新中国成立以来云南边疆行政区划与城镇化建设

新中国成立以来云南边疆行政区划与城镇化建设

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。新中国成立后，国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。行政区划以国家或次级地方在特定的区域内建立一定形式、具有层次唯一性的政权机关为标志。行政区划因不同的国家结构形式而不同。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公众的关系状况等因素有关。新中国成立以来，我国政府以历史上的行政区划为基础，根据国家管理和建设需要，对我国行政区划进行了调整，以城镇化带动区域经济发展，逐步形成城乡一体；特别是对边疆少数民族地区的行政区划，采取了特殊的管理模式与发展方略， 在60年的行政区划管理与城镇化建设实践中不断深化提高，为使其更符合时代发展的要求，摸索出了许多有效行政管理的宝贵经验。在中国少数民族聚集最多的省份——云南省的行政区划变革与城镇化发展就是极有说服力的例证。

云南省简称“滇”或“云”，地处祖国西南边疆，总面积39.4万平方公里。云南与广西、贵州、四川、西藏为邻，并与缅甸、老挝、越南3国接壤，国境线长4061公里。云南以高原山区为主，山地面积占94％，坝区只占6％。云南是中国世居少数民族种类最多的省份，4000人以上的世居民族有26个，除汉族外，有25种少数民族，其中有傣族、壮族、苗族、彝族、哈尼族、佤族、拉祜族、景颇族、阿昌族、德昂族、傈僳族、独龙族等13个民族为跨境民族。

一、中华人民共和国成立前云南的行政建置及区划沿革

（一）清代及其以前云南的行政区划沿革

1．远古至秦汉时期云南的行政区划沿革

据《尚书·禹贡》记载，夏、商、周时期，云南属于九州之一的“梁州”一部分。春秋战国时期，云南被泛称南蛮、西南夷，亦为古滇王国，是独立的部落联盟式王国。这就是云南简称 “滇”的由来。公元前250年，秦孝文王以蜀郡李冰开凿僰道。公元前221年秦始皇统一中国后，为了进一步略通云南，派常安将李冰开凿的僰道延伸至建宁(今曲靖)，史称“五尺道”，即为“南方丝绸之路”主干线。公元前135年(西汉武帝建元六年)，汉武帝改变汉初“闭蜀故徼”的封闭政策，重开“南夷道”，在昭通境置朱提（昭阳）、南广（镇雄）、堂狼（巧家、会泽、东川一带）等郡县，扩大中原与西南边远地区的经济文化交流。从此滇西北被纳入中央政权的管理之下。公元前109年，汉王朝发兵滇国，以武力威慑滇国，滇国归汉。汉王朝赐“滇王之印”，并设益州郡，从此云南大部被纳入中央王朝的版图。益州郡辖今云南昆明、曲靖、楚雄、滇东南、丽江、昭通、保山、德宏等地区，以及川黔部分地区，归益州刺史部管辖，并设专门处理南夷部落事物的“南夷长吏”。东汉维持西汉郡县设置，并从益州郡分出永昌郡，辖今大理、保山、德宏、思茅、临沧、西双版纳等地，为汉朝在西南边境最遥远的一个行政区。永昌郡的设置，为祖国西南边疆疆域的形成打下了基础。秦汉王朝的地方政权为郡、县两级，汉时开始设州刺史，到东汉后期，整个地方行政制度变为州、郡、县三级。郡县大都以部族联结的范围为区划；既任命太守、令、长掌管郡县，又任命当地部族的土长为王、侯、邑长，为土流两重统治，流官负责边防，任期有时限，土官管理辖区的民众，基本为世袭。

2．三国两晋南北朝时期云南的行政区划沿革

三国时，云南为南中的一部分。诸葛亮将南中地区4郡调整为7郡，即建宁、朱提、永昌、兴古、云南、牂牁、越嶲，辖今昆明、曲靖、楚雄、昭通、保山、临沧、文山、红河、大理、楚雄、丽江及四川西昌和贵州南部等地，由庲降都督统辖。南中七郡的设置，使云南行政区划进一步适应了各地区社会经济发展的水平和各地部族分布的情况。西晋将南中7郡中的建宁、云南、永昌、兴古4郡从益州划出，单设为宁州，并增辖南中益州、牂牁、越嶲3郡，共辖7郡。宁州的建立使云南与四川、贵州分开，使云南成为中央王朝直接统治的全国19个州之一。东晋时将南中大郡分为小郡，多设9郡，共有16郡，以图加强中央政府对边境地区的控制。北魏时将宁州改为“南宁州”，辖兴古、建宁、朱提、云南4郡。

3．隋唐两宋时期云南的行政区划沿革

隋初在南宁州沿袭州、郡、县三级制，后改为州、县二级。隋在云南境内设置昆州、协州、恭州、越析州，并在4州之上设置南宁州总管府。隋朝结束了南北朝以来滥置州郡的情况，云南郡县制由三级转为两级。隋炀帝时改州称郡，与秦类似。唐时，洱海地区建立了南诏地方政权，唐王朝封南诏主皮罗阁为“云南王”。天宝期间，南诏统一云南，其后形成了地方割据政权南诏国。公元795年南诏重新归唐，中央王朝设云南安抚司作为统治云南的最高行政机构。公元902年南诏灭亡后，大理国基本继承了南诏国的版图。宋封大理国王为云南八国都王、云南大理国主、云南节度使大理国王等。

4．元明清时期云南的行政区划沿革

1253年，元灭大理国。忽必烈称帝后，赛典赤主政云南。1274年，元建立云南行省，将行政中心从大理迁至中庆（今昆明）。“云南”从此正式成为省级行政区划，昆明成为省会和全省政治中心。赛典赤设置云南行省政权机构，设37路、2个府、3个属府、54个属州、47个属县。元在边疆和少数民族地区推行土司制度，土司除对中央王朝负担贡赋和征发外，在辖区内有传统的权力和统治机构。设置了宣慰司（先后有10个）、宣抚司（先后有3个），封赠各族首领以宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官等职，并在各族聚居的路、府、州、县设立土知府、土知州、土知县等土官职，使之对本民族实行直接统治。

明设云南巡抚、巡按；设立云南承宣布政使司（行政）、都指挥使司（军事）、提刑按察使司（司法），三司相互制衡。省以下机构是，三江（三江指怒江、澜沧江、红河）之内（内地）设府、州、县、卫、所5级，三江之外（边疆和少数民族地区）多数是设立由土司管辖、各族首领担任官职的宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等或称御夷府、州的相当于省和县之间的转承机关。明代中后期，逐步推行废除土司制度、实行以流官（即由中央直接派出的、有一定任期、不世袭的官吏）为主、土官为辅的“改土设流”方针。

