财政收入的分类和结构

第二章　财政收入

第一节　财政收入的含义与经济形式

一、财政收入的含义

财政收入作为财政分配的第一阶段，是政府凭借政治权力和经济权力，通过一定渠道和形式占有的由政府集中掌握的社会产品。在货币经济条件下，这种社会产品表现为一定数量的货币资金。

人们按财政范围的大小，把财政收入分为广义的和狭义的。包括债务收入的财政收入是广义的，反之则是狭义的。我国从1994年起采用狭义的财政收入，把债务收入作为弥补财政赤字的一种手段。

财政收入是政府实现其政治、经济职能，进行社会主义物质、文化建设、改善人民生活水平的财力保证，是财政支出的前提，是正确处理各方面物质利益关系的重要方式。

二、财政收入的经济形式

财政收入的经济形式是指政府取得财政收入的具体方式，即政府来自各经济主体的收入通过什么方式交给政府。财政收入的形式是由收入所体现的分配关系和取得财政收入的目的共同决定的。财政收入的形式并不是一成不变的，它是随着各个历史时期的经济管理体制和财政经济政策的变化而变化的。目前，我国财政收入分为预算收入和预算外资金两部分。

（一）预算收入

预算收入是指政府通过预算集中的资金。我国预算收入主要包括税收收入、国有资产收益、专项收入和其他收入。

1．税收收入

是政府通过税收这一工具所筹集的资金，是预算收入的主要形式，约占预算收入的90%。按征收部门划分，税收分为工商税、农业税和关税。

2．国有资产收益

也叫经营性国有资产收入，是指国有资产管理部门以国有资产所有者代表的身份，以利润、租金、股息、红利和权益转让等形式所取得的收益。国有资产收益形式主要取决于国家对国有资产的经营方式。目前，我国国有企业的经营方式，按其资产所有权与经营权是否分离及分离的程度不同来分，主要有国家直接经营、国有企业的承包经营、国有企业的租赁经营和国有企业的股份经营等。不同的经营方式，其上缴的收益也不同。在国有企业利改税以前，国有企业上缴利润是财政收入的一个主要形式，实行利改税后，上缴利润在财政收入中所占比重已经变小。

3．专项收入

是指根据特定需要，由国务院批准或国务院授权有关部门批准设置、征集并纳入预算管理的某些有专项用途的收入，目前主要有以下几种：排污费收入、城市水资源费收入、以港养港收入、教育费附加收入。

4．其他收入

是指除了上述三个主要财政收入以外的其他财政收入。其主要包括事业收入、规费收入、罚没收入、国家资源管理收入、公产收入等。其他收入在财政收入中的比重不大，但包括的项目多、政策性强。

（1）事业收入，是指中央和地方各部门所属事业单位向国家缴纳的收入。

（2）规费收入，是指国家政府机关为居民或单位提供某些特殊服务时所收取的手续费和工本费，如工商执照费、商标注册费、户口证书费、结婚证书费、商品检验费以及护照费等。政府征收规费的目的除了可以取得一些财政收入外，主要还是为了对某些行为进行管理和统计。

（3）罚没收入，是指工商、税务、海关、公安、司法等国家政府机关和经济管理部门按规定依法处理的罚款和没收品收入，以及各部门、各单位依法处理追回的赃款和赃物变价款收入。

（4）国家资源管理收入，是指各单位经国家批准开采、使用国家矿藏等资源，按规定向国家缴纳的有关费用，如矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿使用费等。

（5）公产收入，是指国有山林等公产的产品收入、政府部门主管的公产和其他公产的租赁收入，以及公产变价收入等。

此外，还有基本建设其他收入，国际组织捐赠收入、对外贷款归还收入等。

（二）预算外资金

预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行和代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章，提取和安排使用的未纳入政府预算管理的各种财政性资金。这一概念明确了预算外资金的筹集是一种政府行为，明确了预算外资金具有财政资金的性质。

