案没有完全贯彻，但就体制而言，抗战前国民政府已确立了比较完整的现代货币制度，混乱复杂的辅币制度已被稳定健全的辅币制度所取代，这是近代中国货币制度发展史上的重要成就，也是中央银行在协助政府统一币制方面的成就之一。

四、发行辅币券

辅币券用以代替辅币流通。近代中国辅币券的发行，自晚清光绪年间既已开始。但因各省地方银行和钱庄等私自滥发，种类繁杂混乱，不仅丧失辅币功能，而且成为货币市场的乱源。

1925年春，因劣毫充斥，上海社会大感痛苦。有鉴于此，西商苏德尔致函工部局，提议由工部局发行五分、一角、二角及五角之纸币。“此说既出，沪上舆论为之一振。西报多主张集权于工部局，华报则力主以华商银钱业为发行机关。”⁽²⁹⁰⁾上海金融界人士为防止辅币主权旁落，遂提议主动发行辅币券，以驱逐劣毫，并“以发行辅币券为救济辅币之治标办法”。于是，中、交两行乃约定同于1926年12月1日正式发行十进制新辅币券。

由于中、交两行辅币券具有信用可靠、授受便利等优点，因而发行以后，甚得一般社会之欢迎。尤其是中、交辅币券“采十进制，以确立我国币制十进之基础”，被视为上海金融史上“币制进化之表征”之一，“确有称道之价值”。⁽²⁹¹⁾

中、交两行发行新辅币券“完全为改良辅币起见，并非谋利”。⁽²⁹²⁾但是，由于辅币券面额较小，发行之后流通于劳工界及小商小贩、军旅士卒手中，转辗使用数次，便破烂不堪，兑入后难以再为流通，而制造之费，所需匪鲜，发行成本费用和损失相对较大，因而中、交两行辅币券发行额为数不多，供不应求。而且，后来还逐步减少并逐渐收回，至20世纪30年代初期，中、交辅券市面上已不多见。

国民政府中央银行成立之后，按照1928年颁布的《中央银行兑换券章程》规定，“中央银行应市面之需要，得发行辅币券”。⁽²⁹³⁾宋子文于1929年1月明确规定，中央银行享有发行辅币券的专权，其他“无论何种银行，均不得发行，亦不能以该行辅币券完纳国课”。⁽²⁹⁴⁾

虽有发行辅币券之权，但中央银行最初并未发行。如前所述，北伐时期，国民革命军总司令部曾发行十二进辅币券，代广东双毫之用，财政部于1928年12月委托中央银行承兑。1930年后，该辅币券流通于市面上者已属无多。但是，市场上对辅币券的需求却颇为急切，很多地方政府要求中央银行发行新的辅币券，以便流通。例如，青岛市政府鉴于市场辅币券之缺乏，致一般钱商从中居奇抬价扰乱金融，迭次函请中央银行增发十进辅币券，以应急需。⁽²⁹⁵⁾在徐州，因市面流通之辅币不足以应商民之需要，因而地方团体大多请求中央银行推行辅币券。⁽²⁹⁶⁾

在中央银行第一届行务会议上，许多行处也提议发行十进辅币券。如发行局指出，各地辅币券需求迫切，市面筹码不敷，各地商会工厂商店等常闻有发行类似于辅币之代用品以便找零，严重影响币制统一。因此，“为统一币制救济市面计，似不能不速发行十进制辅币券以为替代”。发行局提出，由中央银行“发行十进辅币券以调剂市面，实为当务之急”。虽然发行辅币券成本费用较高，但发行局认为，“本行为国家银行，固以调剂全国金融便利民众交易为职志，非如私人营业斤斤以损益为前提者可比，故虽知有所损失，苟有便益于国家与民众，亦未能坐视而不行，况辅币改进，直接可以收整理币制之效，间接又渐收统一发行之权者”。⁽²⁹⁷⁾

在各地的要求和推动下，中央银行决定发行辅币券。1931年3月28日，中央银行发行局宣布，自本年4月1日起发行十进制大洋辅币券，并将前国民革命军总司令部发行之十二进辅币券，改为十进兑现。⁽²⁹⁸⁾

中央银行自发行十进辅币券以后，“颇能渐收整理辅币之效，凡向称辅币制度复杂之区，如平津徐海一带，山东福建各地，中央辅券发行所及，民众莫不欢迎称便，而商家所发各种不规则之小票，已逐渐实行淘汰，且已能逐渐养成十进之习惯”。⁽²⁹⁹⁾而且，中央银行十进辅币券“既可作为零星交易之支付工具，以补兑换券之不足，又得与兑换券平价兑换。职是之故，乡民对于该行纸币之信仰益臻巩固，使该行之钞券更易普遍。”⁽³⁰⁰⁾