清代设云南省，设巡抚，并设云贵总督在云南、贵州两省互驻。清代在行政区划上基本沿袭明制，省下设道、府（州）、县，但增设了“厅”的建制（直隶厅、直隶州），有省、道、府（厅、州）、县4级。清代在云南设有守道4个（粮储道、盐法道、巡警道、劝业道）；巡道4个（迤东道、迤西道、迤南道、临开广道），分别管辖所属府、厅、州、县。清代在云南的府（厅、州）和县两级建置是：14府、5个直隶州、6个直隶厅、12厅、26州、41县和2对汛督办。清代在边疆和少数民族地区设有20余个宣慰司、宣抚司、安抚司、长官司。清代土司制度且更加完备和规范，土官、土司需经朝廷授职，颁给信符，勘合等，方可确立；受职后，世代相传，守土卫边，征调兵役等。清朝较之前朝以更大力度推行“改土归流”，废除土司特权，任命流官治理，但少数边境地区仍然保留着土司制度，或土流并存。

（二）民国时期云南的行政建制

整个民国时期（1911年10月到1950年2月），云南行政区划有过几次大的变动。到1949年，全省共设13个行政督察区、129个县级行政单位，即110县、17个设治区、2个对汛督办。辛亥革命成功后，云南省地方政权建置一开始曾沿袭清朝道、府、厅、州、县建制，但很快就进行了调整和改革。

1．行政层级的变动

民国元年时，根据军政府命令，府、厅、州、县名称及所管区域不变，只是废除知府、知州、各县等旧官名，改称府长、厅长、州长、县长。民国2年，云南省裁去清时的直隶厅、州及散州，一律改称县，从而转为省、道、县三级体制。1929年，云南废除道制，各县直属于省政府，并新置20县，开始实行省、县两级制。对距城偏远，不便管理的地方设分县（称县佐），全省共设县佐62处。1932年，中央政府明令裁撤县佐。云南即改各行政区为设治区，大量裁撤县佐，但仍保留10个县佐，为军事要地或距县城较远，县长权力不易达到之地，拟于抗日战争以后裁撤。同年，云南省政府将全省先后划分为12个、16个、6个、15个视察区。1942年，为适应战时需要，将云南沿边各县局划分为7个行政督察区，管辖全部沿边县（局），其余各县统由省直辖。抗日战争结束后，云南省政府将全省划分为13个行政督察区、1个省辖市（昆明市）。行政督察专员公署既是省政府的派出机构，代表省政府督察所属各县，又是一级地方行政机构。于是地方行政机构由省、县两级，演变为省、行政督察区、县3级。

2．土司制度的改革

土司制度是云南行政区划的一大特点。土司制度是封建王朝在部分边疆少数民族地区分封各族首领世袭官职，以统治当地人民的一种制度。它以各地原有民族、部落为基础，设立各目，任命少数民族、部落首领为土长、土官，使之充当地方各级政权机构的长官。土司在一定的地域范围内，世袭官职，并保有土地，统治领地上的居民，并对中央王朝负担规定的贡赋和征调。云南从元代起在边疆和少数民族聚居区实行土官（土司）和流官（朝廷派驻外官）共同管理。明代开始在部分地区“改土归流”（改土官统治为流官统治），清代实行大规模的改土归流，云南大部分地区的土官为流官取代，但边疆地区大部分土官则仍保留了下来。民国初年，因民族、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等因素，土司在政府与边民之间，在一定程度上起传达政令、号召团结、相互沟通等作用，所以仍然保留着土司制度。凡有土司的地方，有的设县，有的是设治局，云南省政府在这些地方陆续设立行政委员、弹压委员、设治局长、县佐等行政官吏进行管理，其实是改土归流政策的延续。1930年，国民政府明令废除土司制度，但抗战使得改土归流政策暂时搁置，以稳定边疆，团结边疆各族人民共同反抗日本帝国主义的侵略。1938年，武定、盈江、德钦等28个县及设治局有土司99处。1948年8月，云南省政府下令废除各地土司制度，但由于国民党政权已摇摇欲坠，政令难行，各地土司制度仍延续到云南全境解放。

3．建立特设派出机构

鉴于云南省地处边疆民族地区的特殊省情，云南省在边疆民族地区建立了一些特派机构，以加强行政管理和处理国防外交事务，主要包括：（1）殖边督办公署。1929年，云南废除道制后，考虑到西南沿边与越南、缅甸相连，经与中央有关部门商议，省政府在腾冲、宁洱两地正式设立直接管辖的第一、第二殖边督办公署，监督沿边各县及行政委员会（后为设治区），管理边防外交事务，并将边区各县、各行政委员会交这两个公署管辖。1938年10月底，撤销第一、第二两殖边督办公署。（2）对汛督办^[5] 。1914年，根据中法对汛章程，云南省政府设置河口对汛督办和麻栗坡对汛督办，管理国防、外交、缉私、行政等事务。（3）设治局。民国初年，省政府在沿边少数民族众多地区设置了泸水、菖蒲等行政委员和芒板、干崖等设弹压委员，直隶于省，不受县的管辖。1914年改弹压委员为行政委员，弹压委员所管辖的地区改为行政区。1922年，行政委员改为设治局，相当于准县级，直接由省政府领导。据1949年的统计，全省分设1个省辖市、13个行政督察区、112个县、17个设治局、2个对汛督办区。

4. 民国时期云南省的基层行政组织

民国时期基层行政组织的设置，初期沿袭清制，后根据实际需要改为区乡闾邻制，继之为乡镇保甲制。民国时期云南省基层行政组织初为区、乡（镇坊）、闾、邻制 ^[6] 。县下设区，区下设保，保立保董，再下设甲，甲设甲长。1930年，根据国民政府颁发的《市县组织法》、《区乡镇闾邻组织法》和《乡镇闾邻选举暂行规则》，按照各县区域大小，人口多少，经济、文化、交通、语言、风俗习惯和宗教信仰等不同情况，组织区乡镇（坊）闾邻。抗日战争时期，废除闾邻，建立保甲，废除区公所，扩大乡镇。1940年，云南省公布《云南省各属乡镇保甲编组大纲》，废除区公所，扩大乡镇。乡镇下为保，保下为甲。据1947年保甲人口统计：云南省131个县市共有1426个乡镇、12650保、127591甲、1711402户、8960752人。

