党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在高等教育规律、现代大学制度和依法治校的语境中，我国大学治理已步入了现代化，但与党的十八届三中全会提出的“治理体系和治理能力现代化”尚存一定差距。因此，实现大学治理体系和治理能力现代化，不仅是“国家治理体系和治理能力现代化”在高等教育领域的反映，而且是高校自身提高治理水平的必然要求，与大学内涵式发展互为条件。
一、高校治理体系和治理能力现代化的提出背景
“高校治理体系和治理能力现代化”是“国家治理体系和治理能力现代化”这一总目标在高等教育领域的具体反映，从高等教育以及高校自身来讲，其提出则具有重大的现实意义。
（一）从英才教育到大众教育
高等教育是一种较为稀缺的资源，也需要非常大的投入，因而，很长一段时期以来，接受高等教育者往往是学业等方面的精英，甚至历史上曾将高等教育作为培养社会精英的专门教育。20世纪以来，世界各国均不断加大对高等教育的投入力度，除了开办高等教育机构外，也进一步扩展高等教育形式，为人们提供了更多的接受高等教育的机会，高等教育从精英化走向大众化。我国自20世纪末21世纪初实行高校扩招以来，也逐渐地迈入了高等教育大众化时代。就高校毕业生数量而言，据统计，2001年为115万人，2007年已接近500万人（495万人），而自2009年突破600万人（611万人）以来，尽管增速有所减缓，但毕业生增长的绝对数量仍以较大的数值攀升，截至2015年，已达到749万人，是2001年的6.51倍（见表2-1）。
表2-1 2001-2015年全国高校毕业生人数统计[4]（单位：万人）
面对如此庞大的大学生群体，我国高校将如何在人数激增但资源有限的情况下保证高等教育质量，这将是高校共同面对的问题。从英才教育走向大众教育，既是提高全民科学文化素质、为社会培养高层次人才的需要，也是教育民主化以及“终生学习”理念之使然。尽管毛入学率是衡量英才教育与大众教育的一个显性指标，但大众教育并非仅仅指的是接受高等教育者数量的增加，更不是为了推进高等教育大众化而牺牲教育质量，否则，将无法达到通过高等教育以提高全民素质的目的。然而，不可忽视的一个现实问题是，一方面，高等教育资源的有限性决定着资源供给与需求之间存在着紧张关系，若需求增加，分配给个体的资源将会减少；另一方面，受教育者数量的增加，将会给教学管理、质量、效率等带来较大的挑战，一定程度上，这是无法通过增加高等教育资源的投入来解决的。
因此，教育大众化时代，受教育者数量的增加，对高校的教育教学、日常管理、师资配备等带来了诸多新问题，考验着高校的人才培养能力以及与其他主体间的协调和协作能力。如果仍然停留在英才教育时代的高校管理模式，将无法解决教育大众化带来的这些新问题，这就需要高校从理念、制度、机制等方面进行全方位的转型，不断完善治理体系和提高治理能力。
（二）从人力资源大国到人力资源强国
人力资源雄厚是我国的一大优势，高等教育大众化的直接结果是为更多的人提供了接受高等教育的机会，使他们能够从接受基础教育迈向高等教育，掌握专门的专业技能。但从“人口大国”到“人力资源大国”再到“人力资源强国”，是需要经过多次的质变才能实现，而不仅仅是数量的变化。某种意义上，泱泱中华，亿万人口，若不具备一定的科学文化知识，就很难成为“人力资源”，而接受教育者若不具备“现代性”，则难以推动我国从“人力资源大国”向“人力资源强国”转变，因为人力资源的较量不仅仅体现在规模上，更重要的是人才的质量和综合素质。
为此，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出我国人才发展的指导方针是“服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发”，这为高校人才培养指明了方向。首先，人才培养应以服务地区的经济社会发展为导向，为发展提供高层次的智力资源，这是人才工作的出发点和落脚点；其次，高等教育不仅要培养专业人才，更要培养高层次的专业人才，“突出强调要培养造就善于治国理政的政治家、优秀企业家、世界一流科学家、科技领军人物和高水平的理论家、文学家、教育家等，充分发挥高层次人才在经济社会发展和人才队伍建设中的引领作用”[5]；最后，高层次专门人才的培养需要创新机制，提供现代化的制度支持。