我国货币政策工具的演进

货币政策工具是中央银行实施宏观经济调控的重要手段。货币政策工具是否能够通过货币政策传导渠道影响货币政策中间目标并实现最终目标，其选择及运用发挥着重要的作用。改革开放30多年来，我国经济金融环境发生了重大的变化，宏观经济调控实现了由直接调控向间接调控的转变。在由计划经济向市场经济的转型中，货币政策工具也在不断的创新和丰富，由直接货币政策工具向间接货币政策工具转变。事实上，我国货币政策体系框架是建立在货币政策工具的基础之上的;同时，货币政策体系框架的完善对于更好地创新、运用货币政策工具具有重要作用。二者之间是相辅相成的。本章在回顾我国货币政策体系发展历程的基础上，着重分析货币政策工具的演进。

4.2.1　改革开放以前(1949年—1978年)

新中国成立到改革开放前这一段时间，我国实行的是严格的计划经济，主要是由当时特定的历史条件决定的。政府对经济的干预色彩浓厚，以行政管理为主，运用计划安排、行政命令指挥经济的运行。由于新中国成立前我国人民饱受恶性通货膨胀之苦，新中国成立后到改革开放前，货币政策的目标是“保证币值的稳定，使流通中的货币与商品量相适应”［97］。

政府以反通胀为首要目标，严格控制货币供应量，有时甚至采取缩减基建投资、减少政府支出等不惜牺牲经济增长的措施来控制通货膨胀。与此同时，国家财政是国民收入分配的主体，财政政策在经济调控中占据主导地位，银行成为附庸，真正意义上的货币政策不存在。为了配合财政政策，中国实行单一银行体制和高度集中的货币信贷管理制度。此时的中国人民银行既不是真正意义上的中央银行，严重缺乏独立性;更不是严格意义上的商业银行，但又全面经营银行业务，并以国家机关的角色管理金融事务。但是，人民银行不具有货币发行权。中央政府和国务院拥有货币发行权，决定货币发行的时机与规模，同时对银行的信贷计划和货币发行计划实行高度的控制。

在计划经济时期，货币政策只是被动的服务于国民经济管理。货币发行量也是根据经济增长的速度来决定。信贷计划由国务院下达，银行执行命令。信贷计划是主要的货币政策工具，是国家经济发展的一个重要组成部分，用以促进生产和流通计划的实现。人民银行按照信贷计划对贷款总额实行严格控制。货币供给根据信贷计划进行直接分配，对不同的行业甚至部门的资金分配实行严格管理，从而控制着总投资和消费。“保持币值的稳定，使流通中的货币与商品量相适应”这一目标是通过严格管控价格来实现的。

4.2.2　直接调控到间接调控的过渡期(1978年—1998年)

我国改革开放初期，国家仍处于高度集中的计划经济模式，货币政策沿袭了改革开放之前的统一管理的体制，即“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”的信贷资金管理体制。银行的作用没有发挥出来，只是完成国家下达的贷款任务。货币政策工具以控制信贷规模为主。控制信贷规模这一货币政策工具同时担任操作目标、中间目标等多种角色，货币政策体系不清晰。

1984年，我国开启对货币政策的改革。中国人民银行在金融体系的作用日益受到重视。人民银行开始履行中央银行的职责，不再执行商业银行的信贷业务，从法律上确定了中国人民银行在金融行业中的领导地位。集中统一的计划管理体制向宏观经济调控转变。1985年开始实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的信贷资金管理体制，同时要求专业银行向中央银行上缴存款准备金。这一政策原则基本上确立了我国在该时期的货币政策的运作模式。中国人民银行制定统一计划，对各商业银行划拨资金。“实存实贷”的核心内容是准备金制度，人民银行与专业银行的资金往来采用存、贷款的形式。中央银行可以通过对专业银行的贷款来调控基础货币的供应。专业银行可以吸收存款，并自主安排贷款。货币派生创造的运行机制开始形成。此时信贷规模在货币供应量中所占的比重很大。随着经济体制改革的不断深化，我国经济一路高歌猛进。对外贸易发展势头良好，国际收支连年扩大，外汇储备在货币供应量中的比重逐步上升。国际收支成为影响货币供应量的一个重要因素。与此同时，20世纪80年代末至90年代初，商业银行、城市信用社及农村信用社的贷款业务也快速增长。这些金融机构在参与货币创造过程、决定货币供应量的比重也在加大。随着国有商业银行贷款在全部金融机构中所占的贷款比重下降，中央银行仅仅调控国有商业银行资金供给量的直接行政调控方式的作用被削弱。在行政性直接调控手段的缺陷日益凸显的情况下，中国人民银行迈向货币政策调控方式由直接调控向间接调控方式的转变之路。