（三）新中国成立前云南城镇建设概况

云南城镇建设的历史悠久，并具有鲜明的特点。早在先秦时期，古滇国都城（今晋宁县）就是云南最早的有规模的城镇之一。最具特色的是，云南为中国古代南方丝绸之路（蜀身毒道）的必经要道，叶榆（大理）、永昌（保山）、腾越（腾冲）、朱提（昭通）、味县（曲靖）、谷昌（昆明）等为丝路上商贸重镇，也是云南古代著名的工商业城镇。及至晚清，中国被迫打开国门，对外开放，云南一批近现代工商业城市随之崛起，如临近缅甸、印度的腾越作为玉石加工、商贸以及国防要塞，驻有英国领事馆，成为滇西军政商贸重镇；滇越铁路沿线的蒙自作为重要交通与商品集散中心也非常繁荣，并驻有法国领事馆，成为滇南军政商贸重镇。河口、麻栗坡也成为对外交流的重要口岸。一些著名矿产所在地也逐渐发展成为特色鲜明的矿业城镇，如个旧作为锡矿加工城镇、东川作为铜矿加工城市等。此外，古代各级政府驻地做为政治中心，也往往发展为一定规模的城镇，如元代之前，云南政治中心在大理，元代以后全省政治中心迁至昆明，昆明从此成为全省的中心城市。民国时期云南城镇化有一定的发展，除去上述工商城镇，最突出的是昆明城市的快速发展。1928年，云南省政府设立昆明市，将昆明县的8个乡镇各划分一部分作为昆明市的行政区域。抗日战争时期，昆明作为大后方的主要城市得到了快速发展，一批中央企业迁移到昆明，奠定了昆明作为云南省工业中心的基础。以西南联大为标志的内地高等院校迁滇亦极大促进了云南尤其是昆明文化教育的繁荣，并推动了昆明城市发展。抗战中，滇缅公路上的一些交通要塞也逐渐发展成为大小城镇。至1949年，昆明总人口27万。全省建制镇172个，镇区人口53万，平均每个镇人口不到3000人。总的来说，新中国成立前云南城镇化特点一是数量少、规模小，这与当时云南经济社会发育程度较落后密切相关；二是城镇的兴起大致有三个动力：或因交通而兴起商贸城镇，如古代的永昌，近代的蒙自、河口等，或因工业或资源开发而兴起工业城镇，如个旧与东川，或因政治经济中心而兴起综合性城市，如元代之前的大理和这之后的昆明。

晚清时期的昆明城区

二、新中国成立初期的行政建置和区划体制（1950—1956）

云南解放后，在中国共产党的领导下，全省各族人民拉开了建立人民民主专政性质的社会主义政权的序幕，各级地方人民政权相继建立。初步形成了省—地（市）—县—区—乡（镇）五级行政管理层次。从1950年至1952年为改造旧体制时期。为适应恢复国家经济的需要，根据云南的实际，本着“大稳定、小调整”的原则，对云南的行政区划进行了初步调整。从1953年至1957年为过渡到新体制时期。各项社会改造任务进展顺利，人民代表大会制度的建立，标志着政权和体制建设取得实质性突破。建政过程中，中共中央针对云南特殊情况提出了“团结第一，工作第二”的方针，并落实在行政区划与民族自治地区的建立等重大政策上，如结合民主改革，在行政区划的基础上推行民族区域自治，开创了云南行政区划工作的地方民族特色。

（一）人民民主政权在云南的确立

云南解放后，在中国共产党的领导下，全省各族人民开始建立真正属于自己的人民政权。为了接管旧政权，成立了过渡性质的军事管制委员会。以后，社会秩序逐渐稳定，开始建立全省各级党组织和人民政权。为了调动各族各界各阶层人民参与建立社会主义政权的积极性，召开了各级各界人民代表会议。在行政区划和行政管理层次上，着重建立区、乡两级政权，确立了区、乡级基层行政管理体制和省—地（市）—县—区—乡五级行政管理层次以扩大和巩固党领导下的人民政权的群众基础，突出了社会主义政权为广大人民服务的新时代特色。

（二）调整行政区划

随着社会主义政权在云南的确立，行政区划为适应建设社会主义的需要，本着“大稳定、小调整”的原则，初步对地（市）、县、区、乡的区划进行调整。专区级的区划变动较大的是设立个旧市、昆明市及东川矿区，撤销武定专区并入楚雄专区，宜良专区并入曲靖专区。县的数量和规模变动不大，撤销设治局和对汛督办的名称，其行政机构改为县或县级市。同时精减乡的数量，扩大乡的规模，加强乡级政权和机构的建设。

（三）民族区域自治制度的建立

民族区域自治是在中华人民共和国领土内，以少数民族聚居区为基础的区域自治。民族自治区域的划分合理与否，关系到云南省的行政管理体制，关系到民族团结和边疆稳定。划设民族自治区的重要指标之一是辖区内少数民族人口所占比例。从云南的民族结构看，据1953年人口普查资料统计，云南省的少数民族总人口为540多万，占全省人口的31.59％。少数民族人口在全省形成大杂居、小聚居或互相交错分布的状况。云南不具备以某一民族为主体成立省级民族自治区的条件，拟实行自治州、自治县和自治乡三级民族自治的形式。1951年，云南省第一个县级民族区域自治地方——峨山彝族自治区正式成立。1953年，云南省第一个专区级的民族自治地方——西双版纳傣族自治区正式成立，它标志着中国共产党在云南边疆地区民主建政初步取得的重大进展。到1955年11月，全省先后建立了4个专区级、5个县级、12个区级、445个乡级的自治区，实行区域自治的少数民族达180多万人，占全省少数民族人口的32.2％，辖区土地面积占全省总面积的26.82％。值得指出的是，在这些少数民族中，还共有涉及8个州（市）、25个县（市）的地区，包括景颇、傈僳、独龙、怒、佤、布朗、基诺、德昂8个民族，及部分拉祜、苗、瑶、布依、纳西、阿昌、哈尼、汉、彝、傣、白、藏等共20个民族及尚未确定族属的“克木人”共66万人是直接从原始社会和奴隶社会直接过渡到社会主义社会（简称“直过民族”），他们所居区域被划定为“民族直过区”，对他们采取了不同于其他地区的特殊政策，使他们跨越若干社会发展阶段，得以与其他兄弟民族一起迈步在社会主义道路上，实现各民族共同繁荣进步。