1．预算外资金的特点

（1）预算外资金是财政性资金。既然预算外资金是财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。

（2）预算外资金是按国家有关法律规定形成的。收取或提取预算外资金必须依照国家法律、法规和具有法律效力的规章制度所规定的项目、范围和标准执行。

（3）预算外资金的使用必须符合国家规定。预算外资金项目繁多、点多而广，各部门、各单位要严格按国家规定和经财政部门核定的预算外资金收支计划安排使用。

2．预算外资金的范围

（1）根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）和凭借政府职权筹集的资金等。

（2）按照国务院和省级人民政府及其计划和财政部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费。

（3）按照国务院和财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。

（4）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。

（5）其他未纳入预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。

需要指出的是，人们通常所说的财政收入是指预算收入。

第二节　财政收入的分类和结构

一、财政收入分类

财政收入的分类，是指按照不同标准，对财政收入的内容进行科学的归类划分和比较分析。各国财政学者都十分重视对财政收入的分类，形成了不同的财政收入分类方法，本节介绍几种主要的分类方法。

（一）按收入形式划分，财政收入可分为税收收入和非税收收入

在现代市场经济条件下，税收收入是财政收入的主体，承担着为公共品的提供而筹集财政资金的重任。我国目前的税收收入占预算内财政收入的90%以上。非税收入主要包括债务收入、国有资产经营收入、罚没收入、规费、基金收入等。非税收入在地方政府预算中占有比较重要地位，发达国家一般在20%～50%之间。

（二）按财政收入的来源划分

按财政收入的来源划分，有助于研究财政与经济之间的相互关系，有利于选择财政收入的规模和结构，并建立经济决定财政、财政影响经济的良好运行机制。按财政收入的来源划分，财政收入有两种分类形式：

（1）以财政收入来源中的所有制结构为标准，把财政收入分为八类，即国有经济收入、集体经济收入、外商投资企业收入、股份制经济收入、联营企业收入、私营经济收入、个体经济收入、其他企业收入。

（2）以部门结构为标准分类，财政收入主要包括农业、工业和建筑业收入等，或第一、二、三产业收入。这种分类，便于了解部门、产业结构以及与之相关的价格对财政收入的影响，及时掌握财政收入变化的大趋势，开辟新的财源。

（三）按管理级次划分，财政收入可分为中央财政收入和地方财政收入

中央财政收入是按照预算法和财政管理体制的规定，由中央政府集中筹集和支配使用的财政资金；地方财政收入是按照预算法和财政管理体制的规定，由地方政府集中筹集和支配使用的财政资金。这种分类方法的优点是，可以分析各级政府间财政关系是否合理。世界各国财政都面临着如何处理中央与地方政府关系的难题，特别是像中国这样国土辽阔、民族众多、地区经济发展不平衡的大国，矛盾更为突出。通过分析这两者之间的关系，可以帮助我们正确处理集权和分权的关系，为改革和完善财政管理体制提供依据。

（四）按收入稳定程度划分，财政收入可分为经常性收入和临时性收入

经常性收入是每个财政年度都连续不断、稳定、经常取得的财政收入；临时性收入是在财政年度间不经常或不规律地取得的财政收入，如捐赠收入等。

二、财政收入结构分析

财政收入结构分析，是指财政收入的构成要素以及各要素之间的相互关系。财政收入结构反映了公共收入的基本构成内容及各类收入在财政收入总额中的所占比例及相互关系；同时，也反映了一定时期内财政收入的来源和财政收入政策调节的目标、重点、手段和力度。一定时期的财政收入结构是经济结构的集中反映，又影响着经济结构的形成。因此，研究财政收入结构，有助于正确认识财政收入结构与经济结构之间的关系；同时，也为正确处理政府、经济组织、个人之间的财政分配关系，促进经济发展，开辟和培养财源，建立起科学合理的公共收入结构，确保财政收入取之合理、取之有度提供理论依据。

（一）财政收入的项目构成

财政收入的项目构成，是按财政收入形式分析财政收入的结构及其变化趋势。改革开放前，在计划经济时代，企业对财政收入的贡献主要以上缴利润的形式实现，存在以利代税的倾向，所以到改革开放前的1978年，以上缴利润为主的企业收入项目仍占财政收入的50%以上。改革开放后，随着经济体制改革的逐步深化、利改税的实施，税收在财政收入中的地位逐步提高，经过1983年、1984年的两步利改税，1994年对工商税收的全面改革和企业收入项目的取消，税收收入牢固地取得了财政收入项目中的主导地位。具体见表2－1。