1994年，我国成立了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行，实现了政策性银行和商业银行的分离。同年，我国开始发放政策性金融债券，但发行方式主要为计划派购，即通过行政手段实行指令性派购发债，这为之后通过政策性金融债券实行公开市场操作打开了大门。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布。该法律确立了中国人民银行的地位，明确了人民银行的职责，即在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。同时《中华人民共和国中国人民银行法》明确表示，货币政策的目标是保持币值的稳定，并以此促进经济的增长。之后，中国人民银行逐步放松对商业银行信贷资金的管控。到1997年，中国人民银行的贷款规模管理对象仅限于国有商业银行和政策性银行。同年，我国确立了公开市场业务一级交易商制度，建立了银行间债券市场，为实施公开市场操作奠定了市场基础。1998年1月1日，中国人民银行正式取消了对贷款规模的管理，这标志着我国宏观经济调控由直接调控向间接调控转变。对信贷资金实行“计划指导、比例管理、自求平衡、间接调控”的资金管理体制，贷款规模管理转变为指导性计划，窗口指导成为信贷规模管理的主要形式。与此同时，货币政策工具由直接的行政手段向间接的经济手段转变。第一，在1998年3月，中央银行改革存款准备金制度，合并备付金账户和存款准备金账户，适时调整法定存款准备金率，发挥其作为货币政策工具进行宏观调控的职能。第二，恢复公开市场操作政策。中国人民银行曾于1996年尝试开展公开市场操作。但是囿于当时市场条件的限制，公开市场操作被暂停。1998年，随着货币政策框架的不断建立和完善，人民银行又重新开始实行公开市场操作。第三，推进利率市场化改革。第四，推进汇率形成机制的改革。1994年，汇率制度改革取得重大突破。人民币官方汇率与市场汇率并轨，实行以外汇市场供求为基础的单一的有管理的浮动汇率制。

4.2.3　间接调控时期(1998年至今)

1998年以后，我国货币政策制度进一步完善，向间接化、规范化转变。贷款规模调控作为货币政策工具退出历史舞台，以“公开市场操作、存款准备金率、再贴现率”为主的货币政策工具开始发挥重大作用。这一时期，我国的货币政策目标仍然是“保持币值的稳定，并以此促进经济的增长”。但由于经济形势的变化，我国的货币政策具有很大的灵活性和多变性，经历了1998年至2002年的稳健的货币政策，2003年至2007年稳中从紧的货币政策，2007年至2008年从紧的货币政策，2009年至2010年的适度宽松的货币政策，2011年至今货币政策又经历了“稳健”到“宽松”再到“稳健”的转变。每一阶段货币政策工具的“三大法宝”都会根据经济金融形式的起伏而得以运用。货币政策工具的职能也更加完善，其使用也更具灵活性。

1998年初，受亚洲金融危机的影响，我国第一季度和第二季度的国内生产总值增长率分别降至7.6%、7.2%。相对1997年第一季度的10.4%、第二季度的10.2%，出现大幅度的下滑^[1]。此时，居民消费价格指数接近于零，甚至呈负向波动，出现通货紧缩的趋势。为了缓解危机带来的负面影响，避免经济持续走下坡路，中国人民银行采取了稳健的货币政策，灵活使用公开市场操作、存款准备金率、贷款利率等市场化的政策工具，取得了预期的效果。2001、2002年度国内生产总值增长率分别达到了8.3%、9.08%，居民消费价格指数下降的态势基本上得到遏制。经济重新回到高增长、低通胀的轨道上来。

2002年之后，我国经济发展势头良好，国内生产总值增长率保持在10%以上的高位，2005、2006、2007年度国内生产总值增长率分别达到11.31%、12.68%、14.16%。同时，居民消费价格指数增长率也逐步上升，2004年居民消费价格指数增长率为3.9%，虽然曾在2005、2006年度分别跌至1.8%、1.5%，但从2007年8月起，居民消费价格指数增长率达到6%以上，2007年11月达到6.9%^[2]。