云南民族自治地方成立时间一览表

续表

（四）新中国成立初期云南城镇建设发展

1949年，全省只有昆明一个市，人口28万。经过增减调整，1950年，云南省设有昆明市和河口、麻栗坡两个县级市，1953年有昆明市和个旧、河口、麻栗坡、下关四个县级市，1954年，新设东川矿区，全省有172个镇^[7] 。1958年9月，个旧市改为州辖市。10月，东川矿区改为东川市。截至1964年底，全省共有94个镇，其中77个是县级以上地方国家机关所在地，18个是农村集镇和工矿镇。为贯彻中央指示，1965年5月22日，云南省委决定撤销呈贡区，恢复呈贡县，仍归昆明市领导；缩小东川市行政区划，恢复会泽县，会泽县划归曲靖专区领导；个旧市保留原建制和规模；下关市仍保留原建制规模。5月26日，省人委决定全省保留83个镇、设立44个镇、撤销11个镇。截至“文化大革命”前的1965年，云南共有2个地级市、2个县级市、1个县级镇，市镇人口（按城乡人口分）由1960年的305.25万人降为261.39万人，减少43.86万人；乡村人口由1960年的1589.3万人增为1965年的1898.97万人，增加309.67万人，呈现逆城市化的不合理现象。

三、计划经济时期的行政区划体制（1957—1978）

1957年基本完成社会主义改造标志着我国计划经济体制的正式确立，云南省与全国一样，由此进入了计划经济时期，伴随着全国跌宕起伏的政治经济形势，行政区划和城镇化在这个阶段也经历了曲折的发展，既有进步的地方，也有混乱甚至倒退的现象，尤其是 “文化大革命”对已经初具雏形的社会主义政权体系和行政区划体制造成极大的冲击与破坏，而整个计划经济时期的城镇化也处于停滞甚至倒退状态，留下了很多应引以为鉴的教训。

（一）政权组织的曲折发展

1954年宪法的颁布，标志着我国的宪政体系即政权体系基本建立起来并逐步发展完善。总体来说，从1957年进入全面建设社会主义时期到“文化大革命”前，云南省的政权建设是平稳健康的，表现为随着宪法和政府组织法的颁布实施，省内各级党的组织体系、各级人民政府委员会等组织的建立和完善。“文化大革命”开始后，随着各地造反派纷纷夺权和公、检、法机关被 “砸烂”，全省上下陷入无政府状态。为此，云南省先是成立了各级军事管制委员会，以取代被破坏的各级党政领导机关，对全省实行了为期1年零9个月的军事管制。随着局势不断失控，军管会也逐渐退出了历史舞台，由各级革委会取而代之。至1968年12月16日，省、专区和县三级都成立了革委会。革委会是实行党政军合一，是“文化大革命”中全国省级及其以下各级政权和各基层单位领导机构的特殊组织形式。1980年，随着各级人民政府的相继成立，实行了12年之久的“革命委员会”正式退出历史舞台。

（二）行政区划调整

“文化大革命”前云南省行政区域的调整。在农村基层行政区划方面，一是区、乡（民族乡）并存；二是并乡撤区工作，通过并乡撤区，构建了省、自治州（专区）、县、区、乡这样一种实四级、虚五级并存的行政管理模式，这就有别于内地大部分省区的行政区划；三是各种形式的农业合作组织在边疆民族地区建立，包括建立生产文化站，建立爱国生产委员会等。到1957年底，全省划分为8个专区、6个自治州、1个矿区（地级）、2个地级市、1个县级市、113个县、10个自治县、1个自治区（县级）、5个版纳（县级）、2个办事处（县级）、7个市辖区、1个镇（县级）。在整个“文革”期间，云南省的行政体制发生了几次重大的变化，但行政区划却始终保持了大稳定、小调整。至1978年，云南省共有7个地区、8个自治州、2个地级市、2个县级市、106个县、15个自治县、1个县级区、4个市辖区、1个县级镇。

（三）人民公社管理体制

人民公社的建立与“大跃进”运动密切相关。1961年，国民经济调整后，人民公社从大公社体制过渡到“三级所有，队为基础”为标志的小公社体制。人民公社时期的行政区划，以一个较大的自然镇作为行政和政治中心；承认传统的居住模式，以自然村为基础区划生产小队。云南边疆民族地区的“大跃进”人民公社化运动，基本上是和内地一般地区同时发动的，由于忽视了边疆、民族的特点，而引起了社会的急剧动荡和大规模的边民外迁外逃，引起了中央高度重视。1959年5月25日，中共云南省委决定对边疆采取保留帽子办成联社的形式，行政区划基本又恢复了原区、乡的建制，没有引起更大的边疆民族地区的动荡。1969年，云南省革委会主任谭甫仁批判“边疆特殊论”、“民族落后论”，边疆各县第二次实现了人民公社化。云南边疆第二次人民公社化严重地挫伤了群众劳动积极性，严重破坏了生产力，造成人心不稳，边民外逃，致使民族团结和边防安定局面遭受严重破坏。

（四）民族区域自治的曲折

1957年至1966年，云南的民族区域自治在曲折中前进。在1958年开始的“大跃进”运动中，云南在落实民族区域自治政策上偏离了党的民族政策，忽视了民族特点和少数民族平等权利、自治权利，一些民族自治地方被撤并，有的经历了反复的设立、撤并、再设立。从1961年起，云南省恢复了西双版纳、怒江、迪庆和德宏等自治州建制，恢复或新建了部分自治县和民族乡，并进行了相应的行政区划调整。至1966年，全省共有8个民族自治州、15个民族自治县。“文化大革命”期间，民族区域自治政策遭到严重破坏，西双版纳、怒江、迪庆、德宏4个自治州被取消，所属行政区域被并入附近专区，即使没有被取消的民族自治地方，自治权也丧失殆尽。后来在中央的多次指示及督促下，这些民族自治地方建制逐步恢复，并成立了相应的党政机关，至1976年，云南全省共有8个民族自治州和15个民族自治县。

（五）计划经济时期云南城镇建设的曲折

计划经济时期，云南省仅有昆明、东川两个地级市和个旧、下关两个县级市，以及130多个主要由县城和工矿区交通枢纽构成的小城镇。云南城镇化水平长期低于全国平均水平。1958年到1978年，云南城市建设处于停滞状态，云南城镇数量没有增加。1960年，云南城镇化水平为14.7％，1980年下降为12.8％，城镇化出现了倒退，并落后全国平均水平6.8个百分点。与此相应的是，计划经济时期云南城镇化大大滞后于工业化发展速度，这是与长期计划经济体制分不开的。云南的工业总产值从1952年的3.81亿元发展到1978年的52.50亿元^[8] ，1978年比1952年增长了12.78倍。随着工业化水平不断提高，云南省农业和工业总产值的比例从1949年的81.0∶19.0发展为1970年的44∶56。总之，计划经济时期，云南城镇化建设与全国一样，处于停滞甚至倒退的时期，它在根本上源于当时理论认识与体制机制的僵化。