“科技部首次出版的《中国科技人才发展报告（2014）》显示，我国已成为第一科技人力资源大国，2013年我国科技人力资源总量达到7105万人，每万人口中科技人力资源数522人。作为科技活动核心要素的R＆D（研究与发展）人员总量高速增长，2013年我国R＆D人员总数为353.3万人，绝对总量已经超过美国居世界第一位。”[6]但这与人力资源强国还有较大差距，特别是急需培养一大批高科技创新人才，通过技术、文化等的创新来创造出世界先进水平或一流的社会财富，这项重任落在高校的“肩”上，要求高校建立现代化的治理体系，不断提高治理能力，从传统的人才培养模式转向创新型人才的培养，为把我国建设成为“人力资源强国”培养人才。
（三）从外延式发展到内涵式发展
高等教育的发展模式对高校发展具有重要的影响。自1999年扩招以来，我国高校为适应大众化教育的需要，采取外延式发展方式，在扩大招生规模的同时，加大对教学楼、图书馆、学生宿舍等校舍设施的投资力度，呈现出高校高速发展的趋势。外延式发展与学生规模扩大具有直接关系，同时也受到政策的刺激，一方面，很多高校借此机会纷纷申请土地，建立新的校区或进行校舍的整体搬迁，高校硬件面貌焕然一新；另一方面，21世纪以来一些专科层次院校纷纷升格成为本科院校，并增设了一些新的专业，高校内部呈现出日益膨胀的趋势。
然而，这种状况主要侧重于数量和规模，但随着“人口红利”的消退，适龄高考人数不断下降，“根据国家统计局的数据，自20世纪80年代我国实行计划生育政策以来，全国人口出生率不断下降，我国出生人口的峰值出现在1990年，超过2500万，之后全国新生婴儿数目一直呈下降趋势，到2000年前后每年出生人口基本约1200万人。也即意味着未来几年18岁的高考适龄人口还将逐渐减少，在2018年至2020年左右进入最低谷。”[7]这就意味着，一方面，高校的规模扩张将逐渐萎缩，招生数量将总体上不断走低；另一方面，在生源数量逐渐下降的情况下，高校面临着日趋激烈的生源竞争，而随着高考生对高校自主选择权的扩大，不仅是普通高校，而且名校的生源竞争也日益炽热化，当前我国多所名校通过自主招生以及招生宣传等方式广纳可塑之才即是例证。
但这种方式只是一个层面，赢得生源的根本在于实行内涵式发展，切实提高教育教学质量，以更优质的人才培养质量来赢得高考生及家长以及社会各界的青睐。如何提高人才培养质量，在激烈的竞争中保持优势，不仅需要下狠功夫将工作做细做实，更需要进行顶层设计，从根本上转变思想观念，创新治理模式，持续增强高校教书育人的能力。在当前语境下，高校进行“顶层设计”，就是要建立现代化的治理体系；创新治理模式，持续提高教书育人的能力，就是要不断推进治理能力的现代化。
二、从高校管理到现代化治理
所谓“治理”，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排”[8]。高校治理是指由与高等教育相关的多元主体，通过完善的治理体系对高校有关事项进行的协商治理，从而促进高校内涵式发展，并源源不断地培养适应国家和社会需要的高层次人才。
（一）从高校管理到高校治理
长期以来，我国实行的是“高校管理”，主要包括两层含义：一是国家对高校的管理，特别是计划经济时代，包括政府部门、高校、企业等均直接受制于政府，它们的运行模式与政府部门具有同质性，其行动规则主要是政府发布的行政指令；二是高校内部对教职工和学生的管理，以此来维护高校的日常秩序。高校管理的基本特点包括：一是主体单一性。无论是国家对高校还是高校对师生的管理，管理主体是一元的，在这种模式下，存在着管理者与被管理者这两种完全对立的主体，二者的地位是完全不同的。二是内容的权力性。“权力”在管理中发挥着根本性作用，管理者有权对被管理者发布指令，后者必须服从于前者，否则，将会引起相应的制裁。三是管理的单向性。高校管理是管理者对被管理者的单向作用，被管理者处于被动地位。四是管理的“运作模式是自上而下的单向‘管人理事’，权力行使路线是‘由人及事’，具有强制性和权威性的特点。”[9]显然，随着市场经济的深入发展，利益价值多元，民主、平等、自由、法治等观念日渐深入人心，单向度的、自上而下的、由权力主导的“管理”模式已经无法适应现代高等教育的要求，“现实情况要求我国要从高等教育管理向高等教育治理转变，要由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由办教育转向管教育，由管理转向服务。”[10]
