行政公文写作基础知识

第二节　行政公文写作基础知识

一、公文的含义

公文是公务文书的简称，行政机关公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

二、公文的种类

根据国务院2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》，我国现行的行政公文种类有13种：命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

由于行文方向不同，公文又可分为上行文、平行文和下行文。上行文是指下级机关向上级机关发送的公文，如请示、报告;平行文是平级机关或不相隶属机关之间的相互行文，如函、议案;下行文是上级机关向下级机关所发的公文，如命令、决定、批复、通知、通报、通告等。根据不同情况，会议纪要可以平发也可以下发;意见可以上行也可以下行，上级机关向下级机关询问情况时，可以发询问性函;制发公文时，应酌情区别选用。

1.命令(令)

适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;奖惩有关人员。

命令具有很强的权威性和约束力，它的使用有严格的规定，必须是国家政府机关和政府机关领导人才能使用。如中华人民共和国主席，国务院，国务院总理及各地省、地、县权力机关和政府机关。普通的机关单位、群众团体、社会团体及民间机构不得使用。

2.决定

适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位或人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。决定是严肃、庄重的公文文种，非“重要”、“重大”不用;这是它有别于通知的地方。

3.公告

适用于向国内外宣布重要事项或法定事项。公告的使用必须严肃，不能滥用。如：公布国家领导人选举结果，宣布发射洲际导弹的消息;发布专利公告、破产公告、企业法人登记公告等。

4.通告

适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。通告是在一定范围内公布有关事项，一般的企事业单位也可以使用。

5.通知

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者共同执行的事项，任免人员。

6.通报

适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。具体分为：表彰性通报和批评性通报、情况通报。

7.议案

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。按照不同的目的和内容，议案一般可以分为三类：立法议案、政事议案、人事议案。

8.报告

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关询问。报告按其使用性质可以分为两种：一种是呈报性报告，是下级机关根据上级指示精神或上级的询问，在工作完毕后或在工作中遇到问题时，向上级汇报、反映情况。一种是呈转性报告，是下级机关呈报给上级机关，并要求批准转发给有关部门执行的报告，内容上以意见和建议为主。

9.请示

适用于向上级机关请求指示、批准。请示按其使用性质大致可分两种：一种是求示性请示，一种是求批性请示。

10.批复

适用于答复下级机关请示事项。批复与请示相对应，可以分为指示性批复和批准性批复。

11.意见

适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见是2000年8月国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中新增的公文文种。它的最大特点是行文方向灵活，使用方便。意见上行时，下级机关向上级机关提出对某项工作的见解和处理办法，称为建设性意见;意见下行时，上级机关向下级机关提出规定性、指令性的工作意见;下级机关应遵照执行。意见平行时，用来向平级或不相隶属机关提出看法、主张或征求意见。

12.函

适用于不相隶属机关间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。从函的内容和用途来看，函可以分为：商洽函、问答函、求批函。

13.会议纪要

适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要的发文方向不确定，既可以上传也可以下达，起沟通情况、交流经验和指导工作的作用。

三、公文的格式

根据《国家行政机关公文处理办法》和《国家行政机关公文格式》的规定，公文格式包括：公文的书面格式、排版、用纸以及装订等。一份公文，可分为文头部分、行文部分和文尾办法，每一部分又包含若干内容，下面分别加以阐述。

1.文头部分

文头，也称版头，位于文件首页上端，大约占页面的1/3(下行文)或1/2(上行文)。要素齐全的文头由秘密等级、保密期限和份数序号，紧急程度，发文机关标识，发文字号，签发人组成。

秘密等级简称密级，涉及国家机密的公文需要保密并注明秘密等级，按保密程度，保密等级依次递减为：绝密、机密、秘密三个等级。

确定密级和保密期限，可根据《国家秘密及其密级具体范围的规定》对号入座。其标引方法为：密级★保密期限，顶格标识在版心右上角第一行。

份数序号是指每个绝密或机密文件根据所印份数统一编定的顺序号，也称“流水号”，编号的目的是便于登记、查询和存档。普通的公文一般不加份数序号。份数序号用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第一行。

紧急程度是指公文送达和处理的时限要求。需要紧急处理的公文要根据情况标明“特急”或“急件”字样。

发文机关标识：发文机关是指制发公文的单位，是公文的法定作者，表明公文的归属。发文机关应该用全称或规范化的简称加“文件”二字组成(上行文或普发性公文只有发文机关名称)，位置在文头部分的正中，用小标宋体字，红色标识，字号由发文机关以醒目美观为原则酌定。