四、改革开放时期的行政区划体制（1978—2009）

十一届三中全会以后，以实行家庭联产承包责任制为主的经济体制改革在农村取得成功，为农村行政区划体制改革奠定了基础。随后，云南省相继废除了人民公社，建立区乡政府、建立村民委员、撤区建乡等几次大的行政区划体制改革及坚持和完善民族区域自治、不断推动城镇建设、建立开发区，适应发展需要不断调整行政区划。通过20多年改革，云南行政区划体制不断得到完善，政治经济社会不断得到发展。

（一）行政区划的调整

一是合理调整城市地区行政区划，推动和促进城镇化建设。1979年至2004年，通过撤县建市和撤地建市，云南的城市由昆明、东川、下关、开远4个增加到昆明、安宁、昭通、曲靖、宣威、玉溪、楚雄、个旧、开远、思茅、景洪、大理、保山、潞西、瑞丽、丽江、临沧共17个，其中，地级市8个，县级市9个。2007年，思茅市改名为普洱市。二是为促进旅游开放而更改县名及其相应的区划调整。包括1998年将原路南彝族自治县改为石林彝族自治县、2001年将迪庆州中甸县更名为香格里拉县、2002年将丽江纳西族自治县分设为古城区和玉龙纳西族自治县。

（二）行政体制改革

改革开放以来云南进行了三次基层行政体制改革。1982年底到1984年6月，云南进行了废除人民公社，建立区乡政府的改革，在全省范围建立了大区小乡的行政区划体制。1986年冬到1988年底，云南再次进行基层行政区划调整，撤区建乡，改革区乡体制，把原来的区改为乡镇，把原来的乡镇改为村公所，作为乡政府的派出机构。1999年云南开始进行村级行政区划体制改革，将原来的村公所改为村委会，实行村民自治。

（三）民族区域自治的恢复完善

从1979年至2002年，云南省新建、重建了14个民族自治县。至2002年底，全省有8个自治州、29个自治县，共37个自治地方，是全国民族自治地方最多的省份，自治县加自治州辖县达79个，占当时全省县（市）总数的62.2％，占全省行政区划的近四分之一。全省民族自治地方总人口有1913.47万人，占全省总人口的51.3％；民族自治地方的少数民族人口有1019万人，占全省少数民族人口的81.3％。民族自治地方的总面积达27.67万平方千米，占全省总面积的70.3％。实行民族区域自治的民族有18个，占全省人口在5000人以上的25个少数民族的72％。

（四）云南城镇化步伐提速前进

改革开放以来，云南城镇化取得了很大进步。一是通过1978年到1996年的撤县建市和1997年至2004年的撤地建市，全省建制市的数量从改革开放初的4个发展到17个；二是不断加大城市基础设施的投入，逐步形成了以昆明为中心的滇中城市群，以个、开、蒙为中心的滇南城市群和以大理、丽江为内核的滇西北城市群，构成了近期云南城镇化建设的重点区域。2003年，省政府先后在蒙自、大理、曲靖和玉溪召开城市建设现场会，就建设滇南、滇西、滇东和滇中中心城市进行研究部署；三是城镇化水平快速提高，1980年为12.77％，2001年为24.16％，2007年为31.6％，2008年达到33％；四是农村集镇和小城镇建设快速发展，逐步走上了一条具有地方特色的城镇化道路。1987年“云南省集镇建设试点单位乡镇长研究班”标志着云南省集镇建设迈出了第一步。改革以来，县辖镇的数量减少，市辖镇的数量增加，全部建制镇的数量增加。县辖建制镇数从1984年的517个减少到2003年的435个；市辖建制镇从1991的52个增加到2003年的90个；全部建制镇从1991年的357个增加到2004年的577个。形成了一批各具特色的小城镇，城镇规模扩大，功能进一步完善，由过去的单一农业型逐步形成了旅游服务型、口岸贸易型、交通枢纽型、工业主导型等并存发展的格局。全省城镇结构上更加优化，表现在大中小城市的梯次配置更加优化、各类城市在功能与角色定位更加科学、全省城市空间布局更加合理等；城市管理水平不断提高，城镇各类功能日益完善配套，人民群众生活更加便利。这些成就的取得，说明改革开放以来，省委、省政府对行政区划与城镇化的认识更加全面和科学了，包括统筹城镇化与行政区划、统筹城镇化与经济发展、统筹城乡发展等方面在内的执政能力提升了。

现代新昆明

五、新中国成立以来云南行政区划与城镇化变革的经验总结

新中国成立60年来，云南行政区划与城镇化变革经历了风风雨雨，其中有许多值得总结的经验，也有很多应该吸取的教训，这些都是党和政府在新时期加强执政能力，巩固执政基础，提高管理效能，建设和谐社会所需要的宝贵财富。

（一）注意处理共性与个性的关系

回溯云南省行政管辖2000多年的历史，尤其是新中国成立60年来的变革轨迹，我们发现，云南省行政区划演变既体现了中国行政区划变迁的共性即一般规律，也鲜明地体现了云南省作为边疆少数民族地区所具有的个性即特殊性，但总的趋势是趋于一致化，异中见同。共性反映了中华民族在共同的历史命运和生活中同呼吸共命运，逐渐走向融合的趋势，而这种趋势在国家统一、政治稳定、经济融合、交通便利的今天，变得越来越明显。个性则说明在统一的多民族国家这个大家庭中，国家尊重各族人民特有风俗习惯、宗教信仰以及经济社会发展水平等特殊情况，而在行政区划的子体系中包含了变通和灵活性。共性与个性的和谐共存，实现了国家大局利益与地方局部利益的共赢，有利于国家管理和民族团结，有利于地方经济社会发展和边疆国防的稳定巩固，成功调动了中央和地方两个积极性。因此，行政区划改革和调整需要把握其共性与个性，一方面，要尊重行政区划的共同规律，不搞唯个人意志论，杜绝拍脑袋决策，注意研究国际与国内行政区划变革与城镇化的一般规律，借鉴其经验，汲取其教训，以促进云南行政区划与城镇化的更好发展。另一方面，我们还必须在掌握一般规律基础上，认真研究省情，把握云南行政区划与城镇化的特殊规律，使行政区划与城镇化的一般规律在云南边疆民族地区得到灵活和创造性的运用与实践，并不断总结提高，提出符合云南实际与长远发展的战略与策略。