（二）高校治理现代化
与“高校管理”相比，高校治理指的是多元主体基于共同的目标，对高校的办学活动进行的民主、科学、合作的协同治理。现代化是一个动态概念，治理现代化要求治理行为必须与时代要求相适应，当今的中国正处于经济全球化、价值多元化、生活多样化、社会信息化的时代，高校治理现代化是运用现代治理理念，对高校办学活动进行的科学化、民主化、法治化的治理，使之与时代相适应。
首先，高校治理的科学化。前文已论述，高校治理必须遵循高等教育发展规律，同时也应与大学生的自身特点相契合，以此为依据，探索大学教育教学的方式方法，促进高等教育的科学发展。“教育治理科学化的本质是教育治理的正确性，而教育治理的规范化是实现教育治理正确性的有效途径”[11]，包括高校治理应坚持正确的办学方向，以提升教育教学质量为根本，创新方式方法，提高大学生的创新能力和实践应用能力，关键在于坚持系统论的观点对高校治理进行顶层设计，建立多元共治的网络。
其次，高校治理的民主化。“民主”是现代政治的一大特征，治理民主化要求将“管理”视域中的被管理者也作为共同的治理主体，广泛听取多元主体的意见和建议，最大限度地满足不同主体的需求，在充分协商的基础上形成科学的治理方案。高校治理民主化主要包括两个层面：一是高校举办者（政府）应进一步简政放权，广泛听取高校的意见和建议，充分保障高校的办学自主权；二是高校内部应拓展师生表达意见的渠道和途径，避免单向度地发号施令。
最后，高校治理法治化。法治是治国理政的基本方式，依法治校是高校治理的基本方略，也是高校治理现代化的根本保障，这就要求高校治理活动必须以法律法规为依据，建立健全以大学章程为核心的规章制度体系，做到治理于法有据，办学有章可循。
高校治理现代化包括高校治理体系现代化和治理能力现代化。“高校治理体系，就是在党的领导下，管理高校的制度体系，包括教学、科研、服务社会、文化传承和党的建设等各方面的体制、机制和法律制度安排。而高校治理能力，则是指运用制度管理高校各方面工作的能力。”[12]
（三）高校治理体系现代化
高校治理体系现代化，重点是改革传统的制度体系，使之成为与现代理念和情景相适应的现代化制度体系。传统的高校治理体系实际上是“高校管理”语境下的一系列制度的总和，其特点是在权力集中的前提下，管理者通过制定规章制度，对被管理者实行单向度的行政指令的管理方式，而现代治理体系则要求法治化状态下的多元合作共治。因此，高校治理体系现代化，至少应包括以下层面：
一是治理的制度化和规范化。即建立一系列高校权力运行的制度，各方主体的权利义务关系以及权力职责等均有明确的制度依据，政府、高校、师生、社会（市场）等均严格按照制度安排有序、规范地行使权利和权力和承担义务和责任。
二是制度体系具有“良法”品性。一方面，高校治理体系的形成应遵循正当程序原则，在保障各方主体的知情权、参与权和表达权的前提下，经充分的沟通协商，最大限度地达成治理共识；另一方面，各项规章制度应坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，有利于培养适应中国特色社会主义现代化建设需要的高层次专门人才。如果制度体系不具有“良法”品性，“善治”就无从实现。
三是建立健全科学合理的组织结构。一方面，高校外部，应形成政府、高校、市场等的协调结构，使高校既具有独立的法人地位，又能够与政府和市场形成良性互动；另一方面，高校内部，应健全法人治理结构，形成高校与二级单位、行政权力与学术权力等责权利范围明确的运行结构。
四是高校治理体系的效率性。“在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为”[13]，效率是治理成效的重要尺度。高校治理体系的构建与运行应当以效率最大化为原则，能够利用有限的资源最大限度地为社会提供优质的教育服务和培养优质的人力资源；否则，即便建立了一整套完备的制度体系，但其运行效率低下，无法促进高校更好地实现教育目标，则表明高校治理体系的现代化程度较低。
（四）高校治理能力现代化
有学者进一步指出，“高校治理体系是治校制度、治校理念、行政结构、组织体系以及运行方式、程序构成按照一定秩序和关系整合而成的有机整体。高校治理能力则是制度、政策的创制与输出能力以及高校内部治理、调控的功能强度、营运状况和实际绩效。”[14]如果说高校治理体系是一系列静态的制度化安排，高校治理能力则是对治理体系进行动态的创建、调动和调控的能力，是治理体系在高校治理实践中的实际运行状态。