联合行文时，主办单位名称排列在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排列;如联合行文机关过多，则必须保证公文首页显示正文。

发文字号，简称文号，是指发文机关在一年之内所发公文依次编排的顺序号。文号由机关代字、年份、顺序号三部分组成。如：国发〔2003〕26号，表示国务院在2003年度发布的第26号文件。机关代字是机关名称的缩写，一般由领导部门统一编定，不得随意变换。在机关代字后，还可以加上“发”、“字”等字样。年份是发文的年度，用阿拉伯数字，写完整年份，并且只能用六角括号。序号是发文的顺序号，除“命令”之外，序号前不加“第”字，也不拟虚位(即1不编为001)。文号三个部分的位置不能调换，其位置在发文机关标识下方居中排列。

签发人，是指代表发文机关核准并签发公文文稿的领导人姓名。上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。

2.行文部分

这部分是公文的主体，包括标题、主送机关、正文、附件说明、成文时间、印章和附注几项内容。

①公文标题就是公文名称，是公文核心内容的概括。一般包含三个要素：发文机关名称、发文事由、公文种类。

发文机关名称用全称或规范化的简称;事由部分应当准确简要地概括公文的主要内容，并由介词“关于”起领;文种的选择应根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。标题中除法规条文、规章(包括条例、办法、细则、规定等)的名称可以书名号外，一般不用标点符号。

公文标题的形式一般有三种：a.完整式：三要素俱全，如《浙江省人民政府关于调整乡镇土地利用总体规划审批权限的通知》。b.省略式：可以省略发文机关，如《关于商洽代培文秘人员的函》，一般上有文头，下有印章，正文的标题常可省略发文机关;也可以省略事由部分，如《中华人民共和国主席令》;也有一些普发性公文标题，把发文机关和事由都省略的，如公共场所张贴的通告，有时仅有“通告”二字。c.转发式：这类标题要把被转的公文标题作为事由，用“转发”或“批转”领起，并在这两个词前省略“关于”。转发的层次不宜过多，一般以两层为宜。

②主送机关，是指负责处理公文的主要受理机关。它是发文机关要求周知、贯彻执行或研究答复这份公文的单位。上行文、平行文一般只有一个主送机关，而下行文的主送机关可以有多个，一般按系统、级别排列，不同系统级别间加逗号，同系统级别间加顿号，并用通称“各”起领。如：国务院发文时，主送机关就经常是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部位、各直属机构：”标识时顶格，后加冒号。公文一般不主送给领导人个人。

③正文，是公文内容的主体和核心。结构上一般包括开头、主体、结尾三大部分。

开头：用以阐明行文的原因、依据或目的，如果是回复性的公文，应该先引来文的标题、文号。主体：重在叙述情况、分析问题、说明理由、提出要求等，不同的文种有不同的内容和写法。结尾：有些公文有结尾，如照应开头或主旨，提出解决问题的办法或要求;也有些公文只用一些规范化的语句作结，如：“特此通知”、“此复”、“当否，请批示”、“特此函达”等。

④附件和附件说明

附件，是公文正文的印证性、说明性或以备查考的附带性材料，常见的如：名单、报表、统计资料、表格等。附件并非每份公文都有，一些直接附印在通知、通报、决定等文件后，在标题中已经出现过的被颁发、印发、转发、批转的文件一般不视为附件。附件说明的位置，在正文下空一行左空二字，后加冒号，并标明附件顺序、名称和份数，名称后不加标点符号。

⑤成文时间又称发文时间或“署时”，是公文生效的法定时间。成文时间用公元纪年，小写汉字，要求年、月、日具全。如：二○○三年三月十二日。

成文时间的确定：a.一般公文，以领导人的签发日期为准;b.联合行文，以最后一个机关领导人的签发日期为准;c.会议通过的公文，以通过日期为准; d.电报，以实际发出日期为准。成文时间的位置：右空四字，加盖印章后距正文一行之内。

⑥印章和签署

印章是文件生效的标志，公文要加盖机关公章才有效。单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日期，印章骑年跨月，压在成文时间上，上距正文一行之内。务使印章和正文同处一面，不得采取“此页无正文”的方法。公文除会议纪要和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章即可。