——云南行政区划与城镇化演变的共性。其一，政治共性：以行政层级制度为例。云南省行政区划体系在历史演变中逐渐纳入中央政府行政序列，其变迁因而具有与全国其他地区共同的特点。如民族地区的治理体制渐趋与内地一致，它突出表现为明清之际和民国时期的改土归流政策，将土司制度逐渐改为一般的县制。新中国成立以来，通过民主改革和土地改革等形式最终废除了土司制度，将民国时期作为过渡的设治局和对汛督办全部改为县，从而使得云南边疆民族地区治理形式与行政建制在形式和内容上也逐渐与内地一致，纳入国家统一的政府体系。再如省及其以下行政层级的变化，秦到西汉时期云南地方政权为郡、县两级，到东汉后期一直到隋初，云南地方行政层级为州、郡、县三级制，隋朝转为郡县两级制，与秦类似。元朝在云南地方设路、府、州、县、甸、寨六级，其中甸、寨为县以下治理层级，相当于当代的区、乡两级，明代的卫、所也类似。明代为府、州、县、卫、所5级。清代为省、道、府（厅、州）、县4级。民国时期云南省—县之间的层级从省、道、县三级制到省、县两级制再回到省、行政督察区、县三级制，而县以下为区乡闾邻制，继之为乡镇保甲制。中华人民共和国成立以来，云南省地方实行过省—地（市）—县—区—乡（镇）五级制，和省—地（市）—县—乡（镇）四级制，这些行政层级的变化其实是中央政府政策在云南地方的实施与落实，其变化与内地是一致的，这也从另外一个侧面说明，云南与内地及中央政府联系越来越紧密，云南成为中国统一多民族国家不可分割的一部分，云南行政区划的变迁表现出与内地高度的政治共性。其二，经济共性：以城镇化为集中体现。马克思主义原理告诉我们，政治是经济的集中反映。从长时段来观察，作为政治上层建筑的行政区划体制必须与经济社会发展适应，这是不以人的意志为转移的客观规律。新中国成立以来，云南城镇化的轨迹，以及围绕城镇化所进行的行政区划调整，深刻说明了行政区划体制变革必须以经济社会发展为根据的规律。改革开放以前，云南城镇化水平很低，成建制的城市只有昆明、东川、个旧和下关四个城市。这从经济上讲，是因为计划经济的重工业化战略需要农村为工业化提供原始积累，由此国家建立了严格的户籍制度，限制城乡人口与资源的自由流动，导致我国城乡二元经济结构的形成，这种结构阻碍了城镇化的发展。改革开放使云南省逐步打破封闭的二元经济结构，生产要素实现了以市场机制为基础进行配置，这大大推动了云南城镇化的发展。纵观60年来云南城镇化轨迹，无论是云南城镇化的纵向比较中的快速发展，还是横向比较中总体水平落后于全国平均水平，其根本原因都是经济基础在起作用：一方面，因为经济发展的推动，云南省城镇化得到快速发展，红土高原上各类城镇纷纷涌现，并推动了相应行政区划的多次调整；另一方面，无论是在计划经济时期还是在改革开放以来，云南省城镇化生平落后于全国平均水平，其原因在于云南省经济社会发展水平落后于内地，尤其是工业化与市场化水平落后于内地，加之云南地处边疆、交通不便，经济上处于产业链低端等，因而城镇化水平低于内地。

——云南行政区划与城镇演变的个性。其一，边疆特性。行政区划受多种因素影响，如区域面积、人口多寡、地理与交通、民族、文化和历史等，在边疆地区，国防与国家安全需要的考虑则居于更突出位置。怒江州的设立就典型反映了边疆与国防因素在行政区划设置中的重要意义。怒江历来为大西南的边防屏障。1911年英军入侵片马，造成“片马事件”，强迫清政府割地赔款，成为国耻。1941年日军入侵滇西，中国远征军凭借怒江天险，力阻日军于怒江西岸。解放后，刘伯承元帅命令在片马丫口布防。1954年，怒江傈僳族自治区成立（1957年改称自治州），辖碧江县、福贡县、贡山县和泸水县。成立自治州后，虽然县少人稀，但却参照了历史经验，吸取了历史教训，体现了行政区划服从于国防战略需要的特点。其二，民族特性。云南民族众多、地处边疆的特点决定了民族问题自古以来就是关系云南团结稳定大局的问题，为此在行政区划体制上采取了某些特殊管理办法，如羁縻制度、土司制度等，对于促进民族地区发展、维护民族团结、巩固边防起了重要作用。新中国成立以来，云南从自身实际出发，认真实践民族区域自治制度，取得了成功。云南的民族区域自治地方达37个，是全国民族自治地方最多的省份。在依法建立民族区域自治地方的过程中，云南始终坚持从实际出发的原则，根据云南民族众多，但各民族大分散、小聚居，全省没有一个单一民族的县的实际，有的以单一民族为称谓建立多民族共有的民族自治地方，有的以多个民族联合自治的方式建立自治地方。按照这样的行政区划体制模式来设立自治地方，既照顾了少数民族在地域分布上交错杂居的实际情况和同一区域内呈立体梯级分布的特点，充分体现了建立民族自治地方必须兼顾的政治因素和经济因素相结合的原则，使各少数民族在文化、经济上发挥各自优势，相互取长补短，从而达到各民族共同繁荣进步的目的。民族区域自治制度既是对历史上少数民族地区特殊治理制度的尊重和继承，同时又是对它的超越和发展，不仅成功解决了云南在建政之初的震荡，还巩固了边疆民族地区的政治稳定与经济发展，是中国共产党在行政区划与民族问题上的一个重大政治创新，为云南以及中国作为统一多民族国家的团结稳定作出了巨大贡献。

（二）注意处理统筹与分类的关系

所谓统筹，是指省委、省政府按照国内与国际政治经济形势、国家发展战略，根据本省经济社会发展水平、经济布局、交通布局、人口分布、资源分布等情况，对全省行政区划与城镇化的目标、步骤、途径、结构、数量、布局和功能等进行明确清晰的定位，实施统一规划，以引导资源有效配置，促进城乡及区域的一体化发展。反过来，政府针对不同地区、不同民族差异性，采取特殊政策，对行政区划与城镇化在结构、数量、地域、功能等方面进行分类指导。因此，统筹与分类其实是一体两面的关系，统筹是在分类基础上的统筹，即分类的整合，分类应有明确的目标与要求，应以统筹来确定分类的逻辑根据、框架、方向与目标等。