高校治理能力的测量维度主要包括：一是高校是否具有源源不断地创造适应高校治理需要的治理体系的能力，既调适高校与政府、市场的关系，使高校在法律法规的范围内，结合自身发展需要和具体的治理目标，形成各方面互动、互促的良性关系；也包括高校内部适时地进行规章制度的立改废，以及根据规章制度组建或撤销相应的组织机构，为高校治理提供良好的条件。二是高校能否充分地调动治理体系的诸多要素，使之围绕共同的目标进行高效的要素组合，形成高校治理的合力，从而为高校治理目标的实现提供有力的保障。高校治理能力的上述两个方面相辅相成，同时也与高校治理体系现代化密切相连：如果没有现代化的治理体系，则所谓的治理能力现代化就无从谈起，也就不存在现代化治理；相应的，如果高校治理能力孱弱，则无法进行治理体系的自我调适和完善，也无法有效地运行现代化的治理体系。
三、高校现代化治理的基本原则
高校现代化治理大体上包括治理的科学化、制度化、民主化、法治化、规范化、程序化、高效化等，既体现在治理体系的构建和完善层面，也是治理能力强弱的重要尺度。因此，高校现代化治理应充分体现上述要求，并坚持民主、法治、科学等原则。
（一）民主治理原则
计划经济时代，实行高度集中的经济模式和领导体制，高校被作为该模式下的有机组成部分，由国家实行集中管理，无论是高等教育的方向、目标、方针等宏观层面还是高校的规模、专业设置、招生人数、教师招聘、课程内容等微观层面，均是由国家统一规划安排，高校的自主权非常小，这与该时期的特定社会背景密切相关，同时也保证了高校管理的“整齐划一”，形成了管理与被管理的基本模式。然而，随着社会主义市场经济的发展，这种模式已不能适应高校治理的需要，高校治理不再是二元主体下的单向度结构，而是多元主体参与下不同利益诉求的协调过程，如何协调多元主体的关系，既是高校治理体系构建的重点内容，也是衡量高校治理能力的关键。
改革开放以来，我国不断探索和推进高等教育的民主化。1985年5月27日中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》明确提出：“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权”，“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等教育统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”，“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”等。当前，高校民主管理取得了很大发展，但与多元主体的民主治理尚存一定差距，比如民主治理体系尚不完善，高校外部事项多由政府单方面决定，而高校内部事项未充分地吸纳师生的意见，将民主治理流于形式，充分而高效的协商机制尚不健全，等等。究其原因，一方面，传统的管理思维较为浓厚，无论是政府、高校还是其他主体，均缺乏较高的民主意识；另一方面，由于我国高校尚未建立科学的民主治理体系和结构，“民主”往往被异化为“一盘散沙”，难以做到民主与集中的协调，甚至过于强调民主会影响治理效率。为此，一方面，应加强民主治理教育，使传统的“管理者”深刻地认识到高校现代化治理的发展趋势，敢于放权，使其他主体正确理解民主治理的实质，正当地行使自己的权利；另一方面，建立健全民主治理机制和组织结构，明确民主治理的主体、权利义务、程序要求以及责任，使民主治理走向制度化、规范化和法治化。
（二）依法治理原则
依法推进高校治理体系和治理能力现代化是依法治校的内在要求，也是提高高校现代化治理水平的必要保障。改革开放以来，我国高等教育法制建设逐渐完善，出台了《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规，为推进依法治校起到了积极的作用。但我国高等教育法治起步较晚，基础较为薄弱，在高校现代化治理的今天，仍然存在着诸多亟待解决的问题。