例如，在安徽蚌埠，中央银行辅币券发行之初，“颇受市面欢迎，到处乐用，发行数量逐渐增加”。⁽³⁰¹⁾而到每年10月交易畅旺之际，中央“辅币券十分俏利，大有供不应求之势，此亦每年交易发达时期应有之现象也”。⁽³⁰²⁾尤其是每年农历年末，因各业备以结束找零关系，辅币券发行更为旺盛。中央银行辅币券已取代了中、交两行辅币券。而且由于蚌埠地区无硬辅币流通之故，皖北二十一县非赖中央辅币券难资周转，⁽³⁰³⁾“竟有不可一日无此君之势”。⁽³⁰⁴⁾

在江苏徐州，1932年8月，因官厅取缔私人发行之铜元券，“地方对于我行（中央银行）辅币券极为需要，采办土产者亦非此不可，故我行（中央银行）辅券每日兑出辄在二三千元，市面实赖以调剂”。⁽³⁰⁵⁾1933年11月，徐州因钱票商号滥发钱票，发生钱票风潮，发行钱票商号无法应付。当时全埠民众，对于钱票一致拒用，市面骤感找零不便，各业等于停顿，大起恐慌，幸有中央银行辅币券尽量发行，市面赖以救济，始得恢复安定状态。钱票发生挤兑风潮后，中央银行辅币券需要极殷，市场占有率达到十分之七。⁽³⁰⁶⁾经历多次杂劣辅券风潮后，中央辅券在当地树立了良好信誉，“人民最欢迎行使者，为我行（中央银行）辅币券”。⁽³⁰⁷⁾

发行辅币券之后，中央银行发行局还提出希望统一辅币券发行权，认为“近之可以整理现行辅币制度之紊乱，远之可以为异日统一大洋券发行之基础”，而且，“非国家银行不能负此巨大之责任也”。⁽³⁰⁸⁾

1934年11月，在致财政部币制研究委员会函中，中央银行阐述了整理辅币和辅币券的整体规划。中央银行认为，辅币改革应通盘筹划，未便枝节办理，“各地辅币制度，紊乱已极，整理之道，当使习用十进辅币为入手方法，在世界各国，辅币固多用硬币，鲜有纸币者，然我国情形不同，在此统一辅币之初期，不能不先以纸币为过渡，盖当此辅币制度紊乱之际，倘遽铸硬辅币，其成色佳者，则必为奸人搜罗熔化，藉以牟利，反是成色若逊，又往往不能维持其价格，且私铸亦随之而起，纵使铸造精良，国人仿铸不易，而租界所在地，外国浪人利用为护符，有防不胜防也”。“至若现在各地流行之各种银角毫洋，等等，应予设法收镕，俟辅币券收统一之效后，再铸硬辅币通行全国，将辅币券逐渐收回，则市面所有，仅此一种单纯硬辅币，人民使用十进已成习惯，其价格自易维持，而镕化私铸之弊，似亦较易防范，此就整理辅币之通盘筹划言也。”⁽³⁰⁹⁾由此可见，中央银行将发行和使用十进辅币券作为了统一辅币的一种过渡办法，一面通过使用辅币券培养人民十进制的习惯，一面通过辅币券的流通统一辅币市场，从而为随后新辅币的发行奠定基础。

中央银行辅币券发行以来，一纸风行，全国乐用。但因辅币券单位甚小，其多流通于劳苦民众手中，折叠汗渍，极易损坏。因此，每辅币一张发出，至多不过三次来回，即已不能再用，其印刷费用损耗甚巨。中央银行发行辅币券，面临与中、交两行同样的困局。

废两改元实施，中央造币厂开铸之后，中央银行内部即提出建议：“可应时势之需要，铸造十进辅币，期与辅券相辅行使，在本行既可减少损失，而市面复获调剂功效。”⁽³¹⁰⁾但因当时新辅币并未发行，因而该建议也无从实施。

1936年新辅币推行后，中央银行再次提出建议，用新辅币代替辅币券使用，将中央辅币券逐渐收回不再印制，并请由财政部通令全国各银行，以后不得再印辅币券，既可以节省辅币券之印制费，又可于短期内，收统一辅币之效。⁽³¹¹⁾同时，中央银行再次试图统一辅币券发行权。发行局提议请政府“以发行辅币券为本行特权，于此之时，不再准许省银行或地方银行发行辅币券，盖此时再准其他银行发行辅币券，既与发行新辅币之宗旨矛盾，且辅币券系普通民众所必需，亦不宜使之种类太复杂也”。⁽³¹²⁾但是，中央银行统一辅币发行权和用新辅币代替辅币券的努力，均因抗战的爆发而未能来得及实施。