——云南行政区划与城镇化的统筹布局。新中国成立60年来，云南行政区划调整与城镇化建设经历了从低速、波动、停滞走向稳定、快速发展的曲折历程，这充分说明了行政区划与城镇化过程中统筹规划与分类指导须臾不可或缺。由于云南社会发育程度低、行政管理水平低、市场经济落后等客观原因，加上主观上即理论与政策上的失误，比如严格控制大城市发展的认识误导、重工业优先发展战略的拖累、以户籍与土地制度为核心的计划经济体制造成城乡二元结构壁垒以及离土不离乡政策的掣肘等，集中到一点就是统筹布局的不足，导致云南城镇化比较滞后。改革开放以来，云南在行政区划与城镇化战略中逐渐强化了统筹与规划，云南城镇化由此进入加速发展时期。以1979年5月云南基本建设工作会议为开端，云南城镇化30年来的发展轨迹呈现出几条较清晰的主线：首先启动的是县改市战略，20世纪80年代至90年代先后设立了曲靖市等13个县级市，这可视为云南城镇化的第一波高潮。接下来放开了小城镇的发展，1995年全省小城镇建设工作会议大大加快了小城镇的大发展，小城镇从此在红土高原上变得星罗棋布，并构成了云南城镇体系的基础。云南城镇化的第三波高潮是撤地建市或地改市。1997年，曲靖撤地建市。到2004年底，全省完成撤地设市工作。地改市加快了城镇化的发展步伐，提升了城镇化的层次、深度与广度。与此同时，云南省提出了加强城镇建设规划与城市管理，构建六个层次的、大中小并举、空间分布合理、功能完善、特色鲜明的云南省城镇体系，表明各级党委、政府以及学界与群众对城镇化与行政区划统筹布局的认识更加一致，城镇化推进的力度进一步加大。这期间，中共云南省委、云南省政府明确提出了按照区域经济中心的功能布局，建设滇南、滇西、滇东和滇中中心城市和城市群，为此，省政府分别在红河、大理、曲靖、玉溪和昆明召开现场会，对各中心城市建设进行研究部署。最近两年来，省委、省政府贯彻落实城乡一体化建设的精神，在行政区划与城镇化战略中切实统筹城乡发展，为行政区划与城镇化发展注入了新的活力，丰富了城镇化的内容。城市群与城乡一体化战略的提出，标志着云南对行政区划与城镇化的认识达到一个全新的高度，而行政区划与城镇化发展也即将迈入一个崭新的阶段。总之，近年来云南行政区划与城镇化发展在统筹规划方面勾勒出一条越来越清晰和坚定的思想主线，那就是实践科学发展观，切实统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。云南行政区划与城镇化建设之路越走越宽广，迈出的步伐越来越坚实有力。

云南边陲小镇——畹町口岸

——云南行政区划与城镇化的分类指导。改革开放以来，云南行政区划与城镇化认真贯彻国家发展战略，紧密结合云南实际，充分发挥云南区位优势，逐步加大了分类指导的力度。省委、省政府在工作中着重处理好了以下四类情况：一是针对特大、大、中、小城市和小城镇的不同发展战略。根据省委、省政府城镇化发展战略，昆明定位为云南省特大城市，曲靖、玉溪、大理和个开蒙定位为大城市，作为省内区域经济中心城市带动所在经济圈发展，众多中等城市与小城市、小城镇等则作为当地经济中心。为此，云南省针对各类城市在规划、基础设施、户籍、产业、交通等方面给予不同的政策与财政支持；二是针对不同区域或经济圈的城镇化战略。滇东和滇东地区是云南省人口和经济发展的主要集中地区，因而也是云南城镇化的主战场。为了与区域经济发展协调配合，云南省确定了不同的中心城市或城市群发展战略，如昆明被定位为滇中经济圈中心城市，同时也是全省政治、经济和文化中心。曲靖作为滇东中心城市，个开蒙作为滇南经济圈的中心城市，大理作为滇西经济圈的中心城市等等；三是针对内地与边疆民族地区的不同城镇化战略。除去少数开放口岸，云南大多数边疆地区都地广人稀，交通不便，经济社会发展落后，其行政区划与城镇化既要注重发挥城市在带动当地经济社会发展中的作用，更突出其政治与国防功能，在“兴边富民行动”中着重对边境城镇改善基础设施，提供优质廉价公共服务，巩固国防，促进边疆民族地区的稳定团结；四是针对国内与国际的不同城镇化战略。在功能上，针对与对东南亚、南亚开放，建设沿边以贸易通关为主的口岸城市如河口、瑞丽等；重要交通节点上的物流与交通中心；综合了经济、交通、文教和信息等功能中心城市如昆明作为面向东南亚与南亚的国际大都市，个开蒙作为发挥其联系东南亚的区位功能，大理发挥连接南亚、缅甸和西藏的功能等。

（三）注意处理宏观与微观的关系

新中国成立60年来云南的经验说明，行政区划与城镇化必须始终处理好宏观与微观的关系，不注意研究特定时空环境下的宏观背景，必将遭遇挫折，甚至犯错误。与此同时，如果在有利的宏观环境中不讲究微观策略，也往往会错失良机，或者迟缓城镇化的健康快速发展。