表2-1　我国财政收入分项目构成（%）

资料来源：《中国统计年鉴》，2003年。

（二）预算内、预算外收入结构分析

按管理形式划分，财政收入分为预算内和预算外收入。改革开放后，随着经济的发展和社会的进步，从绝对数来看，预算内、外收入的发展趋势一样，都在扩大。预算内收入由1978年的1132．26亿元到2000年的13395．23亿元，增长了10．83倍，预算外收入由1978年的347．11亿元到2000年的3826．43亿元，增长了10．02倍。由于预算外收入的统计口径不断发生变化，所以从相对数字上看，预算外收入占预算内收入的比重分三个阶段来看：1978～1992年，此比重迅速上升，在20世纪90年代初，预算外收入接近或超过预算内收入；1993～1996年，由于预算外资金收入的范围进行了调整，1993～1995年，不包括国有企业和主管部门的收入，此比重较前一阶段下降35%左右。1996年，又在此基础上增设了乡（镇）自筹、统筹资金，此比重又上升到52．6%。1997～2000年，由于逐步规范预算外资金管理，对预算外范围又进行了调整，不包括纳入预算内管理的政府性基金收入，此比重逐渐下降到30%左右。具体情况见表2－2。

（三）财政收入级次结构分析

按征收的政府级别不同，我国的财政收入可分为中央财政收入和地方财政收入。根据这一分类，我国各时期各类收入占总收入的比重变化情况见表2－3。

从公共收入征收级次看，改革开放以来，我国财政收入结构经过了地方占主体到中央占主体的变化，对提高中央财政的宏观调控能力具有重要意义。

表2-2　预算内、外收入构成

资料来源：根据《中国财政年鉴》2002年有关资料计算。

表2-3　中央和地方财政收入及比重

资料来源：《中国统计年鉴》，2003年。
注：中央和地方财政收入均为本级收入；本表数字不包括内外债务收入。

第三节　财政收入的规模

一、财政收入规模的含义

财政收入的规模，是指财政收入的总水平，通常用绝对数额，如财政收入总额，或用相对数额，如财政收入占国民生产总值、国内生产总值、国民收入的比重来表示。财政收入的规模是衡量一国财力的重要指标，它表明了该国政府在社会经济生活中作用的大小。无论哪个国家都把保证财政收入的持续稳定增长作为政府的主要财政目标。

二、影响财政收入规模的因素

（一）经济发展水平

经济发展水平对财政收入规模的影响是最为基础的。经济发展水平反映一个国家社会产品的丰富程度和经济效益的高低。经济发展水平高，社会产品丰富，国内生产总值或国民收入就越多。一般而言，国内生产总值或国民收入多，则该国的财政收入总额较大，占国内生产总值或国民收入的比重也较高。

从世界各国的实际情况看，发达国家的财政收入规模，无论在绝对量还是相对量方面，均高于发展中国家。如1986年，中央政府经常收入占国民生产总值的比重，低收入国家平均为15．4%，中等收入国家平均为24．0%，美国、法国、意大利、加拿大等西方主要发达国家的平均值则高达40%左右，而我国“八五”期间的财政收入占国民生产总值的比重还不到12%。上述资料表明：经济决定财政，经济不发达则财源绝不可能丰裕。因此，增加财政收入的前提是发展经济。

（二）生产技术水平

它内涵于经济发展水平之中，也是影响财政收入规模的重要因素，较高的经济发展水平往往是以较高的生产技术水平为支柱。所以，分析技术进步对财政收入规模的影响，也就是研究经济发展水平对财政收入规模影响的深化。简单地说，生产技术水平是指生产中采用先进技术的程度，又可称之为技术进步，它对财政收入规模的制约可从两个方面分析：一是技术进步可加快生产速度，提高生产质量，技术进步速度越快，社会产品和国民生产总值的增加越快，财政收入的增长就有充分的财源；二是技术进步必然带来物耗比例降低，经济效益提高，剩余产品价值所占的比例扩大，从而增加财政收入。由此看来，促进技术进步，提高经济效益，是增加财政收入的首要的途径。

（三）价格对财政收入规模的影响

由于财政收入是用一定时点的现价计算的货币收入，所以，由于价格变动引起的GDP分配必然影响财政收入增减。价格分配对财政收入的影响主要取决于两个因素，一是通货膨胀，二是财政收入制度。特别当通货膨胀率高于财政收入增长时，将会导致财政收入名义增长而实际负增长的问题。在实行以累进所得税为主体税制的国家，由于纳税人所适用的税率会出现“档次爬升”，即随着通货膨胀率的上涨，名义收入增长，适用税率档次升高，财政收入将有所增长，因此通货膨胀对财政收入的影响较小。而在大部分发展中国家，由于实行的是以比例税率的间接税为主体的税收制度，税收收入的增长率与通货膨胀率较为接近，财政收入的实际增长将大大低于名义增长。因而在这种税制结构下，通货膨胀对财政收入的影响较大。