同一时期，我国对外贸易快速发展，外汇储备连年增加。2003年至2008年，外汇储备同比增速一直在20%以上。随着外汇储备的快速增长，中国人民银行被动投放的基础货币越来越多，流动性过剩带来的高通胀率使我国的货币政策面临着前所未有的挑战。货币政策由之前的“稳健”转向“适度从紧”。

针对市场上的流动性过剩，人民银行在实施公开市场正回购和现券买断的基础之上，创新金融工具，发行中央银行票据。中国人民银行在2003年就创设了中央银行票据，并将其作为调节市场流动性的主要工具。中央银行票据的品种也在不断的增多，有3个月、6个月、1年期的短期票据和3年期的长期票据。2004年，人民银行推出了定向发行中央银行票据的新方式，主要是向信贷增长较快的商业银行发行票据，收回其多余的流动性。从2004年至2007年，中国人民银行先后9次向商业银行定向发行票据，累计总额达1万多亿元。

这一时期，存款准备金率作为货币政策调控工具也被频繁使用。从2003年9月至2008年6月，中国人民银行先后21次上调存款准备金率，共计11.5个百分点。2004年，人民银行还创新性地推出差别存款准备金率政策，旨在抑制资本充足率较低、资产质量不高的银行盲目扩张信贷，维护金融体系的稳定。

在这个阶段，利率政策的作用也被发挥出来。从2004年至2007年，中国人民银行先后8次累计上调1年期存款基准利率2.16个百分点，9次上调1年期贷款基准利率2.16个百分点^[3]。同时，利率市场化进程也稳步推进。2004年10月，中国人民银行决定不再设定金融机构人民币贷款利率上限，城乡信用社贷款利率上限扩大为基准利率的2.3倍，开始对商业银行贷款利率实行下限管理，这有利于金融机构贷款更好地覆盖风险溢价，逐步提高银行的定价能力;同时对金融机构人民币存款利率实行“放开下限、管住上限”的措施，由此促进金融机构加强主动负债管理。金融机构在存贷款方面的自主权逐步加大。

人民币汇率形成机制也在不断的完善。2005年，人民币汇率形成机制改革往前迈进了一大步，实行有管理的浮动汇率制度，人民币不再盯着单一的美元，而是参考一揽子货币。人民币汇率的波动幅度扩大为1%。

2002年至2008年，我国的货币政策工具更具市场化、灵活性的特征，各种政策工具搭配使用，货币政策体制框架不断健全。2008年，美国的次贷危机引发的全球性金融、经济危机向各个国家蔓延，我国也不例外，遭受严重的影响，国内生产总值增长率由2007年的14.2%降至9.6%。居民消费价格指数在2008年上半年保持在7%的高位，但在下半年持续走低，在12月降至1.2%，2009年2月居民消费价格指数降至-1.6%，并连续9个月为负数，经济呈现通缩的态势^[4]。

为了避免经济增长遭受更大的损失，2008年下半年我国开始执行适度宽松的货币政策。从表4-1可以看出，2008年，人民银行动用了存款准备金、再贴现、公开市场业务、窗口指导、利率、信贷政策等多种货币政策工具。由表4-2可知，存款准备金率共计调整9次，变动幅度为1%;存贷款基准利率调整5次，存、贷款基准利率变动幅度都为-2.16%;2009年，人民银行动用了公开市场业务、窗口指导、信贷政策三项货币政策工具。货币政策达到预期的效果，保“8”的目标得以实现，2009年的国内生产总值增长率达到9.2%^[5]。

由于宽松的货币政策，再加上积极财政政策刺激经济的措施，到2010年，我国经济增长面临较大的通货膨胀风险，物价水平快速上升。人民银行的货币政策开始向稳健的状态回归。从2010到2011年，央行13次调整存款准备金率、5次调整存贷款基准利率。存款准备金率从2008年12月25日的14.5%上调至2011年12月15日的21.5%。一年期存款基准利率由2.25%上调至3.50%，一年期贷款基准利率由5.31%上调至6.56%^[6]。同时，人民银行根据经济环境，相应地调整公开市场操作的方向和力度。

综上所述，中国人民银行作为我国中央银行的地位虽然确立的历史不长，但其发挥的调控经济的功能日益重要，我国货币政策框架日臻完善，货币政策工具也不断地丰富和发展。

表4-1　2007—2012年我国货币政策的运用情况

信息来源:http://www.pbc.gov.cn/。

表4-2　2007—2012年法定存款准备金率和利率政策变动情况

续表4-2

数据来源:根据中国人民银行网站数据整理。