⑦附注是对正文的某些内容或有关事项、要求的注解和说明，一般分三种情况：注释说明，对一些不易加注的名词术语，在附注内加以注释说明。

3.文尾部分

文尾部分又叫“版记”，包括主题词、抄送机关、印发机关和印发日期。版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。版记应置于公文最后一页，版记的最后一个要素置于最后一行。

(1)主题词是反映公文主题内容的一组规范化词语。公文标识主题词是为了办公自动化的需要，便于计算机管理。国务院规定自1994年6月1日起执行《国务院公文主题词表》，各系统也可以根据自己的实际情况制定主题词表，一经确认，不得随意改变。主题词是几个相关的名词或名词性词组，按一定的规则排列而成;词与词之间空一格，不加标点，一份文件一般数量控制在3～5个词。

(2)抄送机关是指除重要机关外需要执行或承办有关事项、需要知晓、需要备案的次要受文机关。标注时应当用全称或规范化的简称。根据不同的行文关系可分为：“抄报”(对上级)，“抄送”(对平级)，“发送”(内部行文或会议纪要)。

根据抄送规则，以下情况应考虑抄报送：向下级机关或者本系统的重要行文，应当直接抄报上级机关;受双重领导的机关向上级机关行文，应当分别写明主送机关和抄送机关;上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关;特殊情况下越级请示时，应抄报越过的那个上级机关。

抄送机关间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐;最后一个抄送机关后加句号。

(3)印发机关和印发时间

印发机关多数是指发文机关里负责制发公文的办公厅(室)。印发时间是指印发该公文的实际时间，与成文时间不是一个概念。印发机关和印发时间位于抄送机关下同一行，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字标识。

公文格式样本之一(下行文)：

图3－1　公文格式样本

四、公文的形成

公文是在处理公务的过程中形成的，制发公文的过程包括：草拟、审核、签发、复核、缮印、用印，登记、分发等法定的程序，其中以下几个环节应该引起注意。

1.草拟

草拟就是拟稿。一般公文，由文秘部门拟稿;涉及业务工作的，谁主办谁拟稿;重要公文，也可由领导人亲自拟稿。

2.审核

审核是指文稿草拟好之后，在送交领导签发之前由主办部门负责人对文件的内容、文字、格式等作全面审核检查，重点应从以下几个方面把关：是否需要行文;核查文稿内容与现行的法律、法规、方针、政策是否一致;内容是否真实可靠;文稿是否层次清晰，符合文法;审查文稿公文格式内涵是否准确无误。经审核后，核稿人签署意见、姓名、日期。

3.签发

签发，是指发文机关领导对文稿最后的核准签字。公文文稿再正式打印之前，须经机关领导审阅签发。签发应有明确的意见，如：“发”，“同意”，“同意发”等，不能只签名，不署意见。签署时应用钢笔或签字笔。

4.缮校、封发

公文经领导人签发后，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否具全，格式是否统一规范等;然后在发文稿纸上编定发文字号，规定打印份数，交付文印部门打印;打印出的初稿，应经拟稿人校对无误后才能正式印刷成文;加盖公章后由文秘部门封发。

五、公文的行文规则

《国家行政机关公文处理办法》第四章明确规定了公文的行文规则，即行文关系。行文关系是根据隶属关系和职权范围确定的。各级行政机关之间的组织关系在公文运行中主要体现为“隶属关系”和“非隶属关系”。

隶属关系，是指同一垂直组织系统中的上下级的直接关系。如：国务院——省、直辖市、自治区人民政府——地、(市)人民政府——县(区)人民政府——镇(乡)人民政府。非隶属关系，是指不相隶属单位之间的关系，它们之间可以是平级的，也可以是不平级的。平级的如：省教育厅——省财政厅、中华人民共和国司法部——中华人民共和国民政部;不平级的如：省商业厅——市外事局、市公安局——县税务局。

制发公文时，首先要弄清各单位之间的隶属关系和行文关系，才能行文。

联合行文的前提是：联合行文的各单位、各部门之间只能是平级关系。《办法》第16条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府与同级党委和军队机关可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文;政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”例如：中华人民共和国财政部与中国人民银行可以联合行文，省政府与省军区可以联合行文，杭州市税务局与上城区政府可以联合行文;但杭州市政府与上城区政府就不能联合行文。联合行文时，应该明确主办单位(或主办部门)。