（四）GDP分配制度对财政收入规模的制约

经济发展水平是分配的客观条件，GDP就是可供分配的“蛋糕”。蛋糕的大小决定财政收入规模，但在蛋糕大小固定的情况下，通过在政府、企业、个人三者之间按不同的比例分配也会影响财政收入规模，这就说明在一定的经济发展水平下分配制度对财政收入规模具有制约作用。改革开放以来，我国财政收入占GDP比重呈现逐年下降趋势，主要是由于分配制度发生急剧变化。据统计，从最终分配格局分析，1978年政府预算收入、企业收入、个人收入的比重分别为31．3%、18．2%、50．5%，而到了1994年则分别为12．0%、21．5%、66．5%，GDP分配格局明显向个人倾斜。GDP分配格局变化的原因主要是经济体制改革造成的。经济体制转轨带来分配制度的转换是必然的，但GDP分配格局变化应与体制转轨的步伐一致，如果变化过于剧烈势必产生负效应，如政府财力下降使宏观调控能力下降，造成资金分散与保证国家重点建设的严重矛盾。因此，在提高经济效益的基础上调整分配格局，适当提高财政收入占GDP的比重，也是深化改革的一项重要任务。

三、我国财政收入规模变动趋势

（一）预算收入规模

改革开放前，我国财政收入主要是预算内收入，由于经济发展水平较低，绝对收入规模较低，财政收入占国内生产总值的比重在27%左右。改革开放20年来，随着我国经济的突飞猛进，财政实力有了质的变化，国家财力明显增强，使财政在促进社会主义市场经济体制改革和支持各项事业的发展中发挥着日益重要的作用。

然而，我国财政面临的形势并不容乐观，特别是预算收入占GDP的比重低，导致政府财力不足，无法在市场经济中发挥应有的职能。尽管政府财力在绝对数上有了较大的增长，但与我国经济增长速度相比，财力增长速度明显滞后，具体见表2－4。

表2-4　我国改革开放以来预算收入规模变动情况表　单位：亿元

资料来源：《中国财政年鉴（2002）》。

由表2－4可知，1978～2001年，按当年价格计算，我国的GDP从3624．10亿元增长到95933．30亿元，增长约25．5倍，而预算收入（不含债务收入）只从1132．26亿元增加到16386．04亿元，仅增加约14．5倍，预算收入的增长速度远远落后于GDP的增长速度。纵观23年来比重的变化趋势，其中又可分为三个阶段：1978～1979年比重处于最高段，接近30%；由于实行放权让利的改革，1980～1986年比重在20%～30%之间；1987年至今比重降至20%以下，1995年降至最低点10．7%，1996年以后随着1994年税制改革效果显现、税收征管的加强、费改税的逐步实施，其比重逐渐上升。

（二）预算外收入规模

预算外收入是计划经济体制的产物，当时为充分调动地方和部门的积极性而设，数量也不是太大。1978年的预算收入也只有347．11亿元，相当于预算内收入的31%，占GDP的9．5%。但接下来的时间里，预算外收入增长较快。由于预算外资金的口径不断变化，预算外收入的规模也随之改变。具体见表2－5。

表2-5　我国改革开放以来预算外收入的增长情况

注：1993～1995年和1996年的预算外资金收支范围分别进行了调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支范围不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。各年收入增长速度按可比口径计。
资料来源：《中国财政年鉴（2002）》。

随着公共财政框架的日益完善，收支两条线和税费改革改革的深入，预算外资金将不断纳入预算内管理，在不远的将来，预算外资金将全部纳入预算内管理，公共财政的完整性将得到体现。

在研究我国财政收入规模时，除了要研究财政收入的两个部分即预算内和预算外之外，还需注意制度外收入。它虽不属于财政收入的范畴，但仍是各级政府部门掌握的财力，仍然构成广大纳税人的负担。制度外收入是指不纳入财政（包括预算内和预算外）的各种基金、集资和各类行政性收费，为简单起见，我们以通常所说的乱收费来代替。这类收入，因为没有财政监督，征收上存在着不规范的问题，故也称为非规范性收入。