首先，高等教育法治资源供给不足，不能满足依法治理的需要。一方面，尽管当前实施的法律法规大多是改革开放以来制定的，但一些法律法规具有较大的滞后性和保守性，已无法适应市场经济体制下高校改革的需要，甚至成为高校法治化建设的障碍；另一方面，我国法制建设普遍存在着“宜粗不宜细”的立法倾向，高等教育法律法规大多对一般问题进行了原则规定，不具有可操作性，实践中出现了立法空白，而为了弥补这些空白，各地或高校自行制定了一些规范性文件，但由于这些文件的法律位阶不高或与立法存在不一致，引起高校法治化因地而异。
其次，高校法治的落实程度不一。主要表现为：一方面，一些管理者习惯于传统的管理思维，法治意识淡薄，遇到问题时擅长于运用权力进行指令解决，而无法从法律层面分析问题，并按照正当程序予以解决；另一方面，也存在着选择性执法的现象，规章制度的规定与决策目标相一致时，会主动地援引制度规定，积极推进高校的法治化建设，而对于不相一致的事项，则可能采取各种方式变相地规避制度规定。
最后，依法治理的能力较为薄弱。因法治资源供给、法治意识、制度落实等层面的原因，造成依法治校实践被打折扣，高校无法严格按照制度规范推进高校治理，或者尽管存在着较为完备的制度规范体系，但由于执法主体不明确、责任追究缺位等，依法治校尚且停留在治理体系建设层面，而未能完全过渡到切实提高依法治校的能力层面上来。
鉴于此，应当结合高等教育发展和高校治理实际，进一步完善法治资源的供给，及时对法律法规以及其他规范性文件进行立改废，使依法治校“有法可依”；同时，提高领导干部的法治意识，改变决策习惯，善于运用法治思维和法治方式进行高校治理，确保有法必依、执法必严和违法必究。
（三）科学治理原则
“科学治理是指遵循高等教育发展规律，运用科学理念、科学思维和科学方法与手段处理高等教育体制机制问题。”[15]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出建立教育咨询委员会，以“提高政府决策的科学性和管理的有效性”。高校科学治理原则包括：首先，应尊重高等教育发展规律，特别是深刻认识到高等教育与基础教育的实质区别，采取有别于基础教育的、与高等教育发展相适应的治理理念、模式和方法，为社会培养高层次的专业人才。其次，高校治理应立足于高校特有的办学理念、宗旨和思路，实事求是，不断探索，凝练出特色化发展的办学模式和治理方法，形成自己独特的风格。例如，清华大学的严谨务实、北京大学的思想自由等，这些知名高校因具有独特的风格，使人们由高校名称自然而然地联想到其特质，走出适合高校自身特点的新路子。最后，科学治理的关键在于切实地落实科学的治理体系，使包括论证、决策、执行等治理的各个环节均在科学理念、机制和制度的框架内，提高治理的有效性。
为此，推进高校的科学治理，根本在于树立科学精神，以严谨务实、实事求是、认真负责的态度，运用科学的方式方法，勇于和善于解决高校治理中出现的问题，着力破解制约高校现代化治理的深层次问题，提高现代化的治理能力。首先，应进一步解放思想，从思想深处解决计划经济体制下单向度的管理思维，自觉地克服思想观念落后、畏难情绪严重、改革亦步亦趋等障碍，根据高校办学实际，以现代性思维敏锐地发现问题，以实事求是的态度研究原因，以十足的魄力推进高校现代化治理与改革。其次，创新多元共治的载体和方式方法，善于收集、分析和吸纳多元主体的意见和建议，特别是多不同的观点进行有效甄别和充分论证，提高决策的透明度和科学性。最后，应当着眼于高校治理体系的各要素，充分调动各种治理资源，形成现代化治理的合力，共同致力于提高高校现代化治理的能力和水平，朝着一流大学和一流学科建设的方向迈进。
四、结语
高校治理能力和治理体系现代化是高校现代化治理的集中表达，是新时期对高校治理提出的新要求和新目标。随着高校扩招，我国目前已从英才教育迈向大众教育阶段，已从人口大国迈向人力资源大国，但与人力资源强国的要求还存在着较大差距，高校发展方式也从外延式发展迈向内涵式发展，其核心就在于不断提高高等教育质量，为国家和社会培养国际一流的、具有创新能力的高层次人才。在此背景下，传统的管理模式已不能适应高校人才培养的需要，亟需从“高校管理”迈向“高校治理”，正视、尊重和充分吸纳多元主体，共同致力于高等教育事业和高校发展，不断提高高校现代化治理的能力和水平。因应“国家治理体系和治理能力现代化”的时代话语，我国高校现代化治理的重点在于坚持民主、依法、科学治理的原则，切实完善高校现代化治理体系和提高现代化治理能力，保证高等教育事业健康有序地发展。
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