五、发行关金券

发行关金券，是中央银行作为政府银行而被国民政府授予的一项发行特权，而且是完全独一无二的发行特权。

海关金单位制度实施后，客观上需要相应的通货工具。因此，为了便利进口商缴纳进口关税，中央银行于1930年4月在上海开始发行海关金单位本票，并推及其他口岸。没有中央银行分行的地方，由中国银行代理。同时，可由商人向中央银行开立海关金户，俾用支票完纳，以期简捷。这样，进口商缴纳进口关税，除了可以按照金单位的折合率直接以外币缴纳或银币折合缴纳外，还可以通过在中央银行开立海关金单位账户，购买海关金单位本票，用以缴纳海关税款。

海关金单位本票“自上海等处实行后，甚形便利”。但是，由于中央银行创立不久，很多口岸尚未设立分支行处，因而办理海关金单位业务仍然存在诸多不便。因此，“为便利商务起见”，1931年4月财政部呈请行政院，提出“由中央银行发行海关关金本位钞票”，并声明“此项钞票纯为便利纳关税者，并非改革币制”。宋子文在对于中央银行发行关金券的谈话中指出，“此项关金兑换券之发行，乃所以谋进口商在上海或他埠缴纳关税之便利”。此后，进口商缴纳关税“可直接以关金兑换券或关金支票缴纳，自较简便。而在中央银行未设分支行各埠，更属便利”，“此项关金兑换券之发行权，专属于中央银行”。⁽³¹³⁾

经行政院批准后，中央银行于1931年5月1日起，开始正式发行海关金单位兑换券（简称关金券）。关金券按海关金单位的价值，规定每一单位等于美元四角，票面计分十分、二十分及金单位一元、五元、十元五种。⁽³¹⁴⁾中央银行关金券规定采用十足发行准备，准备金至少六成以上为库存现金或国外金币，其余以信用卓著的银行承兑票据或金债票充当。发行数量及准备，该行仍按银元兑换券办法，每旬经监事会检查后，登报公布，以昭信用。实际上，自发行以后至1933年4月，关金券“悉照券额十足现金准备，故其信用至为昭著”。⁽³¹⁵⁾凡各分支行处所在地设有海关者，可向上海中央银行业务局领用关金兑换券，以五万元为起点。各分支行处对于关金兑换券一律照兑，凡其数目在一千元以下者，得照当日悬牌行市兑给银元或当地银两，如其数目在一千元以上者，应照数开给业务局即期金券汇票，业务局收到此项汇票再照折合英金或美金开给国外银行即期汇票。⁽³¹⁶⁾由于关金券既可在中央银行兑换银元，又可兑换外汇，因而“在事实上，与现金无异也”。⁽³¹⁷⁾关金券的发行和收回，同时还构成了中央银行的外汇业务。

财政顾问杨格曾提议，通过大量增加中央银行关金券的发行流通，来实行金本位制，并认为这要比大规模进行黄金储备之后再实行金本位要容易一些。⁽³¹⁸⁾但是，关金券发行以后，因仅限于缴纳关税时需用，故用途狭隘，且商人在海关缴税，或者通过银行的关金单位账户过账，或者按照应缴税款数目直接向银行购买关金本票，都较购买关金券更为方便。因此，关金券发行数额不多，通过关金券实行金本位的计划也难以施行。至抗战前，流通中的海关金单位券，总额不到一百万元。⁽³¹⁹⁾1931年至1936年，历年年底关金券流通额数，如表4 16所示：

表4－16　关金券历年年底流通数额统计　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

资料来源：中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料》第二辑（1924～1949），上海人民出版社1991年版，第110页。

总之，这一时期，在国民政府的大力支持下，中央银行在货币发行和货币制度建设方面取得重大成就。通过废两改元，废除了实行数百年的银两制度，统一了国币银元，央行真正掌握了国币发行权，建立了银元本位制度，中国货币制度实现了一次飞跃。通过发行银元兑换券和辅币券，上海中央银行的钞票，至1935年法币政策实施前，无论发行数量，还是推广范围，都取得了突飞猛进的发展，中央银行钞票成为流通中最主要的钞票之一。中央银行兑换券准备金充足，而且，中央银行还是中国唯一一个钞票可以按票面价值在各地分支机构随时兑现的银行。⁽³²⁰⁾这为中国纸币的统一，奠定了一定基础。但是，除了中央银行钞票外，还有许多中外银行在发行钞票，而且中、交两行的钞票数额和流通范围，或与中央银行旗鼓相当，或超过了中央银行。因而，从发钞集中这一点来看，中央银行尚未具备独享发行之特权，也尚未完成统一纸币发行之重任，纸币仍为分散发行。因此，中央银行无法完全承担货币政策执行者的角色，无法发挥货币政策指导功能，也无法实现对纸币发行量的控制。“中国金融市场既然没有一个真正的银行之银行，负调剂金融的责任，市上通货也自然不能和社会的真正需要相适合。”⁽³²¹⁾20世纪30年代前半期，通货膨胀与通货紧缩交替出现，与中央银行控制货币发行职能的缺失有着直接关系。