——云南行政区划与城镇化的宏观背景。云南虽然地处西南边疆，但同样深受国内形势与国际政治经济大格局的影响与制约。在政治上，在东西方对峙的冷战时代，作为边疆民族地区的云南自然非常敏感和特殊，加上国内左的路线误导，云南在和平边防思想影响下，长期处于封闭状态。其后云南又较长一段时间内处于战争前沿，这些都深刻影响着云南经济社会建设包括城镇化建设。在经济上，由于计划经济体制的内在局限性影响，云南行政区划与城镇化处于停滞状态。改革开放的到来，特别是边境和平稳定的实现，云南从战争前沿阵地和封闭边疆地区变为中国西南地区对外开放的前沿，迎来了城镇化稳定快速发展的时期。具体地说，新时期云南行政区划与城镇化是国内与国际两种宏观背景下发生的。一是国内层面的宏观背景。就全国来说，云南地处边疆，远离中国政治经济中心，出省交通不便，省内也高山峻岭，交通非常不便。同时，相对于内地发达地区，云南省经济社会发展水平落后，在国家经济社会发展现实格局中处于较边缘的地位。因此，云南应通过市场建设、城市节点建设，大力改善基础设施，尤其是出省入滇的交通条件，积极主动融入全国大市场和国内区域经济合作中去，以城镇体系为载体进行相应的经济与市场布局，促进云南经济社会发展。比如泛珠三角(9+2)区域合作、北部湾经济区、南贵昆经济带乃至西电东送、西部大开发等，这些国内区域经济合作机制共同构成了云南行政区划与城镇化的国内经济背景，不同程度地影响了云南行政区划与城镇化的发展。二是国际层面的宏观背景。在中国对外开放的总体格局中，云南因地处中国、东南亚、南亚三大市场结合部，而占有重要区位优势。中国—东盟自由贸易区、中印缅孟地区经济合作、澜沧江—湄公河次区域经济合作（GMS）、中国（云南）—泰国北部合作机制、中国（云南）—老挝北部合作、中越五省市经济合作机制，中越两廊一圈经济合作、中越河口—老街跨境经济合作区、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区和中缅姐告—木姐跨境经济合作区等，都是已经启动和运作的中国与东南亚、南亚的区域经济合作机制，在这些合作机制中，云南都积极参与其中，并在相当程度上是以城镇为载体的。上述国内与国际宏观背景，尤其是改革开放后，国内与国际两个大市场与经济区域构成了新时期云南行政区划与城镇化强大的经济动力，并深刻塑造了云南行政区划与城镇化的速度、数量、结构、方向、功能、特点乃至整个城镇化的规划与布局。这个规律已经为过去60年的历史经验所证明，并将在可预见的未来继续被证明。

——云南行政区划与城镇化的微观策略。围绕上述国内与国际宏观背景，云南行政区划与城镇化采取了若干策略，主要有四个方面：一是“大通道”建设。云南省是中国通往东南亚、南亚和印度洋距离最短、最直接的陆路通道，云南省的交通通讯建设对未来中国南向对外开放战略和发展与东南亚、南亚国家的睦邻友好关系有着十分重要的意义。从上个世纪90年代起，云南省就启动了“大通道”建设进程。目前，昆明至曼谷、河内、仰光、吉大港四条国际公路稳步推进，泛亚铁路东、中、西三线，澜沧江—湄公河国际航运以及昆明新机场等重大项目的建设取得良好进展，云南以公路、铁路、水运、航空和信息为重点的国际大通道建设框架基本形成，云南将从原来的远离全国市场中心和对外开放末端，变为对外开放的前沿和东南亚、南亚大市场的近邻。“大通道”的建成运营极大地促进了生产要素的流动，推动了交通沿线大小城镇的形成、发展和壮大，进而推动了相应的行政区划调整。二是经济带建设。云南紧密联系国内与国际两个市场与经济区域，积极参与南贵昆经济带（南宁—贵阳—昆明经济区）和昆河海经济带（昆明—河口—海防经济走廊）建设。2001年，为早日形成国家“十五”纲要提出的南宁—贵阳—昆明经济区， 3市政府在贵阳召开首次联席会议，探讨并确定了经济区的框架意向，签订了《加强经济技术合作协议书》。2002年，南（宁）贵（阳）昆（明）经济区工作会议在云南省昆明市召开，形成了南贵昆经济区工作会议纪要。2006年11月，南贵昆城市带发展论坛暨第三次南贵昆协作联席会议在南宁举行，提出南贵昆城市带的发展思路。昆河经济走廊的地域范围涉及中国云南昆明、玉溪、红河、文山4州市，以及越南东北部、西北部、红河平原上的18个省市，人口达3586万人，面积约为18.74万平方千米。经济走廊的建设将把交通建设与发展区域内生产、投资、贸易等结合起来，促进物资流、资金流、技术流和信息流畅通，形成区域性的比较优势，成为大湄公河次区域经济合作和中国—东盟自贸区的黄金通道和黄金商道。昆河海经济走廊列入中越两国合作的内容后，云南省红河州和越南老街省经过几次工作会谈达成共识，形成了《中国红河—越南老街经济合作区方案》。目前中国红河－越南老街经济合作区合作尚处在第一层次的合作，即合作建立“中越红河商贸区”，它实行“两国一区、封闭运作、境内关外、自由贸易”的管理模式。该走廊建设已经全面提速，将助推滇越贸易在更宽领域深度合作，成为（GMS）合作与中国—东盟自由贸易区的一大亮点。经济带建设大大促进了沿线城市的崛起，比如，随着交通基础设施等级的提升，制约滇越贸易的瓶颈将由此打破，河口这个中越双方唯一具备铁路、公路、河道等多种运输方式的口岸和昆—河—海经济走廊上重要节点的区位将进一步凸显，必将崛起为该走廊上重要的商贸物流中心城市。三是经济圈与城市群建设。云南省根据省内各个区域人口与资源环境状况、交通与区位条件、产业发展特色与优势等，对城市发展布局进行科学规划与统筹，以中心城市构建三大经济圈，即以昆明为中心，包括玉溪、曲靖和楚雄在内的滇中城市群，它对应滇中经济圈，其主导产业为煤炭、食品、医药、纺织、烟草、机械等；以个旧、开远和蒙自为中心的滇南城市群，对应滇南经济圈，其主导产业为矿业、化工、建材和能源等，以大理和丽江为中心的滇西北城市群，对应滇西经济圈，其主导产业为旅游业。四是城乡一体化建设。目前，我国已经进入以工促农、以城带乡，破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化格局的时期，为此，需要在城乡规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化等方面进行大胆改革突破。城乡一体化对新时期行政区划与城镇化既提出了更高的要求，也带来了更广阔的机遇，并将大大丰富其内容，提高其层次。为了探索城乡一体化建设的经验，云南省委、省政府确定红河州作为城乡一体化建设的试点，红河州又确定了蒙自、个旧和开远这三个不同类型的县（市）集中进行试点。蒙自县的思路是通过重点推进集镇建设，提高城镇化水平的基础上，加大产业化发展步伐，增加农民收入，通过发展经济来缩短城乡差距。个旧市作为老工业基地，该市主要是按照工业反哺农业、城市带动农村和“依托工业，围绕市场，服务城市，富裕农村”的工作思路，大力发展农村一、二、三产业，调整农业产业结构，促进农村经济总量快速增长。开远市则通过加强农村社会事业建设的办法，积极推进城乡一体化建设，出台社会公平措施，把农村公共卫生、乡镇卫生院建设等农村医疗卫生工作纳入农村卫生服务体系建设，全市卫生事业持续发展。

中共云南省委党史研究室供稿 赵晓澜 唐东生